合肥市小城镇新型城镇化

10.4.3　案例研究——安徽合肥市周边地区小城镇^[3]

合肥是我国中部地区中心城市的典型代表。全市市域总面积7 029 km²，其中建成区190 km²;全市总人口444.7万人，其中市区163.5万人。2004年，合肥市实现地区生产总值589.7亿元，人均国内生产总值1.33万元;财政收入105.4亿元，城镇居民人均可支配收入8 610元，农民人均纯收入2 889元;城市化水平38%，城镇个数44个左右，其中县城以上城市3个，城镇密度6个/1 000 km²，人口密度市区为2 615人/km²，全市为689人/km²。

大都市圈内的小城镇由于其地理位置和地域类型的差异，而导致了各自的发展特点与机制也都不尽相同。在发展模式上，大都市圈小城镇的发展特点与模式更多是作为中心城市功能调整的外溢地和城市空间扩散的承载体，将大量从事非农产业的农村人口合理分流到大都市圈内的各类小城镇中。增加小城镇的就业机会，加强其基础设施建设，提高小城镇的居住、工作、生活水平，不仅影响小城镇自身的发展态势，而且将制约着大都市圈城市化水平的提高。

1)合肥都市圈内小城镇发展特点

(1)大都市圈小城镇地域空间分布不均衡。主要表现为:首先，初步形成以合肥中心市区为核心，小城镇沿主要交通干线放射状分布的格局。在主要交通通道两侧，城镇人口及其各类产业聚集，小城镇密度明显大，城镇经济发展水平和综合实力高。其次，圈层分布。随着距中心城市距离的增加，小城镇的密度由大到小，数量由多到少，发展水平由高到低。人口规模在1.5万人以上的11个城镇有9个分布在中心城市附近，其中有6个属于市区建制镇;人口规模在1万～1.5万人的城镇一般处于中心城市外围沿主要交通轴线分布;人口规模在5 000以下的城镇则主要分布在远离中心市区的偏远区域。市区附近城镇如大杨镇、双墩镇、义城镇、撮镇在人口规模和经济规模上远远优于远离市区的城镇如杨公镇、新仓镇、古城镇，呈现出一定的圈层特征(图10.14)。

图10.14　合肥都市圈范围示意图

(2)小城镇经济水平和产业结构等级较低，职能分工不清，集聚效应不明显。大都市圈内多数小城镇产业结构层次低下，缺乏具有活力的主导产业，大部分城镇都以初级资源加工业为产业主体，如建材、农副产品加工、机械加工等，缺乏深层次的产业开发，并且资金密集、劳动力密集型的产业相对薄弱。小城镇间产业结构雷同，低层次重复现象严重。例如，在各市县中心城镇中，以建材、食品工业为主导产业的有多个。小城镇间缺乏互补与协调，职能分工不明确。站在小城镇个体的角度则没有找到适合自己并能作为未来发展方向的“主导产业”。总之，大都市圈小城镇的经济发展水平和产业结构层次仍然较低，各类小城镇与大都市圈地域整体发展之间矛盾仍很突出。

2)小城镇的功能调控

都市圈中的各类小城镇由于其区位条件和发展特点不同，其功能定位和发展战略也不尽相同。根据合肥都市圈的发展战略规划和大都市圈圈层组合发展模式的目标，同时，结合小城镇的不同区位条件、不同发展特点和优势，对小城镇应该给予不同的功能定位。

(1)核心圈小城镇功能调控

核心圈地域界定为距合肥市中心城区10 km半径范围内的小城镇。由于距中心城市较近，在未来大都市圈的发展中，该地域内的小城镇应积极发挥地缘优势，把自己打造成为中心城市“退二进三”产业结构调整战略的边缘工业组团地和部分外溢城市职能的承载地，以及疏解中心城区过密化的主要地区。核心圈小城镇今后要积极吸引中心城市外溢的部分城市职能，如工业、仓储、居住、基础设施建设等功能。应努力使该圈域内的小城镇成为合肥市近郊地区的二级工业聚集区，主要加强完善小城镇在中心城市中的近郊工业组团功能，确定小城镇未来发展的一个或两个主体功能。积极进行小城镇的产业结构改造与升级，加强基础设施建设，建设对外联系的高速公路出口通路、机场等对外交通和区际交通枢纽，同时建设环形绿地系统，注意消除环境污染等问题。保护轴间开敞空间，控制轴间的横向填充和连片发展。

(2)日常通勤圈小城镇功能调控

该圈域以距合肥市通勤时间大约在1 h以内的外围小城镇为主，主要包括三河、高刘、水家湖、梁圆等与合肥关系密切、自身综合经济水平也比较高的小城镇。在未来大都市圈的发展中，此类地域内的小城镇应以建设综合经济实力较强和城市功能相对完善的新市镇为其基本发展方向。加快产业结构改造与升级，重点提高新市镇的第二、三产业水平，形成经济充满活力、就业机会充足、基础设施完善、生活较为舒适的新市镇，增强对中心城市和外围农村地区人口的吸引力。在未来建设中，要加强新市镇与中心城市的交通联系，建设快速轨道交通网络，以此推进城市的一体化进程，促进新市镇与中心城市的高度联系与互动。

3)核心圈小城镇空间整合——片区规划

片区规划就是改变以往大城市边缘区的小城镇以镇为独立单元的发展模式，在城市总体规划的统一布置下，把大城市边缘区划分成几个片区，片区由若干乡镇组成，片区范围内统一规划、布局、建设。一个片区即是一个人口、产业集聚有相当规模的中小城市，人口在10万～15万之间，同时也是大城市郊区的一个新的增长点，一个充满活力和竞争力的郊区社区。

之所以采取片区整合规划的形式，理由有:

(1)大城市边缘区是城市贯彻可持续发展的重要空间，目前以镇为独立单元的小城镇规划的做法不能实现大城市都市圈的可持续发展，必须从片区的角度去思考问题，对边缘区的城镇进行整合集中，以片区的理念进行规划整合。

(2)都市区小城镇发展的主要动力是城市工业的梯次转移，在产业结构上第二、三产比例大多占到90%以上，但是目前大多乡镇都是镇办工业园区，千篇一律，没有特色。随着城市化水平的不断提高，第二、三产业的快速发展，势必需要在大范围内对产业进行分工，增加产业的关联度。这就必须突破镇的行政界限，在片区范围内统筹规划，从都市圈整体角度考虑统筹协调产业发展空间。

(3)大城市都市圈的小城镇紧邻城市主城区，大多属于城市规划区范围，所处的地理位置与一般的小城镇有明显的不同，其规划应纳入到城市总体规划之中，而不是一个独立的小城镇规划。

根据合肥市都市圈核心区小城镇的区位和产业特点，考虑到合肥都市圈的空间拓展趋势，遵循如下3个原则:①地理位置相近的小城镇。②产业结构相近似的小城镇。③用地面积一个片区大约100 km²，把核心圈小城镇共划分为9个片区，北部生态保护区;北部居住、商业、休闲综合区;东部卫星城;东部旅游片区;东南部港口湿地综合功能区;南部特色农业生态旅游区;南部义城、烟墩片区;西部卫星城;科技、科教西扩片(图10.15)。

片区整合的模式有3种。①以一个小城镇为中心集中发展，其余小城镇基本保持现状，此模式适合片区内发展不均衡的小城镇，其中一个镇作为中心镇，其他城镇向其靠近发展。例如，北部双墩片区，由双墩、三十头、罗店几个镇组成，以工业为主，双墩镇位于区域中心处，现状较好，发展潜力较大，规划将以双墩镇为中心集中建设。②两镇组合发展，此模式适合于两镇区接近且规模、经济实力相当的小城镇。例如，东南部旅游片区，由长临河、六家畈两镇组成，两镇规模、经济实力相差不多，同时紧靠一起，规划将两镇合并成一镇。③“多镇共园”的模式，适合于几个城镇产业结构相似，且地理位置相距较远的小城镇。工业园区是现代制造业的载体，乡镇工业园是其重要的组成部分，为克服目前大城市边缘区乡镇工业过于分散的现象，规划“多镇共园”，实现相对集聚，形成规模、创出特色。例如，南部的义城、义兴、大圩等可以共建一个工业园区，重点发展义兴镇，乡镇工业实行三镇共园，布置在义兴312国道以南。都市核心圈是合肥现状城镇分布最密集的地区，是未来合肥城市化的重要空间。

图10.15　合肥城市核心圈小城镇片区规划方案示意图

4)日常通勤圈——点轴组合

日常通勤圈是与都市核心区联系最密切(城际交通公交化)，接受核心城市辐射最广泛的区域。圈层地带分布着一批规模较小，功能不完整但特点突出的小城市(镇)。范围包括合肥都市核心区外围，包括长丰、肥东、肥西、舒城、庐江、无为、含山、定远等镇。日常通勤圈与合肥都市核心区关系密切，是城镇发展、产业布局、交通网络建设、城市生态开敞空间等重点协调的区域。日常通勤圈内要综合平衡城镇建设、产业发展、生态保护、休闲度假、都市农业等用地的需求;在交通上要进一步强化网络化、公交化、通勤化;在城市功能发展上突出核心城市功能的扩散，形成城市化、郊区化、城乡一体化交融发展的态势;在发展态势上做到“极点发展、轴线推进”(图10.16)。

图10.16　合肥都市圈发展轴线示意图

图片来源:合肥市规划局，合肥市建委，苏州科技学院城市与环境学系。

发展轴:“两主两次双环带”。通过发展轴把重要的节点城镇连结起来，构建放射通道来带动整个区域的协调发展。积极创造条件引导城镇沿通道点状集中发展，避免“摊大饼”式的蔓延，发挥有限资金的最大作用。

(1)两主轴

东部沿合宁高速及店埠—梁园—岱山湖一线;西部沿合六公路南岗—小庙—管亭—金桥一线。

(2)两次轴

北部沿合淮铁路、公路复合线:双墩—下塘—朱巷—水家湖;南部沿义兴—大圩—长乐—长临河—六家畈一线。

(3)二环带

内环:连接双墩、店埠、上派、撮镇、南岗等主要城镇;外环:连接高刘、三河、石塘、梁园、下塘等主要城镇。

(4) 3个一级增长中心:肥西县三河镇、长丰县水湖镇、肥东县梁园镇。

(5)二级增长点:每县2～3个。肥西县:山南、高刘、小庙;长丰县:吴山、岗集;肥东县:石塘、杨店、桥头集。