走遵循科学发展观的新型城市化道路

刚才，习近平书记就我省加强城市工作、走新型城市化道路做了一个全面的报告。习书记的报告很重要，充分肯定了我省近年来城市发展取得的成绩和经验，深刻剖析了当前存在的矛盾和问题，明确提出了我省今后一个时期城市工作的目标和任务，特别是强调要坚持“六个结合”，坚定不移地走新型城市化道路。这是科学发展观在城市工作中的实践和运用，对全省上下进一步做好城市工作、促进城乡协调发展具有重大而深远的指导意义。各地各部门必须紧密结合实际，认真学习和深入贯彻好这个报告。

下面，我根据会议安排，就贯彻落实习书记的报告精神，再讲四点意见。

一、切实提高思想认识

走新型城市化道路，是省委、省政府在认真总结浙江推进城市化历史经验的基础上，按照科学发展观的要求做出的一项重大战略决策。习书记在报告中全面、系统地阐述了走新型城市化道路的深刻内涵、总体要求和主要任务，这是我省实施城市化发展战略在指导思想上的一次新飞跃。各级党委、政府和各部门一定要把思想统一到省委、省政府的决策上来，充分认识走新型城市化道路的重要性和紧迫性。

首先，走新型城市化道路是落实科学发展观的客观要求。以科学发展观统领全局，不光是一种理念，更要落到具体实践和工作中，而新型城市化就是遵循科学发展观的城市化发展之路。城市工作事关全省2700万城镇人口，也与广大农村居民紧密相连。作为一项全方位的系统工程，它涉及全省城乡、区域协调发展，涉及产业布局、资源利用和环境保护，涉及政府社会管理与公共服务等方方面面，因此必须始终坚持以人为本、全面协调可持续发展。落实科学发展观，体现在城市化建设领域，必然要求我们走资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、大中小城市和小城镇协调发展、城乡互促共进的新型城市化道路。如果我们的城市化不走这一道路，城市工作偏离上述要求，科学发展观就没有得到全面落实，这样的城市化也是难以为继的。

其次，走新型城市化道路是实现新型工业化的重要途径。工业化与城市化相辅相成，共同驱动着我省现代化进程。党的十六大提出要走新型工业化道路。可以说，新型工业化离不开新型城市化，而且后者恰恰是前者在空间形态的体现与要求。假如城市粗放发展，很难想象工业化会有合理的空间载体；而处处“圈地设厂”“点火冒烟”的产业布局，必然严重制约新型工业化的发展。所以，没有新型城市化就没有新型工业化。相反，城市的集约发展，将带来资源节约利用和高效配置，促进生态建设和环境保护，推动传统产业改造和高新技术产业发展，这些都是新型工业化的实现途径。因此，新型城市化、新型工业化具有良性互动的内在联系，它们构成了新时期我省推进现代化互促共进的两大“引擎”。

第三，走新型城市化道路是建设社会主义新农村的必然选择。传统城市化往往就城市而城市，把发展的视野局限于城市范围，因而极易强化城乡二元分割。这是“三农”问题长期没有得到很好解决的一个重要原因。要建设社会主义新农村，从根本上解决好“三农”问题，就必须着眼于以工促农、以城带乡，加快走新型城市化道路，努力突破城乡界限，切实统筹城乡发展，积极推进城乡一体化。只有这样，才能更好地推动农村富余劳动力向二、三产业和城镇有序转移，促进城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射，为我省建设社会主义新农村创造良好的条件。

第四，走新型城市化道路是浙江城市化发展进入新阶段的迫切需要。我省在全国率先提出并实施城市化发展战略以来，城市化进程明显加快，有力地促进了经济社会健康发展。1998—2005年，全省城市化水平由36.7%提高到56%，平均每年约提高1.5个百分点；设市城市和县城建成区面积由1008平方公里扩展到1920平方公里，增长近1倍。但在充分肯定成绩的同时，我们也不容回避，这一轮城市发展总体上是走粗放式、外延式扩张的路子，很大程度上加剧了资源要素瓶颈制约，而且交通拥堵、环境恶化等“城市病”，在一些大城市已经出现；小城镇虽数量众多，但集聚带动能力不强。从城市化发展的趋势和规律看，今后制约我省城市化发展水平的主要方面，将不再是城市数量和规模问题，而是城市质量和功能问题。这就要求我省城市发展必须从粗放型转向集约型，从注重规模扩张、形态建设转向注重功能提升、内涵发展。这是走新型城市化道路的题中之义。

总之，坚定不移地走新型城市化道路，符合浙江实际，体现了时代特征和城市化内在规律，是我省贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会、提前基本实现现代化的客观要求，也是一项长期而艰巨的历史任务。各地各部门要准确把握其科学内涵，切实提高思想认识，脚踏实地把我省城市化真正转入科学发展的轨道上来。

二、切实加强统筹规划

规划是城市化的龙头。走新型城市化道路，必须切实加强统筹规划。应该说，在这些年城市化进程中，各地都搞了一系列规划，许多还是由国内外知名机构编制，为此花了不少钱。但总体上看，我省城市规划的深度和系统性不够，尤其是城乡“两张皮”，缺乏空间布局整体优化的理念，不少规划之间严重脱节。我省城市化发展水平不高，很大程度上是由于规划水平不高。当前这些问题如果不能得到有效解决，我们走新型城市化道路的目标就难以实现。因此，必须进一步在科学规划、统筹规划上下功夫。

一是规划必须以科学发展观为统领。城市规划不同于一般的专项规划，不同于某一个单纯要素的配置规划，而必须是围绕人的全面发展的综合性规划。因此，规划首先要坚持以人为本这一科学发展观的核心。在城市功能区划分、具体设施布局等各个环节，都充分考虑居民生产生活的现实需要，方便群众的就业、居住、出行，使规划更好地贯穿服务意识，在更高层次上建设“宜居城市”。另一方面，规划要着眼于全面协调可持续发展。城市规划必须依据资源要素保障能力、基础设施支撑能力和人口、环境承载能力，合理确定发展目标；而不能不顾条件和可能求大，简单地把大城市、特大城市、国际化大都市作为规划目标。特别需指出，规划要十分突出资源要素优化配置。既要引导人口合理流向，又要集约利用土地、水等资源，还要促进生态环境保护。只有这样的规划，才能体现科学发展观的要求，才能对我省走新型城市化道路真正起引领作用。

二是规划必须着力优化城乡空间布局。走新型城市化道路，在空间布局上必须定下规矩方圆，这是加强统筹规划的重点；而且规划的空间范围应当克服“就城论城、就乡论乡”的思维，努力突破城乡、区域分割。因为新型城市化是统筹发展的城市化，城乡建设必须“一盘棋”，实现规划在区域内全覆盖。省政府前阶段已下发进一步加强城乡规划工作的意见，今年正在重点抓县市域总体规划的编制工作，其实质就是将城乡作为一个有机整体加以规划，促进资源要素在城市和农村双向流动、合理配置。县市域总体规划要以国民经济和社会发展规划为指导，整体安排区域内城镇、村庄布局，统筹考虑城乡居民生活、产业发展、耕地保护、生态建设和基础设施廊道等空间结构。今后，省级主要编制全省城镇体系规划，设区市主要编制所在城市总体规划；县（市）编制县市域总体规划后，不再单独编制相应的城镇体系规划等。在此基础上，要依据全省主体功能区划，突出强调空间管治。特别是对限制开发、禁止开发的区域，必须非常明确。各类管治空间一经划定，各地要依法严格遵守，宜工则工，宜农则农，不得任意改变。要健全城乡规划实施的监督机制，确因重大项目建设需要调整的，应当按规定程序批准后方可实施。

三是规划必须切实加强协调衔接。政府规划是一个完整的体系。如果说国民经济和社会发展规划纲要起统领作用，解决的是“干什么”的问题，那么，城乡规划、土地利用规划等各类空间规划则着眼于“在哪里干”，专项规划则明确“怎么干”。处理和协调好这三类规划的关系，整个规划体系就能功能互补、有机衔接，否则就难以避免交叉、扯皮等突出矛盾，为此省政府已建立规划协调会议制度。这里尤其要强调，城乡规划必须搞好与土地利用规划的协调衔接。否则，再好的城乡规划也落不了地，还是“图上画画，墙上挂挂”。此次各地编制县市域总体规划，要紧密结合土地利用总体规划修编工作，两个规划应当同时上报审核，真正实现“无缝对接”。

四是规划必须推动大中小城市和小城镇协调发展。走新型城市化道路，既要注重单个城市的发展，更要注重整个城市群的发展，努力形成一个规模层级合理、布局结构优化、功能作用互补的城市体系。从国际经验来看，城市群作为区域发展的主体形态，其崛起已成为推动一个国家或地区经济发展的重要推动力。我省县域经济发达、城市分工协作密切，实施区域联动、集群发展的城市化发展战略具有现实条件。因此，要加快完善浙江省城镇体系规划，以环杭州湾、温台沿海、浙中三大城市群为主体进行深化研究，重点促进城市群内基础设施等网络化布局和一体化建设，实现城市相互融合和资源共享。根据浙江省情，在积极培育中心城市的同时，要更加重视中小城市和小城镇的发展。尤其小城镇是连接城乡的节点和以城带乡的重要载体。各地要加快发展一批经济实力强、建设用地省、就业岗位多、生态环境好的中心镇，努力提升辐射带动能力，从而推动城乡均衡发展。

三、切实完善城市功能

走新型城市化道路，是城市化发展模式的转型。它彻底摒弃“摊大饼”式的城市形态，致力于城市功能的完善和整体素质的提升。说到底，城市的辐射集聚作用，关键取决于城市功能。切实完善城市功能，是我省走新型城市化道路的目标取向和重要保证。

（一）完善城市公共服务功能。城市是人口、要素集聚的产物，相对于农村，在功能上更具备提供公共服务的先天优势。应该说，这些年我省城市无论“硬件”设施、“软件”管理都有长足进步，极大地提升了人民群众的生活品质。但是与现代化城市相比，我们更应看到完善城市公共服务功能的紧迫性。一方面，必须加强基础设施建设，优化城市公共服务的硬环境。围绕解决行车难、停车难问题，加强城市交通设施建设和管理。坚持公交优先，有条件的大城市要科学规划建设城市快速路网和城市轨道交通网。努力完善市政设施，继续加快城市供电、供气、给排水、通信等设施建设和管理，重点改造地下管网，切实形成“地下共同沟”。推进城市综合防灾减灾基础设施建设。按照合理布局、综合开发的要求，加强文化、教育、医疗、体育等城市社会事业设施建设。另一方面，必须加强和改进综合管理，优化城市公共服务的软环境。进一步拓展城市公共服务领域，加强城市社会综合治理。充分运用现代信息技术，积极推进“数字城管”。通过构筑统一、高效的信息平台，提高城市管理数字化、网络化水平，为广大居民工作生活提供更好的服务。这里尤其要强调，城市的公共服务功能绝不只是面向城市内部，而应当不断扩散延伸，充分发挥以城带乡的效应。要加快建设覆盖城乡、布局合理的基础设施和社会事业设施网络，努力促进公共服务城乡均衡共享。

（二）完善城市产业提升功能。城市是展现先进生产力的平台，一般而言，高新技术产业、现代服务业都率先在城市发展，城市化对产业结构优化升级具有独特作用。因此，把城市的产业提升功能发挥好，我省转变经济增长方式、调整经济结构就有了重要依托。如何完善城市的产业提升功能？一是切实增强城市自主创新能力。要全面落实我省推进自主创新的政策措施，充分发挥城市比较优势，通过构建创新研发平台、完善分配激励机制、加强科技经费扶持等途径，进一步集聚国内外各类人才、技术等创新要素，加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，增强我省城市的原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。二是加快发展城市现代服务业。现代服务业是新兴产业，它本身是城市产业升级的重要内容，又对整个经济结构调整具有促进和支撑功能。目前，我省现代服务业尤其是生产性服务业发展还比较滞后，必须结合城市化推进，因地制宜地加快培育。要重点发展现代物流、现代金融和科技、信息服务业，大力发展文化产业和旅游业，积极发展连锁经营等新型流通业态，积极打造城市服务集聚区，以此推动城市产业结构优化。三是努力提升城市产业园区。经过清理整顿，我省已有115家开发区、工业园区等通过国家部委审核。这些产业园区都已成为当地城市的有机组成部分，成为促进产业集聚和升级的核心区块。要引导符合条件的企业向各类产业园区有序集中，从而形成更加紧密的协作配套体系，促使我省块状经济升级，从整体上提高区域产业的发展水平。

（三）完善城市可持续发展功能。实践证明，与资源要素分散配置的农村相比，城市的集约化程度更高，也有利于集中治理环境污染。因此，城市对经济社会可持续发展发挥着重要作用。走新型城市化道路，一个重要方面就是要完善城市可持续发展功能，尤其是加强生态环境保护。各地要根据生态省建设的总体要求，科学规划、建设和保护城市生态功能区，重点加强水系、湿地等生态敏感区和风景名胜资源保护，进一步改善城市生态系统。严格依法保护城市饮用水源，确保城市饮水安全。加强城市绿地保护和建设，重点推进城市中心、道路两侧、河道两岸等重要地段的绿化工作。同时，结合实施“811”环境污染整治行动计划，加强城市环境综合治理。加大城市环保执法力度，对污染严重的企业实行关停并转，有效减少污染物排放总量。抓紧城市污水处理设施建设，努力实现城镇污水达标排放。加快城市垃圾处理设施改造，做好危险废弃物处理工作，推进城市垃圾无害化、资源化处理。加强城市空气质量监测，加大二氧化硫、机动车尾气等废气和烟尘、粉尘、扬尘等污染物治理力度，促进城市大气环境质量的有效改善。

（四）完善城市文化传承功能。城市的发展和变迁是人类文明进步的缩影。现代城市的建设和发展，必须加强和完善城市在文化传承上的独特功能。应该看到，过去各地在推进城市化过程中，一定程度上存在着滥拆滥建现象，留下了“千城一面”的通病。文化是城市的灵魂。一个与历史割裂的城市，缺少文化底蕴和特性的城市，不可能是高品位、富有吸引力和竞争力的城市。走新型城市化道路，必须延续城市文脉，保留城市记忆，充分发掘其自然和历史文化资源，严格依法保护各类物质文化遗产和非物质文化遗产。当然，城市建设也要继往开来，但这种开发应当是注重体现地域、人文特色的开发，是彰显城市文化内涵和自然风貌的开发。只有这样，我们的城市才能兼具历史积淀和时代特征，在与时俱进的发展中，不断提升城市品位，塑造具有生命力的现代化城市形象。

四、切实推进制度创新

改革始终是经济社会发展的动力源泉。这些年我省城市化的快速发展，与各地不断深化改革是分不开的。走新型城市化道路，更需要我们加快制度创新，努力突破面临的体制机制障碍。

第一，深化统筹城乡体制改革。新型城市化是带动新农村建设的城市化。当务之急要破除城乡分割的“围墙”，加快形成以工促农、以城带乡的长效机制。一是进一步改革户籍管理制度。逐步建立城乡统一的人口登记制度，凡在城市有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农村人口，均可转为城市居民。二是建立城乡统筹的就业制度。切实取消对农民进城就业的限制性规定，对进城务工人员加强技能培训，在劳动报酬、工作时间、法定假日、安全保护等方面依法保障其合法权益，实现城乡劳动力平等竞争、同等就业、同工同酬。三是探索解决农民工社会保障问题。近年来，我省已在全国率先将包括农民工在内的企业所有职工纳入基本养老保险，下一步要重点推进工伤保险，并研究农民工参加失业保险和大病医疗保障的有效办法。四是推进征地制度改革。加快健全被征地农民的合理补偿机制，研究探索进城落户农民宅基地收购为国有等措施。总之，要通过制度创新，为我省走城乡协调发展的新型城市化道路创造良好条件。

第二，深化资源配置机制改革。走新型城市化道路，必然坚持集约发展。而决定这一切的不是说教，根子在于资源配置机制。浙江人多地少，推进城市化首先要把节约土地放在突出位置。要依法严格审批城市建设用地，建立政府协议出让土地最低价标准和土地征收区片综合地价，探索工业用地竞争性供地方式，切实杜绝城市规划建设中贪大求洋等不良现象。应该看到，资源配置的关键是价格杠杆。要科学实施差别电价、阶梯式水价等制度，加快形成能够准确反映资源稀缺程度、污染排放数量和市场供求关系的价格形成机制。同时，开展排污权交易、水权交易等试点，探索建立环境资源化、资源有偿化的有效机制，在更大范围充分发挥市场配置资源的基础性作用。

第三，深化投融资体制改革。城市化与投融资有着紧密联系。多年来，各地在城市建设方面已经投入大量资金，其中相当部分是金融机构贷款，因而政府债务包袱普遍较重。走新型城市化道路，绝不是搞新一轮城市建设热潮，各级政府对此要有清醒认识。当然，必要的城建投入不可少，尤其是那些直接事关民生的项目，挤出钱也要上。但是，政府投入总的要量体裁衣、量力而行，区分轻重缓急，要严格完善政府投资项目决策机制和管理程序。浙江民间资本丰裕，这个优势要好好发挥。在财政资金有限的情况下，我们必须改革投入机制，创新筹资方式。要通过市场化运作，积极鼓励和引导民资、外资参与城市建设，特别是参与经营性市政公用设施的建设和运营。假如把投融资体制改革这盘棋走活了，新型城市化道路一定会越走越宽。

第四，深化城市管理体制改革。新型城市化需要新型的城市管理体制。一方面，要创新政府管理模式。如何使政府对城市的管理始终贯穿以人为本、维护群众根本利益，核心是切实转变政府职能。要把加强政府社会管理和公共服务放到突出位置，努力建设服务政府、责任政府和法治政府。完善政府科学、民主决策机制，健全与群众利益密切相关的重大事项专家咨询、社会公示和听证制度。围绕提高城市管理效能，改革城市规划建设管理领域的行政执法体制，继续推进相对集中行政处罚权工作，强化行政执法责任制。加快城市应急管理体系建设，提高预防、抵御和处置各类突发事件的行政能力。另一方面，要创新基层管理机制。当前，重点是围绕建设和谐社区，进一步健全基层组织，切实完善城市居民自治。要整合社区资源，充分发挥社区在办理公共事务、组织居民活动和提供社区服务等方面的作用，引导和规范民间组织健康发展，逐步形成政府管理与公众自律互补、行政职能与自治功能互动、宏观调控与社会协调互联的良性体系。

走新型城市化道路是一项事关全局的系统工程，必须加强领导，形成合力。各级党委、政府要认真贯彻这次会议和习近平书记的报告精神，深入研究城市化发展的新情况，准确把握城市建设与管理的内在规律，不断提高领导城市工作的能力和水平；各部门要按照统筹城乡发展的要求，创新工作思路，加强协调配合，齐心协力把我省城市化纳入科学发展的轨道。

当前我省城市发展正面临一个重大的转型期和机遇期。让我们全面落实科学发展观，坚定不移地走新型城市化道路，振奋精神，锐意进取，扎实工作，努力把浙江建设得更加美好，为全面建设小康社会、提前基本实现现代化而努力奋斗!

（2006年8月8日）