如何避免城市化陷阱

近年来，城市化或者城镇化，已经被提到中国经济和社会发展的最高议程之中。在中国经济发展的下一阶段，城市化的确非常重要。中国前些年已经进入中等收入社会，高经济增长阶段已经过去，但如果在今后相当长的一段时间里（15年到20年左右），能够维持一个中速增长水平，就可以比较顺利地从中等收入社会，转型成为高收入社会。

这种转型的意义不仅仅在经济层面，更是在社会政治层面。今天中国社会所面临的很多问题，是大多数长期陷于中等收入陷阱社会所共同面临的问题，例如收入分配差异大、社会高度分化、社会思想意识极端化、社会抗议不绝、官员腐败等等。如果中国能够转型成为高收入社会，这些问题就会得到控制，甚至消失。当然，到那个时候，中国也会面临高收入社会的问题，但不会像今天这样严重。

在实现长期的中速增长过程中，城市化是可持续经济发展的一个关键领域和重要资源。可持续经济增长要求中国经济实现多方面的转型，其中一个转型就是从出口导向型转向内需型，也就是要建设消费社会。中国消费社会的建设主要取决于城市化，消费社会主要是一个城市现象。同时，城市化也是中国社会建设的重要方面，这里不仅涉及城乡整合，减少城乡差别，而且更为重要的是要消灭中国所特有的“三元”社会现象。这“第三元”，也就是农民工，是中国制度的特有产物，是社会非正义和不稳定的根源。国内各方已经对此讨论多年，无需再作说明。

政府官员会如何行动

从这些方面来说，城市化的确可以给人们带来对未来的美好想象。但在实际层面，城市化却处处充满陷阱。人们所理解的城市化，和各级政府官员实际上追求的城市化之间存在着巨大的差异，两者甚至是相反的。在研究中国城市化时，人们需要提出和回答的一个重要问题是：对各级政府尤其是地方政府来说，城市化意味着什么？这个问题之所以重要，是因为各级政府官员是行动者，他们对城市化的认知和这种认知之下的行为，决定了中国城市化的实际进程和前途。要回答这个问题，不能光看各级政府官员就城市化在说些什么，更为重要的是看他们做过什么，正在做什么，还会做什么。

如果从各级政府官员的行为看，这个问题并不难回答。从经验看，各级政府官员的行为，在不同时期具有相当的一致性。他们首要的考量是城市化所能带来的GDP（国内生产总值）效应和对地方经济发展的贡献。无论是GDP还是经济发展，主要的因素是财政收入，尤其是对地方政府来说。这里既有中央层面的税制因素，也有地方层面甚至官员个体层面的因素。

从国家的税制来说，自从1994年实行分税制以来，财政收入大规模地向中央倾斜，但中央政府所拥有的财权和其所承担的责任之间没有一致起来，财权远远大于责任，这使得地方财政负担一直在加重。情形通常是中央出政策，地方出钱。无论是执行中央政策还是谋取地方发展，地方政府都需要财政的支持，这要求地方政府到处去找钱。这些年的土地财政就是这样造成的。

其次，GDP主义仍然盛行。尽管讲科学发展已经多年，但上级政府在衡量地方官员业绩的时候，仍然看重GDP。要GDP，就要发展地方经济。也就是说，GDP仍然是地方官员升迁的必要途径。从地方官员个体层面来看，搞GDP导向的经济发展工程，能够带来巨大的正面效应。不搞些工程，地方政府就会变成“清水衙门”。搞GDP工程因此成了地方政府官员的理性选择。

接下来的问题是，在这种GDP主义逻辑主导下，围绕着城市化这一议题，政府官员会如何行动。在实践层面，有些行为模式已经相当清楚地表露出来。简单地说，地方官员所关心的是这几件事情。

一是土地的城市化，而非人的城市化。他们想利用城市化的合法话语获取土地资源，主要是农村的土地资源。二是到处筹钱，向中央要钱，向地方筹钱，当然也可以自己搞债务。城市化需要大量的资金投入，没有钱就很难有城市化。这也就是近来人们在谈论的城市化，有可能促成新一轮政府投资，数额之巨大，很难想象。但无论钱从哪里来，如果城市化演变成为大规模的筹钱运动，一场深刻的地方财政危机，乃至国家财政危机将不可避免。在很大程度上，中国已经面临一场地方债务危机。很多地方政府已经债台高筑。但这个趋势随着城市化进程不仅很难减缓，并且在加速。更荒唐的是，地方官员的举债行为往往能够变成其政绩工程。因而地方官员一般都会在其任期内大量举债，而不顾这种行为的长远恶果。只要上述制度因素，尤其是上级政府衡量官员政绩的GDP主义不变，地方的这种行为方式永远不会得到改变。

第三，从以往的经验看，城市化有可能造成中国城市的纵向行政升级运动和横向行政权扩张运动。改革开放以来，在这方面已经无声无息地犯了不少错误，例如把县改为市、把行署升级为地级市、设置计划单列市等，造成了中国行政系统的大扩张。这些所谓的改革，事先很少进行充分理性的论证。

为什么这些大事情可以做得那么得心应手？很简单，因为符合各方面的利益。城市的行政等级一升级，人人都可以升官，连城市居民都不会反对，大家从一个县级“市民”俨然变成了地级“市民”。但大家都没有意识到，中国整体社会和行政制度成为了受害者。今天所面临的那么多的行政层级，那么庞大的官僚系统，都与这些制度变化相关。在今天的城市化过程中，也已经开始出现城市行政权扩张运动。在一些地方，城市化简单地把原来的县改成区。“县”是农村的象征，改掉了“县”这个概念，似乎就实现了城市化。“县”可以说是中国历史上最稳定的行政单位，现在在权力面前悄悄地消失，其恶果远远超出人们的想象。实际上，改“县”为“区”，更多的是地方领导行政权扩展要求的结果。这和20世纪80年代把“县”改为“市”是同一个道理。更为严峻的是，现在也出现了行政级别升等的呼声，说是要把多少县级市升格为地级市，要把多少县转化成为市。这样，县委书记就可以变成地委书记，县长可以变成市长。

在这样的情况下，城市化会走向何方就变得相当清楚了。在经济层面，资本和权力一旦结合，再加上地方官员的个人动机，没有人可以阻挡城市化的冲动。资本，无论是私人资本还是国有资本，无论是本土资本还是外来资本，其本质都是一样的，那就是扩张。

如果没有城市体制的改革，资本和权力主导的城市化，很快就会演变成为一场新的大规模的掠夺农民土地的运动。在行政层面，如果没有实质性的城市体制改革，在地方官员的权力冲动主导下的城市化，很快就会导致城市的再一次官僚化，城市就会变成官僚的城市，而不是市民的城市。

如果城市化陷入如此陷阱，最终很有可能导致深刻的政治社会危机。首先应当意识到，不管有无中央政府的政策议程，城市化实际上已经变得不可避免。从理论上说，现在要通过体制改革来实现可持续发展，但实践上很少有地方是改革得动的。公务员、国有企业、银行、大学、城市居民，这些全都是体制的既得利益者，他们所处的体制都很难改革。尽管今天到处有农民反抗，但农民总体上来说还是一个最弱势的群体，他们的利益还是最容易被牺牲的。因此，无论是资本还是权力，必然转向农民。其实，这也是中国数千年的历史经验。

中国历史上，为什么有那么多的农民起义？一个王朝刚刚建立的时候，还比较能够照顾农民的利益，主要是与土地相关的利益，朝廷的税收和劳役会比较轻。但随着时间的推移，王朝内部的既得利益越来越大，并且所有的既得利益都是有组织的力量，它们只追求自己的利益，而不顾朝廷的利益。很自然，朝廷所需要的改革也越来越难，最终，朝廷必然转向毫无组织的农民。与此同时进行的还有两个过程：一是土地越来越集中到既得利益手中，农民所拥有的土地越来越少；二是朝廷尤其是为朝廷服务的中央官僚和地方官员规模越来越庞大。这几个过程同时进行，表明朝廷向农民征收的税率越来越高。这样，很快就会到达农民忍无可忍的临界点。这个时候，农民就会开始反抗。

尽管现在中国社会已经到了工业化阶段，但从农村土地的角度来看，这个传统逻辑还没有出现实质性的变化。如果城市化演变成土地掠夺运动和官僚化运动，这个逻辑照样会发生作用。如果大量农民失去土地，又没有被融入城市，不被城市接纳，那么他们的行为是可以预期的。

顶层设计必须把握城市化方向

很显然，中国一方面要推进城市化，另一方面必须尽最大的努力来避免陷入城市化的这些陷阱。怎么避免？在我看来，这是顶层设计问题，也就是城市化的方向问题。就当下现实来说，至少可以做以下几个方面的事情。

城市化首先需要重新丈量土地。近现代国家最基本的标志就是对人口的统计和对土地的丈量。中国人口统计每隔一段时间做一次，但土地没有。新中国建立之后，土改的时候做过一次；改革开始实行农村生产承包制后，做过一次。现在很多年没有做了，对土地数量，无论是在农村还是城市，人们认识不一致。近20多年，中国的土地制度尽管没有多少变化，但土地的量发生了巨大的变化。现在人们并不清楚到底有多少农用地、商用地、工业用地、公用地、宅基地等，也不清楚是谁掌握着土地资源，是中央部委、地方政府、开发商、军队？这些都需要搞清楚。现在这些问题都成了糊涂账，这些糊涂账里面隐含着多少腐败，多少的社会不公平，多少的社会不稳定风险呢？重新丈量土地既是基本国家制度建设的一部分，也可以有效监督城市化，减少社会风险。

其次，城市化不能过于抽象，对现有城市要做分类，对不同类型的城市实行不同的政策。至少可以把中国的城市分为四类。第一类为大城市，包括北京、上海、广州等。自改革开放以来，这些城市已经过度扩张，过度城市化。尽管高楼大厦多了起来，城市的各项基础设施也可以媲美发达国家，但城市的很多方面还不像城市。例如，这些城市都在不同程度上出现了“城中村”。“城中村”是城市简单扩张的结果，就是在没有解决好农村人口的情况下，先城市化了。同时，在这类城市，包括城市管理在内的“软件”还远远不足，需要大力发展和强化。对这类城市，再提“城市化”显得毫无意义，这类城市应当强调城市升级。亚洲的很多城市如新加坡、首尔等都在搞城市的整体升级，中国可以向这些城市学习很多有益的经验。

第二，对二三线城市，城市化仍然有很大的空间。二三线城市的硬件和软件设施建设有待于改进。现在很多人尤其是受过教育的年轻人都往一线城市跑，不想去二三线城市，主要原因是那里的各项基础设施条件很差，和一线城市的差异实在太大。由于一线城市的拥挤，现在政府鼓励年轻人去二三线城市，但如果二三线城市的软硬条件不能得到根本的改善，情况很难得到改变。这里需要强调的是，二三线城市建设不仅在于硬件方面的基础设施建设，更为重要的是作为软件的城市体制改革。

第三，在城乡接合部，可以大力进行现在所提倡的城镇化。城镇化主要会发生在城乡接合部，城镇化的重要性就在于城乡接合部这一特点。20世纪80年代，费孝通先生等人提倡“小城镇”建设，主要指的就是这类城镇建设。在进入90年代之后，小城镇建设不再提倡，但这并不是说小城镇建设不重要了。中国人口相当大的一部分还是会居住在小城镇。实际上，从发达国家的经验看，城市化发展到一定阶段的时候，会有越来越多的人向往居住在小城镇。在小城镇建设被忽视了多年之后，这一波城市化有必要再一次强调小城镇建设。现在把从前的“城市化”的提法改为“城镇化”是体现这个意思的。

第四，农村的现代化。在任何社会，城市化有一个限度。西方发达国家的城市化率为70%左右，并且这70%的人中很多都在向往着乡下的生活。今天中国的城市化率已经达到了52%左右，离发达国家仍然有很大一段距离。但城市化率一旦接近65%，农村的附加值就会陡然增加。所以，在推进城市化的今天，是到了应该正式提出“保护农村”的时候了。

中国历来把农村和“落后”等同起来，这和欧洲的城市化形成了鲜明的对比。欧洲城市化比较早，但欧洲的城市化和保护农村一直是同时进行的，并且欧洲人一直把农村视为传统价值和生活方式的载体，不可随意破坏。这种情况到今天从来没有变过。越是城市化，人们越是认识到农村的重要性。在亚洲，日本对农村和农业的保护在很多年里是政府的重中之重。韩国在城市化过程中，农村建设也做得非常好，成为亚洲的一个典范。这方面，中国一直是一个反例。无论是毛泽东时代还是改革开放之后，国家的现代化都是通过暂时牺牲农村、农业和农民的利益来实现的。这是因为现代化强调的是经济面，所以从前的提法是“农业的现代化”，其实，比较科学的提法应当是农村、农业和农民的现代化。

直到中共十六大之后，中共中央才把解决“三农问题”提到议事日程上来。国家取消了农业税，并且提出了“建设社会主义新农村”的概念，这应当说是一个正确的方向。在“建设社会主义新农村”概念之后，高层又进一步提出了“城乡统筹”的政策概念。现在要进行大规模的城市化，有必要把这些话语重新提出来，并且提到更高的程度。要意识到，城市化绝对不是消灭农村。但如果不明确提出“保护农村”的概念，各级政府还是会继续把城市化理解成为消灭农村，把农民赶出土地。

改革开放以来，中国城市化的速度相当迅速，城市人口从1999年的约32%左右提高到2011年的51%。可以认为，中国城市化简单扩张阶段已经过去，正如经济的高增长阶段已经过去一样。中国所缺少的是城市精致化。正如前面所讨论的，城市化会继续进行，也必须继续进行，但绝对不是从前那样的以GDP为中心的简单扩张，而应是通过城市体制改革的城市精致化。可以预见的是，如果没有具有实质性的城市体制改革，而是继续搞GDP简单的扩张，城市化就会是一个巨大的陷阱。这个陷阱不仅会促成中国社会过早陷入中等收入陷阱，而且会导致长期的社会不稳定，甚至政治不稳定。在今后相当长的时间内，政府顶层设计所必须把握的就是城市化的方向，绝对不能是追求城市化所产生的GDP。GDP必须是城市体制改革的产物，而非党政官员追求的结果。