建立“治庸问责”长效机制的途径探讨

建立“治庸问责”长效机制的途径探讨

李妙颜

一、实施“治庸问责”的背景

胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出，我们党目前面临着“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”四大考验，同时还面临着“精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险”四大危险。“四大考验”以往中央多次强调过，但对考验可能会带来的危险，则是第一次强调。在世情、国情、党情发生深刻变化的新形势下，面临许多前所未有的新情况新问题新挑战的背景下，总书记在建党90周年的重要时刻提出的四大考验和四大危险，是给长期执政的中国共产党一个警醒：要清醒地认识到我们面临的挑战是前所未有的，需要解决的问题十分复杂，党的建设的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫，我们党必须常怀忧患意识，深刻警醒自己。

与此同时，我们看到的是，在一些党政机关，总有那么一些公务人员，“在岗却不在状态，在位却不在谋事”，“混”字当头，碌碌无为，尸位素餐，衙门习气严重。可以说“庸”的问题不同程度地存在于一些党员干部身上。有的是精神之庸：理想信念动摇，精神意志消退，不思进取，得过且过；有的是能力之庸：不读书不看报，不调查不研究，业务不精，不作为、慢作为、乱作为，自由散漫、消极怠工；有的是责任之庸：一事当前，不负责、不尽责、不担当，不敢坚持原则、不敢得罪人，回避困难、回避矛盾，贪功诿过。正是在这样的背景下，2011年4月以来，武汉市开展“治庸问责”，对干部队伍中得过且过、工作推进不力、创新能力不强、业绩平庸等10种“庸、懒、散”行为和50种损害投资环境的行为，实行严格的责任追究，从源头整治干部队伍“庸、懒、散”。一批“庸、懒、散”和破坏投资环境的行为和责任人被问责和曝光。武汉市的“治庸问责”风暴在全国引起强烈反响。在总结武汉市经验的基础上，湖北省决定在全省开展治庸问责工作，将治庸问责覆盖到每一个层次、每一个岗位、每一个干部。2011年8月17日，湖北省召开动员大会，集中一段时间，在省直机关全体党员干部中，强力推进以“治庸提能、治懒提效、治散提神、治软提劲”为主要内容的“治庸问责风暴”。

二、湖北省开展“治庸问责”的特点

这次“治庸问责”和以往的行政问责比较起来，有这样几个特点：

（一）问责力度大，手段多样

武汉“治庸”几个月来，全市共受理举报投诉近1.3万件次，办结率达96.2%，剩余3.8%正在办理。共问责537人，其中涉及7名局级干部和58名处级干部。治庸办还再次公布全市各级治庸办投诉电话42部，以进一步畅通投诉渠道，明确受理范围，提高办理质量，加大问责力度。

湖北省自2011年8月下旬以来，针对机关“庸懒散软”等现象，纪委组织了4次暗访。重点暗访了各单位上下班纪律、上班时间聊天、炒股，窗口单位办事大厅的服务效能等问题，并下发了暗访通报。暗访中发现3起公职人员上班时间带彩打麻将的行为，涉及3个单位的7名干部，其中5名处级干部，2名科级干部。据悉，目前已按程序督促各单位处理，并要求将处理结果报省直机关“治庸办”备案。对群众举报的相关问题，分别采取直办、交办、转办、督办的方式逐一办理，做到了件件有回音、事事有着落。

这次“治庸问责”和以往仅靠纪委监察部门的问责不同，充分动员和发挥了各级各界的力量，采取了多种问责手段，包括集中检查、明查暗访、群众举报、公开承诺、媒体曝光等方式，对一批不作为、慢作为、乱作为的现象进行集中整治。

（二）问责对象覆盖面广

这几年各地都出台了一些行政问责条例和暂行办法，其中所规定的问责对象多是部门首长，《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》、《海南省行政首长问责暂行规定》、《大连市政府部门行政首长问责暂行办法》等都在题目中体现了这一点，有些地方虽然在题目中没有明确这一点，但是在细则中还是做了类似规定，如《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》中：“本办法所称行政问责制，是指市人民政府对现任市政府领导，市政府各职能部门、直属机构、派出机构、直属事业单位和各区、县（市）政府的行政主要负责人……”从这几年的行政问责实践和典型案例来看，各部门行政首长也多是首先被追责的对象。而且被问的部门也多集中在安全生产、食品卫生等高风险部门，问责面不广。

从武汉市和湖北省已问责和处理的对象来看，这次由武汉市首先发起，湖北省积极响应的“治庸问责风暴”问责对象覆盖面广，既有普通科员，也有局级干部，既有公安、水务等行业，也有一般机关，涉及到各个行业各个层级，各个岗位和每一个干部。

（三）问责内容更多针对“不作为”、“慢作为”

自2003年非典以来，各地推行了行政问责制，虽然问责条例中对问责范围作了详细而合理的规定，范围涉及之广涵盖了几乎政府的所有部门，但仔细区分会发现，在几十种需要问责的情况中，有一些是很好辨认，也容易引起上级、媒体、公众关注的，对这样的情况，问责力度和落实情况一般都能到位。而那些涉及日常工作绩效和一些“慵懒散”的行为却难以界定和进入问责程序。于是，就出现了高风险的行政职务，如安全生产。而有些职位相对安全许多，随着问责力度的加大，势必留下某些官员为避问责而“跑官”的隐患。同时也会导致在不能选择职位时，大家为了规避风险，刻意回避一些容易出错的工作或异常管理行为，而产生“不作为、慢作为”等低效率行为。

湖北省这次“治庸问责”针对的就是那些平时难以追责、不容易引起公众关注，但实际对政府工作危害较大的行为作风，既包括职责的互相推诿，审批环节冗长拖拉等“庸”的现象，也包括上班时间聊天、玩游戏等懒散行为。

三、建立“治庸问责”长效机制的途径

实施“治庸计划”以来，各级部门和岗位都查找出了不少问题，对广大公务员起到了较好的威慑与教育作用，但要想从根本上解决干部队伍中普遍存在的"庸懒散"问题，实现“庸者下、能者上”的局面，还必须建立“治庸问责”的长效机制，依靠完善的制度来保证“治庸”成果：

（一）明确问责程序和机构

“治庸问责”在湖北省全面推行以来，各地和各行业在问责程序、问责标准、问责结果的处理上都不尽相同。光是一个“庸”字的界定，就有很多不同的声音，比如如何设立问责调查机构，使它既具有一定的独立性，又有能力掌握分析第一手资料，是一个棘手问题。在“治庸问责”的实践中，实施问责的机构有两种，一种是在部门成立专门的“治庸问责”办公室，另一种是由纪委监察部门代行问责职责。前者具有独立性，但缺少人力和调查优势，后者在调查和纪律相关的责任问题时有优势，可在有关资金、效率和决策问题方面能力有限。如果没有统一的制度规范，明确问责的对象、问责的主体、问责的范围和问责结果的处理，没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责制度做支撑，“治庸问责”在实践中难以发挥出应有的制度效应，也就很难由人治型问责过渡到法治型问责，由“风暴型”问责转向“常态型”问责。只有尽快出台相关法律制度，才能摆脱现有的问责缺陷，使“治庸问责”更加科学化。

（二）建立明确的责任体系

问责客体不清导致问责不公，而问责客体不清根源于责任主体的职责不清。拥有清晰的权是问责的前提。要从根本上解决不尽职、不尽责、出了问题无人负责的状况。在公务员中广泛开展爱岗敬业的教育，增强岗位意识；将每个岗位的责任具体化，什么事，谁来做，按什么程序做，什么时限办完都有明确规定；建立纵到底、横到边的责任体系，一级对一级负责，下级对上级负责，副职对正职负责，子系统对总系统负责；严格责任追究，赏罚分明，建立明确的“买单制”，出了任何问题都能找到责任人，而且依法依规实施责任追究。具体说来，就是对于日常工作和那些组织外部难以实施监督的工作，要明确层级责任体系，下级对上级负责，每项工作在一个层级上都要有一个负责人，而不是多个，便于责任追究；对一些重大的非经常性的任务、决策，可签订责任状，做到责任事前明确；对于用人这样可能产生间接责任的工作，要做到谁推荐谁负责，谁考察谁负责，谁决策谁负责。建立和完善干部推荐责任制，做到领导干部的任用都要有规范的提名程序，提名过程要有详细记录，不允许干部口头推荐、私下打招呼、无明确记录等现象。

（三）把“治庸问责”与实绩考核相结合

“治庸问责”的核心，就是要让广大党员干部在本职岗位出实绩、见实效。当前改革发展进入攻艰克难关键时期，经济社会深刻变化，新问题不断出现，需要广大党员干部振奋精神、真抓实干，破解改革发展中的一个个难题。唯有实干，才能发展；唯有实干，才能兴业。抓住实绩考核这个关键，就能辨别谁是勤政，谁在作秀。要把治庸问责同领导班子、干部队伍年度考核相结合，把考核结果作为治庸问责的依据，综合运用，以实绩来论英雄，凭实绩来用干部。要通过治庸问责，把业绩不佳、实效不明人员从现有位置上挪下来，让想干事、干成事者有盼头、不吃亏、上得去。

（四）为公众参与问责创造条件

公开与知情是问责的前提。之所以会在问责制实施后出现高风险的职位，一个重要原因，就是这些工作如果出现问题后果总是特别严重，容易引起关注，且不容易隐瞒。所谓低风险职务就是那些公开度和透明度很低的部门，公众难以对他们实施监督或缺少监督途径。仅通过“问责风暴”中纪委等部门的明察暗访难以达到长效治理的目的，因此，只有提高工作透明度、增加外部监督途径，同时加以制度上的保障，才能解决这一问题。最近湖北省公安厅倡导的“开门治庸”和湖北省委党校推行的“校务公开”都是有益尝试。在制度上，政府需要出台相关的信息公开法案，保证政务公开。另一方面政府需要合理利用各种媒介方便公众了解情况。如政府可以利用网络时代资讯传递的成本优势，从网络进行政府资讯的定期公开与积极公布，这种途径既提高了政府的透明度，让公众可以有机会学习并参与公共决策与讨论，也增强了政府问责，建立政府与公众之间的信任关系。公共服务部门可以通过赋予服务对象以问责的权力来改善问责制度和绩效管理，让服务对象参与公共服务提供的监督评估过程，明确公众服务对象问责的独立性，明确服务对象问责后被问责对象所应承担的责任标准。

（作者单位：湖北省委党校）

“治庸问责”长效机制构建的法律保障研究

林红珍　蒋剑岚

一、“治庸问责”提出的时代背景及含义

（一）“治庸问责”提出的时代背景

胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出，精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险更加尖锐地摆在全党面前。雷厉风行推进治庸问责正好是对“四个危险”保持高度警惕，为实现科学发展、跨越式发展这一“非常之事”而采取的“非常之举”。面临新形势、新任务、新要求，政府工作在经济社会发展格局中必须合理找到自己的角色定位，要做到不错位、不越位，必须加强政府自身的能力和作风建设。

在此背景下，2011年4月，武汉市政府率先提出了“治庸问责计划”。问责制已成为广大民众熟悉的字眼，也是加强政治文明建设的关键词之一。继2011年4月武汉市重拳出击治理“庸、懒、散”行为之后，湖北省委、省政府又决定在全省范围内掀起“责任风暴”、实施“治庸计划”、优化发展环境，将治庸问责覆盖到每一个层次、每一个岗位、每一个干部，在全社会引起重大反响。治庸问责首先来自于武汉市政府的部分作风的改善，后推广到湖北省，并形成在省直事业单位中开展宣传动员、制定实施方案，自查自纠，加强总结等三个阶段的工作，即围绕“强化履责，优化作风，务实高效，开拓创新，庸下能上”的主题开展的一项旨在提高工作效能、优化投资环境的运动。

（二）“治庸问责”的含义

治庸即是治理庸、懒、散，与其相对的为“勤、快、实”；也指治理庸、懒、散、软，“治庸提能，治懒提效，治散提神，治软提劲”。问责即是加强责任意识，尤其是对干部作风进行改善，形成长效机制，确保治庸工作落到实效。“治庸问责”主要针对党员干部精神之庸、能力之庸、责任之庸的“三庸”现象以及不负责、不尽责、不担当的“三不”问题，促使党政机关在学习氛围、精神面貌、工作秩序、纪律作风能有明显改观。治庸问责是达到提升政府工作人员能力的手段，其重点在于全面建立科学清晰、奖罚分明的责任体系，切实加大责任追究力度。

二、“治庸问责”长效机制构建的必要性

（一）优化政府职能的需要

政府职能是指国家行政机关根据社会环境和社会发展的需要，依法对国家政治经济和社会事务进行管理时应承担的职责和功能。它左右着行政结构和行政权力的划分，反映着国家行政管理活动的基本方向和作用，是行政体制的核心内容。由计划经济转向市场经济，政府与公民、企业、社会之间的关系发生了很大的转变，客观上要求政府适应这种变化，重新构建政府与公民、企业、社会之间的新型关系，以完成政府职能的优化，进而推动政治体制的改革，为经济体制向纵深发展提供政治动力。中国改革与发展取得的成绩，与广大政府官员及公务员队伍的努力分不开，但这支队伍存在的问题还不少。

存在的问题除了表现在人员庸、懒、散，混日子、不作为之外，还表现在行政审批事项过多、社会管理和公共服务职能比较薄弱、部门之间职责不清、协调不力，管理方式落后、办事效率不高等方面，形式主义、官僚主义、弄虚作假、乱执法和奢侈浪费的问题也比较突出。这些问题很大程度上反映出目前政府管理的低效，这直接给经济和社会的发展造成很大影响。比如人民群众关心的食品安全问题、造假问题层出不穷，反映了政府的管理之庸。同时，政府管理的低效也造成了政府公信力的缺失。近年来我国反贪力度大，出台了很多规则，但是“治庸”规则很少也不完善。而若把“治庸”放在更突出的地位，庸官少了，贪官自然也会减少。而反过来，惩治再多的贪官，也不能达到“治庸”的效果。有学者对未来改善公共治理的法则概括为四句话，即“严治官，善待民，创新政体，稳定银根”。要“严治官”就不能仅仅重视反腐败，建立长效机制“治庸”也非常重要，它是优化政府职能的必不可少的一个环节。

（二）短期化运动不足以真正“治庸”

“治庸问责”短期内也许会收到一定的成效，可以让公务员们一时警醒、振作起来；可以让社会看到希望，对改善社会风气有带动作用，对树立政府形象也有好处；而从长远看，武汉作为一个大城市，拥有一支勤政、过硬的行政队伍，建立起政府高效管理的机制，必然推动经济建设和社会发展快速发展。“治庸风暴”应避免成为“运动式”，应该通过建立健全机制来实现常态化、制度化、持久化。若单靠强硬的官员，通过行政命令来推动，必然不能长久。政府管理方式应努力实现由注重依靠行政手段向注重依靠制度、法律手段转变。

“治庸风暴”不应只是运动式的、单项的治理，而应是一项长期的综合治理。短期化的运动易流于形式，而一些人的庸懒作风已然成为习惯，不可能在短期内一下子转变，也不可能通过掀起一两次风暴就能完全扭转，作为一项打基础、立足长远的工作，要保证基础打得牢见得到实效，应将“风暴”转成长效治理机制，让治庸问责成为常态，方能从根本上解决问题。反之，搞运动式治庸，时紧时松，难免会让“庸官懒政”死灰复燃、旧病复发，失去群众的信任，应该以“治庸”为切入点，加强常态化的制度建设。

（三）提高行政服务效能的需要

行政服务效能不高的原因在于“推”、“拖”、“松”。所谓“推”就是一推了事，一项行政审批往往涉及到局内多个科室审查，一些科室往往将责任推给别的科室，形成“踢皮球”，导致行政审批被耽搁；所谓“拖”就是尽量拖着办，大多行政审批是以会议等集体决策的形式形成决定的，部分科室将用户的许可申请事项不及时提交会议决策，有的以“集体决策”为由将该及时办理的事拖着不办；所谓“散”就是程序松散，各项行政审批之间衔接不紧，流转不畅，导致审批时间被拉长。对此，应该加大力度，从根本上解决行政效能低下，杜绝“推”、“拖”、“松”现象，提升服务效能。“庸、懒、散、软”是工作中不作为、慢作为、乱作为的根源，是精神懈怠、脱离群众、消极腐败在工作中的具体表现。长期以来，我们的干部队伍之所以“庸、懒、散、软”盛行，就是因为“干好干坏一个样、干多干少一个样、干与不干一个样”，甚至“干的不如不干的，不干的不如捣蛋的”，这无疑影响了干事的积极性。

实行常态化的“治庸问责”，按照分级负责、层级管理的原则，明确各治庸问责领导专班成员职责，各司其职、各负其责，加强协调配合，形成治庸问责工作的整体合力。强化监督检查，加大问责力度，通过受理投诉举报、开展明查暗访等形式，对失职失责的人员进行问责和纪律追究，对突出的反面典型进行通报，切实提升服务效能、优化发展环境。

三、“治庸问责”长效机制构建的法律保障机制探索

尽管湖北省“治庸问责”行动已初见成效，但在治庸的长效机制建设上，要确保“治庸问责”常态化，加强法律保障研究是至关重要的。

（一）严格按照《公务员法》完善用人机制

首先要严格实行资格准入制度，根据不同的职位要求规定不同的任职条件，坚持“凡进必考”。确保符合任职资格的德才兼备的优秀人员进入公务员系统是至关重要的。二是要完善用人机制。要进一步加大干部人事制度改革力度，通过推行双向选择、竞争上岗、公开选拔、引咎辞职、责令辞职和干部警示、诫免、调整、交流等制度，按照岗位职责的标准选择人员，为那些想干事、能干事的干部提供舞台，让那些不能满足岗位需要的干部明确努力方向，把不胜任、不称职的人员调整出去。三是要完善激励机制。要以岗位职责要求为基础，以品德、能力和业绩为导向，分层分类建立健全干部实绩考评指标体系，准确评价干部的德能勤廉，把考核评价结果真正与干部选拔任用挂钩，形成有效竞争机制，真正做到有为才能有位，有位必须有为。最后，要严格按照《公务员法》和相关的辞退办法，探索和实施淘汰机制，完善辞职、辞退或开除等各项制度，疏通“出口”。

（二）依法建立完善的责任追究制度

责任追究必须合法合规、有根有据，严格遵守工作纪律，履行工作程序，禁止挟私抱怨、打击报复。要突出构建责任体系，实现岗位责任全覆盖，真正实现部门职责法定化、岗位责任具体化、责任主体明确化、责任追究规范化。要建立行之有效的“问责”约束机制，实行有责必负、失责必究，轻责轻罚，重责重罚，实现问责无盲区、无特区、无禁区。树立“有错是过，无为也是过；有错要问责，无为也要问责”的理念，对问责的内容、原则、对象、方式、程序和处理都作出法律上的明确具体规定，应该具有较强的针对性和操作性。通过强有力的责任追究，把履责与问责结合起来，有功有绩必奖，失职渎职必究必罚，切实做到激励有效、约束有力，树立责任导向，促进公务人员履职尽责。

建立并实施责任倒查制，出了问题要层层追究，不管查到什么人都要坚决处理，形成良性的责任导向。建立决策失误追究制，对造成重大损失和严重后果的决策失误，“一把手”要负主要责任。改革目标管理、绩效考核办法，将干部科学评价与目标绩效管理结合起来，按照“精简指标、提高标准、拉开差距、奖优惩劣”的思路进行改革。严格执行行政执法责任制，强化行政惩戒机制。完善政府部门行政首长问责有关规定，修订、完善《武汉市行政机关工作人员行政过错责任追究试行办法》。加强对行政执法责任制、过错责任追究制度落实情况的监督检查，加强对政府职能部门和司法机关行使权力、履行职责的监督检查。完善责任追究工作的听证、仲裁和复议等制度。

（三）以法律保障“治庸问责”的社会监督

社会监督是一道“防火墙”，可以约束政府工作人员不犯错误或少犯错误；社会监督是一套“杀毒软件”，能够及时发现和纠正政府工作人员的缺点不至于酿成无可挽回的大错。要坚持走群众路线，在充分重视发挥纪检、审计和机关业务部门监督功能的同时，注重发挥广大人民群众监督的主体作用，提高人民群众的参与度，以民意求公正，以公正促落实。要积极适应时代发展潮流，把网络媒体监督作为推动制度落实的有力杠杆，善于运用网络、手机等现代信息手段，打造及时快捷的监督平台，营造良好氛围，切实增强实效。

按照治庸问责工作“服务经济、服务企业、服务群众”的要求，认真组织开展民评民议活动，建立健全社会广泛参与的评价机制，充分体现治庸问责工作的群众性和广泛性。要以民主评议政风行风活动为核心，以优化经济发展环境，促进各地跨越发展为主要目标，以解决人民群众关心的突出问题为切入点，以规范行政审批和行政执法行为为重点，以不断提高行政效能和依法行政水平为目标，以人民群众和市场主体满意为标准，着力解决损害群众利益和市场主体合法权益的突出问题，推动政府部门依法行政，促进行业作风转变，为经济社会跨越式发展创造良好的环境。从实际出发，坚持开门评议、开门治庸、开门问责，发动群众积极参与，将民评民议贯穿于治庸问责的全过程。坚持把群众是否满意、是否赞成作为衡量治庸问责工作成效的重要标准，充分发挥群众及社会舆论的监督作用。应加大工作宣传力度，一方面大力宣传治庸问责的信心和决心，及时曝光庸、懒、散、软现象。另一方面要将好的工作做法和工作成效通过报纸、广播、电视、网络、简报等多种途径及时展示出来，鼓励更多的人民群众参与监督，形成强大的舆论声势和浓厚氛围。

要切实发挥人民群众的参与与监督作用，防止人民群众因直言进谏受到打击和报复，应该加强相关法律制度的进一步完善，从法律上保障人民群众的参与权与监督权，并根据实际情况给予奖励，这也是“治庸问责”长效机制建立不可或缺的重要环节。

（作者单位：武汉科技大学）