我国公共交通产业竞争和民营的思路与对策

时间：2022-03-12 理论教育版权反馈

【摘要】：我国公共交通产业竞争和民营的思路与对策[1]汪晓春我国城市公共交通产业的改革开始于20世纪90年代，在当时以及随后的一段时期内，我国公交改革的主题是“改制、补贴与脱困”。新阶段我国公交改革的中心任务应当是开放公共交通的建设与营运市场。各国公共交通业开放竞争和民营化大都取得了良好的效果。当地交通局进行的民意调查显示，3200

我国公共交通产业竞争和民营的思路与对策_纪念中国社会科学院建院三十周年学术论文集·工业经济研究所卷

我国公共交通产业竞争和民营的思路与对策^[1]

汪晓春

我国城市公共交通产业的改革开始于20世纪90年代，在当时以及随后的一段时期内，我国公交改革的主题是“改制、补贴与脱困”。此间的改革措施主要包括明晰产权关系、强化激励机制、推进财务独立、改革补贴制度等。至今，这些改革措施已经取得了比较显著的效果，国有公交企业的经营效益得以好转，城市公交服务的供应量也明显增加。但是，目前在许多城市中，国有公交企业垄断经营的问题并没有根本改变，竞争难以有效，服务质量不高、公交设施不足、交通管理技术水平低下的问题仍然在较大范围内存在，城市公共交通缺乏吸引力。为了改善城市交通状况，推行“公交优先”战略，必须进一步深化公共交通产业的改革，开创我国公共交通改革的新阶段。

新阶段我国公交改革的中心任务应当是开放公共交通的建设与营运市场。为此，需要以规范有序的方式推进公共交通产业的民营化，引入竞争机制，并且逐步完善对公交产业的监管。在当前，推行公交特许经营，并且在更广的范围内探索和发展“公私合作”，应当是公交产业引入竞争机制的主要模式。在今后较长的一段时期内，逐步向非政府资本开放公共交通的建设与营运市场，不仅有利于改善公交发展的资金约束、增加公交设施及服务的供给，还可以确保公交产业的长期有序竞争。

一、公共交通产业改革的历史与经验

（一）我国公共交通产业体制变革的历史

在20世纪80年代及其以前，我国公共交通企业一直实行国家垄断经营的模式：计划上级给、资金上级拨、价格上级定。公交企业本身的行政性垄断和地方政府的一手包办，使公交企业长期处在政府的保护之下，这种保护造成了劳动生产率低下，运营成本居高不下。到20世纪90年代初期，各地的公交企业处于严重的亏损状态。多数大中型城市的公共交通陷入了这样的两难境地：一方面，公交企业具有巨大的潜在市场，企业的规模不断扩大，但公共交通供给不足的矛盾却长期得不到缓解；另一方面，企业的经营越来越不景气，亏损随规模的扩大而逐年增加，各地“公交总公司”纷纷陷入了重重困境之中。随后，全国改革开放步伐加快，经济发展势头强劲。各地方政府在制定城市发展规划时，开始将城市交通发展作为重要因素予以考虑。打破落后的公交行业对城市发展的制约，将现代企业机制引入公交行业，开始提到政府工作议事日程。20世纪90年代中期，上海、北京、广州、深圳、青岛等大中城市先后对公交企业进行了改革，并开始显示了勃勃生机。

在上海市，1996年公交行业对票制、机制、体制进行了全面改革。当年8月上海巴士股份公司成为全国公交行业首家上市企业，在财政补贴基本不变的情况下，由1996年初期的运营线路70条、运营车辆1351辆，到1999年运营线路增至222条，并于1999年花1.7亿元左右的资金，使30条线路的车辆全部更新。2001年，巴士公司的公交车保有量已达8000辆。

运营线路也获翻番，达到650余条。不仅如此，改制后的上海巴士股份公司，仅从上海申沃有限公司购买的价格高达近百万元的高档豪华客车就有200台，不仅提高了客车的安全性，也使乘车人感到了舒适、快捷，使城市的形象得到提升。在北京市，公交总公司通过资产重组，1999年6月北京巴士股份公司成功上市。2000年，公司拥有运营车辆仅为2835辆，运营线路114条，运营长度3885公里。到了2001年，车辆就增至4389辆，运营线路达到118条，运营长度4657公里（陈静仪，2002）。

20世纪90年代我国公交行业的改革主要集中在改善国有公交企业的经营机制，使公共交通事业走向独立，实现“以业养业”。并且，为了与公交企业经营机制改革相配套，在政府对公交行业的管理体制上也作了适当调整。此间的改革措施主要有产权关系明晰化、引入竞争机制、改革定价机制、采取有利于财务独立的定价方法，以及改革补贴机制等。

（二）国际公共交通产业改革的经验与趋势

在国际上，主要发达国家的公共交通产业也曾经历过改革前的困境。在20世纪70年代以前，各国的城市公共交通基本上都是受政府直接管理、由公有企业垄断经营的，不对民间资本开放，也缺乏竞争机制，公共交通服务的质量、公共交通企业的运营效率和经营效益都比较差。

到20世纪70～90年代，为了提高服务质量、改善经营效益和缩减财政补贴，这些国家和地区的公共交通业都经历了一个从垄断到竞争、从公营到民营的改革过程。在此期间，一些国家和地区的政府部门逐步开放了公共交通市场，采取措施吸引和鼓励非政府资本进入公共交通的建设和营运领域，引入新的竞争者，强化和规范公交营运者之间的竞争。

各国公共交通业开放竞争和民营化大都取得了良好的效果。一方面，私营企业和私人资本的进入，缓解了政府在公交补贴和公交设施建设资金上的压力，增加了公共交通服务的供应能力；另一方面，由于引入了竞争机制，公共交通的服务质量和经营效率均得到了提高。与此同时，民间资本的进入以及更多竞争者的出现，对政府的公交监管能力提出了新的要求，在开放与竞争的过程中，公交网络的经营弹性和管理灵活性也都有所改善。

进入21世纪，一些发达国家公共交通市场开放竞争和民营化的结果和趋势是，公交市场中形成了数量更少、规模更大的经营者；而且，开始有更多的国际化企业来占领本国公交市场。在这种情况下，为了改善竞争环境、防止出现新的垄断，又需要监管部门考虑采取一些新的监管措施，比如，控制公交服务的合同规模，严格规定公交服务的质量，完善公共交通的规划等等。

二、我国公交建设与运营的现实问题

（一）公交企业垄断经营问题没有根本改变，竞争难以有效

此前的改革虽然确立了原国有公交企业的市场地位，并且在一定程度上也改变了独家经营的状态，但是，多数情况下公交公司还对特定区域和特定线路的公交运营保持垄断，竞争机制并没有得到有效建立。同—个城市中，尽管有多家公交公司存在，但它们往往是划区域经营，在各自的区域范围内，特定的公交企业还是事实上的垄断者。目前，竞争不足是阻碍公交服务水平提高的一个重要因素。

比如2004年11月，广州市东部板块公交线路规划征求意见稿出台后，引起市民强烈关注。当地交通局进行的民意调查显示，3200多名被调查者中，82.3%表示希望通过引入竞争机制提高公交服务水平。民意反映，垄断经营的现状不利于服务水平的提高；引入竞争机制有利于公交公司之间在彼此的竞争中实现票价合理、运行准点等各项服务的提高；新线路要以公开招投标的形式引入多家公司参与竞争。

（二）投资模式单一，公交投资增长乏力

长期以来，我国多数城市的公交系统基本上都是在垄断体制下由政府作为唯一的投资主体来进行建设的。由于公共交通的投资巨大，政府垄断的体制就制约了公共交通供给量的快速增长。同时，在高度垄断的投资体制下，由于缺乏竞争和市场化管理手段，投资的效率低，进而公交建设的成本就相应地提高。这些现象在一定程度上妨碍了公交成本的降低和方便、快捷、舒适的公交服务的提供。近年来，北京市在多方面开拓公共交通的融资渠道方面采取了一些措施，比如通过股份合作的方式吸引政府之外的资金发展公共交通。另外，《北京交通发展纲要（2003～2020）》也提出了要通过市场化政策来鼓励引进社会投资。不过，到目前为止，在具体的实施措施上仍然缺乏实质性进展。

（三）服务质量较低，公交缺乏吸引力

显然，让公交在城市交通中占主导地位，不是靠限制其他交通工具的出行，而首先是靠公交提高自身的质量。只有改变目前又慢又挤、换乘不便的局面，达到快捷、舒适、安全的标准，才能吸引人们愿意并乐于乘坐公交车，公共交通才能在多种交通工具中跃居优先地位。

针对北京市民的一项网络调查表明，市民普遍认为公交车辆车况差、车辆挤，乘坐不舒适。在我国其他城市，公交站台拥挤、车辆陈旧、服务简单、线路不合理、候车时间长等也是市民经常抱怨的问题。因此，一旦经济条件允许，市民出行总是选择自驾车或乘坐出租车。市民买车主要是为了解决自己的出行问题，生活水平提高固然是市民买车的一个原因，乘坐公交出行不方便、不舒适也是不可忽略的因素。

（四）道路容量不足，交通管理技术水平低下

长期以来，我国城市道路的人均水平低下，尽管近些年增长较快，但仍然赶不上城市交通车辆年均20%的增长速度。上海市人均道路面积只有3.5平方米，致使中心区约有50%的车道高峰小时饱和度达到95%，这些路段终日繁忙，十分拥挤，中心区平均行程车速降到10公里/小时左右。

不仅如此，我国城市中交通控制管理和交通安全管理的现代化设施很少。就北京与日本东京比较，两市都有一个交通管制中心，但北京交通控制的交叉口数只有东京的3%，人行天桥是东京的4%，地下人行道是东京的5%，每公里交通标志只有东京的15%（王珏林，2003）。

（五）公交管制改革滞后

发达国家公交改革与发展的经验都表明，城市公共交通企业由于其显著的公共性，市场化了的公交企业应当置于政府的有效管制之下。在我国，政府在对城市公共交通的管制依据、管制职责和管制手段方面还亟待改进和完善。我国城市公共交通立法一直没能跟上形势发展的需要，导致市场规则不健全，现有的管制政策主要由交通部、建设部和地方政府以文件、通知和规定的形式下发，而且对各部门的约束力不一，从而造成了政府管制缺乏依据，城市公交改革缺乏纲领性的指导，政府对城市公交市场的干预表现出较大的随意性。

三、新阶段我国公共交通产业改革的方向

在以上各方面的现实问题背后，深层次的原因可以归结为三个方面，即：竞争不充分、资金不充足、监管不恰当。因此，为了切实解决城市公交中的这些现实困难，推行公交优先战略、改善城市交通状况，新阶段的公交改革必须在以下方面做出卓有成效的努力：

（一）进一步引入竞争机制，切实改变公交垄断经营的状况

一个城市能否有效地为市民提供满意的公共交通系统，并不是一个简单增加公交供给和控制非公交机动车流量就可以解决的问题。公共交通能否做到方便、快捷、舒适，还在很大程度上取决于公共交通的投资、运营和管理体制及其运作效率。提高公交效率的一个核心手段就是增加公共交通在投资和经营方面的竞争机制、打破原有的垄断局面，通过竞争来刺激投资者和经营者不断地提高效率，从而为市民提供更高质量的公交服务。

“公交引入竞争机制”并不等于“成立多家公交企业”。对于乘客而言，竞争机制意味着可以在特定的乘坐区间内选择不同的公交公司；对于监管者而言，竞争机制意味着可以在特定线路的经营权上选择不同的公交公司；对于运营者而言，竞争机制意味着必须注重经营质量以不被取代，以及提高经营效益以不招致亏损。简而言之，竞争机制最终是要落实到每一条公交营运线路上，其关键在于，为公共交通支付费用的各方（包括政府和乘客）应当拥有必要的选择空间。

（二）进一步开放公交建设与营运市场，引入民间资本

国内外的公交改革经验都表明，引入竞争机制的重要前提是开放公交市场，采取措施吸引和鼓励非政府资本进入公共交通的建设和营运领域。经过改革开放20多年来的积累，我国民间资本迅速成长，并且已经具备了大规模参与城市公共交通建设的实力。从投资比例上看，2001～2004年，国内民间投资的年增长幅度分别高达19.5%、25.6%、37.7%和34.0%，不仅高于同期国有经济的投资增长幅度，也高于全社会投资的增长幅度（如表1所示）。至2004年，国内民间投资与国有经济投资占全社会总投资的比重分别为64.5%和35.5%，民间投资已经超过国有投资，而且从发展趋势上看，将进一步成为全社会投融资的主力（如图1所示）。目前，民间投资已遍布国民经济16大行业。公共交通业虽然利润率不高，一般为平均利润，但市场广阔，盈利稳定，已经成为民间资本高度关注并积极介入的领域。实际上，充分利用市场或以私人的方式提供基础设施服务可能更符合公平与效率兼顾的原则。随着改革向纵深推进，国有经济战略性重组和从竞争性领域有序退出，公共交通业的民营化已是大势所趋。

表1　我国民间投资的增长速度^[2]

资料来源：《中国统计年鉴》（2003、2005）。

图1　我国民间投资的增长趋势

资料来源：《中国统计年鉴》（2003、2005）。

（三）继续规范政府对公交行业的管制体系

国内外的经验表明，民间资本投资与城市公共交通行业也将面临一些特定的风险，主要表现为资本密集程度高，资产专用性强。相对于一般工商企业，城市公共交通企业属于需要大量投资的大型资本密集型企业，而且大部分城市公共交通投资都具有资产专用的特性，一旦投资完成后，很难转移做其他之用。

公共交通行业的这一特点，在客观上也需要政府部门采取一些系统性的管制措施。投资巨大与资产专用特性使政府必须赋予公交企业一定程度的独占经营地位，以保护企业免遭过度竞争。但独占对经营效率及消费者利益可能产生不利影响，而城市公共交通企业所具有的公共性又使政府不得不采取措施，以确保使用者及其他社会大众的利益，并配合推行政府的各种政策目标。因此，政府基于保护企业，保护使用者及社会大众的需要，对城市公共交通企业应实施严格的管制。一般来说，企业加入和中断营业、营业地区与营业项目、运价、服务水准、利润水平、设备等均应列为政府管制之列。

四、新阶段我国公共交通产业改革的政策选择

新阶段我国公共交通产业改革的方向，概括而言就是竞争、民营与监管，在这三者中，竞争是公交改革的主要目标，它将是提升公交服务质量的必要条件；民营是实现改革目标的关键措施，只有向非政府部门开放公交市场，才能真正实现该市场的竞争；而监管则是确保开放竞争的公交市场规范有序运行的重要保障。

国内外公交改革的经验表明，推进“公私合作”是开放公交市场、引入竞争机制的有效途径。公私合作也称为“公私伙伴关系”，是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。在公私合作模式中，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。公私合作的形式非常灵活广泛，包括特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让或者对私人开发项目提供政府补贴等，不同形式下私人部门的参与程度与承担的风险程度各不相同。它可以包含介于完全由政府供给与完全由私人供给之间的所有形式的公共服务提供安排（余晖、秦虹，2005）。在公私合作的框架下，一些原来由公共部门承担的工作转移到了私人部门，但公共部门始终承担着提供公共物品和服务的责任。这些责任主要表现在三个方面：一是确定公共服务应达到的水平以及可以支出的公共资源；二是制定和监督提供服务的安全、质量和表现标准；三是执行这些标准并对违反的情况逻辑在于，无论是公共部门还是私人部门，它们在公共服务的生产和提供的过程中，都有其独特的优势，成功的制度安排在于汲取双方的优势力量以建立互补性的合作关系。

在城市公共交通行业，通过公私合作的形式，合作各方可以达到比预期单独行动更为有利的结果。合作各方参与某个公共交通建设或营运项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担社会责任和投资风险，共享收益。政府部门和私人机构之间是一种受合同约束的合作关系。政府部门通过创造一定的条件，鼓励私人机构投资参与建设和经营公共交通设施，为用户提供服务。而私人机构通过取得经营权而在经营中获得利益。政府部门是交通设施所有权的最终拥有者，而私人机构只拥有经营权。在合作中，政府部门必须加强对私人机构的监管，监督和规范私人机构的行为，使其符合为公共服务的宗旨。

在公私合作模式中，竞争机制可以体现在两个环节（如图2所示）。首先是在公共部门选择提供相应公交建设或公交服务的私人机构的环节。公共部门根据特定的公交建设或服务需求，可以通过公开招标的方式，在若干符合条件的经营者中择优选择。在私人机构投资、建设或经营公交设施和服务的过程中，公共部门（政府）对私人机构建设和经营活动进行监管，并且通过适当的方式，保持一种以新的私人机构替代现有不合格经营者的可能，也可以有效地向现有私人机构施加竞争压力。