改善我国旅游危机管理的思路与对策

四、改善我国旅游危机管理的思路与对策

总结国外尤其是美国、俄罗斯、日本、以色列等国家在政府危机管理上的许多做法，我们可以吸取很多经验，如培养和提高公民的危机管理意识与抗危机能力;建立综合性的危机管理协调部门;完善政府危机管理的法律体系;利用民间社会组织的力量参与危机事件的处理;重视危机管理中决策系统的建设等。⁽¹⁷⁾这些经验对于改善我国旅游危机管理具有重要的参考价值。当然，我们还是要立足我国国情，根据我国旅游业发展过程中出现的危机状况，实事求是，有针对性地采取有效手段，加强旅游危机管理，防范和减少危机带来的风险，保障旅游业的快速健康发展。

(一)树立科学的危机意识，构建决策层面的科学管理观念

由于危机具有高度的不确定性，能否树立正确的危机管理意识直接决定着危机管理的成效。危机管理的实质是非常规的决策，长期以来我国的地方政府习惯于常规决策的思维，缺乏危机管理的科学管理理念，甚至隐藏危机的真相，试图蒙混过关，不能及时采取有效的措施面对危机，往往错失了解决危机的最佳时机并人为地扩大了危机的危害和影响。SARS危机的爆发就清楚地表明了这一点。对旅游业来说，我国长期推行“政府主导型”发展战略，实施危机管理，实质上是政府推动——领导层推动——决策推动，这使得能否树立正确的危机管理意识成为各级旅游行政管理部门有效贯彻实施危机管理的最关键因素。因此，在危机发生的各个阶段，应着重树立以下基本观念，为科学决策、高效管理奠定基础。

1.常态事件期

(1)政治责任观。有效地预防、准备、回应和化解危机，保障人民的生命、财产安全，使人民免于危机的侵害，保障社会的秩序和正常运转乃是政府的基本职能，也是政府的基本政治责任之一。旅游行政管理部门作为我国政府的重要组成部分，切实保证旅游者的生命财产安全，推动旅游经济的稳定、健康、可持续发展，是管理职能的重要组成部分，也是一项重要的政治任务。

(2)预防重于治理。凡事预则立，不预则废。中国自古以来就是一个各种灾变和危机多发的国家，尤其应清醒地看到当今世界人类社会生存与发展所面临的种种危机形态的变化，有效预防各类危机事件对旅游业造成的影响，尽可能避免危机的爆发，是更为经济和有效的路径选择。

(3)风险管理观。风险管理是指运用系统的方式确认、分析、评价、处理、监控风险的过程。风险管理是这样一种危机管理的主张和行为，即把风险的管理与政府政策管理、计划和项目管理、资源的管理与政府日常的公共管理的方方面面有机地整合在一起。在政府管理的过程中，实施风险的分析和风险的管理，包括建立风险管理的能动环境、确认主要的风险、分析和评价风险、确认风险管理的能力和资源、发展有效的方法以降低风险、设计和建立有效的管理制度进行风险的管理和控制。

2.危机发生前(危机前兆期)

(1)危机可预见。人们所谓的许多危机和灾难，只有当社会不能应对它的时候，才会转变为一种灾难和危机，从另外一个层面上而言，社会和旅游行业内出现的许多危机是旅游系统内外不理智的发展方式、不适当的行为方式和生活方式的结果。

(2)信息共享观。各级旅游行政主管部门不仅拥有较为通畅的信息获取渠道，而且拥有相对权威的“话语权”，一旦危机有可能对旅游者、旅游行业造成不良后果，应采取适当方式，以适当的强度告知与危机事件有关的“利益相关者”，特别是旅游者。

(3)诱因隔离观。旅游业所面临的危机是各种各样的，有的危机由单一的诱因造成，有的危机由多种诱因造成，各种危机之间也有相互的关联性。危机之间的相互关联会使得某一种单一的灾变和危机转化为复杂性危机。因此，在进行危机管理时，尽管要有所侧重，但首当其冲的是对那些极有可能引起危机的诱因采取相互隔离的手段，尽量避免引发全面性、全局性危机。

3.危机发生中(紧急持久期)

(1)共同责任观。在解决危机的过程中必须统一领导、分工协作、利益共享、责任共担。

(2)效率治理观。危机治理过程中要讲求效率原则，确保在达到目的的基础上，尽量采用最经济的方式并力争不扰民，特别要避免给旅游者带来恐慌。

(3)标本兼治观。要采用全面、有效的方式对危机进行治理，不能“头疼医头，脚疼医脚”。

4.危机发生后(危机解决期)

(1)持久的产业和市场结构调整观。从旅游业发展的现状来看，中国正处于需求层次升级、产业结构转轨的关键时期，尽管旅游产品总量大体均衡，但存在着明显的结构性短缺，这种短缺集中表现在周末度假休闲产品等新兴产品类别不足以及“黄金周”等集中消费时段的供给不足。孙刚指出，在新世纪，为适应不同人群的不同旅游需求和总体上不断提高的旅游需求，就一个国家、一个地区来说，必须注重旅游产品的多元化;就一个旅游城市(点)和一个旅游项目来说，必须注重旅游产品的“特色化”。因此，目前不仅需要适应世界旅游业和中国社会经济发展的新变化、新趋势，加快旅游产品结构调整，还需要加强研究针对不同性质的危机事件可推出的旅游产品，以满足人们的需要。市场结构的调整主要体现在旅游客源地市场和旅游需求时间多元化方面。一方面，旅游客源地的空间多元化有利于降低危机对旅游业的冲击程度。在多次的危机中，中国旅游行政管理部门都在不断强调促进客源空间的多元化格局的进一步发展。通过多年来的努力，中国入境旅游客源地表现出以下有利的空间特征:在以我国港澳地区客源为主的格局下，海外旅游者所占比例在不断提高;海外旅游者的地理分布集中性指数不断降低，客源多元化趋势显著。在亚洲金融危机、“9·11事件”等多次危机后，中国旅游业仍然取得超出预期的成绩，其最主要因素之一就是日益多元化的旅游客源空间格局。另一方面，旅游需求的时间多元化主要体现在降低旅游需求的季节性指数。当前，国内旅游或入境旅游的时间集中性仍然较强，这种旅游需求的时间格局不利于应对危机事件的冲击。“9·11事件”正好发生在欧美客源国家旅游的高峰期，这一危机事件的发生立即导致当地的入境游客市场的整体状况急剧下降，给当地的旅游业带来了巨大的打击。

(2)周期性的危机防范观。危机的复发循环使得危机往往能够形成“爆发——修复——再爆发”的周期规律，因而，形成“预防——筹备——应对——修复”的循环，必须强化对危机发生规律的研究，着力提升旅游全行业的抗危机能力，特别是要提高从业人员抗危机和承受危机的意识与能力，有效应对危机的再发生。

(3)可持续的危机发展观。危机往往给旅游业和社会经济带来重大的破坏，但是危机的修复却又需要经济资源的支持，合理利用这些经济资源也是政府在危机管理中的重要工作。如武汉市在1998年特大洪灾之后，将堤防工程建设纳入全市的发展规划中，建设了“汉口江滩”、“武昌江滩”等市政工程，实施了“变险点为景点”的转变，这种将救灾项目纳入经济发展战略中的做法取得了良好的社会效益。

上述观念主要针对旅游行政管理部门在应对危机过程中能够做出更有效的决策而提出，它们只是协调处理好旅游业相关危机事件的基本观念。随着社会进步、经济发展和我国旅游业的快速发展，特别是各种社会、经济、政治和自然环境的变化，新的危机会不断产生，这也对我国各级旅游行政管理部门应变和解决危机事件的能力提出了更高要求。因此，更重要的一个层次的问题是，在现阶段树立科学的危机管理观念的基础上，各级旅游部门要加大学习型组织的创建力度，不断保持科学的决策态度，提高科学决策和科学执行的能力，从领导层面和决策层面解决好全行业危机管理最核心的问题。

(二)构建缜密的危机战略:采取有力的宏观管理措施

1.实施依法治危的“刚性”管理战略

旅游业是一个综合性、关联性很强的产业，其在应对危机的过程中容易受危机事件影响的薄弱环节较多。这就要求在危机事件发生之前，相关部门协同预防;在危机事件发生时，各种行政组织力量同心协力;在危机恢复期，相关产业密切配合。这不仅是旅游业自身发展的需要，也是社会经济可持续发展的必然。针对这种需要，没有一个严格的法制环境，要妥善预防和解决好旅游业危机是非常困难的。

目前，就旅游行业而言，《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》、《旅游安全管理暂行办法》、《旅游安全管理暂行办法实施细则》等法律法规对旅游安全、旅游公共突发事件等事项做出了法律规定和约定，但是，从法律体系和相关法律的内容来看，对于旅游业公共突发事件和危机管理至少存在以下不足:

(1)我国目前尚无《旅游法》，旅游业自身对公共突发事件和危机事件管理的条文内容多以政府规章的形式出现，使得相关的管理规定缺乏全方位和协调统一的力量。这种危机管理的规章制度部门特征明显，不利于跨部门协作和全国统一运作等。

(2)针对全局性的法律，如《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国传染病防治法》等，相关规定多为共性危机事件或公共突发事件，旅游行政管理部门在这些事件的处理和解决过程中大多承担的是参与、配合、支持的工作，在这些事件中，旅游业的主要矛盾作为局部工作往往转化为全局工作的次要矛盾，不利于旅游业自身危机事件的处置和解决。

(3)旅游行业自身也缺乏危机事件处理和应对的法律法规，只是针对特殊事件做出相关规定，因而造成了在危机事件处理过程中缺乏危机管理机构设置和职能分配，同时由于管理权限的限制，旅游行政管理部门又无力涉及，影响了危机的解决。

(4)旅游行业涉及领域的广泛性对相关法律法规提出了更高的要求，如果危机的发生超过了法律法规界定的范畴，如某些非旅游安全事件或非旅游公共突发事件等，法律法规的约束效力就会受到影响。

正是因为旅游业在国民经济和社会发展过程中的作用越来越明显，涉及的领域越来越宽泛，在国际、国内及文化、外交领域的影响力越来越大，其危机事件的毁灭性就越危险，因此，建立刚性的法律环境强化旅游业危机管理很有必要。笔者认为，在当今旅游管理体制框架下，除大力加强旅游立法工作外，可以考虑将旅游公共突发事件和危机管理纳入国家或地方的国民经济和社会发展五年规划中，特别是应该纳入国家或地方旅游业发展五年规划之中，以此优化旅游业应对公共突发事件和危机事件的法律环境和政策环境。

2.完善全面危机管理的系统管理战略

一个现代化的危机管理的资源支持系统包括:危机管理的信息系统和知识系统;危机管理的人力资源系统和教育与培训系统;危机管理的财政资源系统;危机管理的物质资源系统;危机管理的政策资源系统等。综合相关研究成果，旅游业公共突发事件和危机管理组织结构的要素构成可做如下归纳:

危机管理信息系统。负责收集各种危机信息以及相关知识，预测危机可能发生的频率和损失程度，找出可能影响旅游业的各种不利因素。

危机管理计划系统。根据对危机的预见，在危机发生前，必须有完善的管理计划，制定危机应变处理方案，以指导对可能发生情况的处理，并按计划根据相关信息知识对员工进行危机管理的教育和模拟训练，增强危机处理的信心和处理经验。

危机管理预警系统。对危机发出警告。

危机管理监测、指挥系统。对危机进行监测，并随时对危机的变化进行分析判断。设立危机管理机构，在危机出现时负责全权处理，确认决策方案，执行处理战略，指挥行动，解决危机。

危机管理评估、复原系统。对危机进行分析评估，消除危机造成的损害，总结经验教训，重新审视、改进、充实危机管理计划，提高应对能力，同时制定重振旅游业的对策和计划。

危机管理公关沟通系统。对危机的发生，采用客观、公正、坦诚的态度与媒体及社会公众进行沟通，使危机的社会影响向良好的方向发展。

对我国旅游业危机管理而言，当前应重点建立以下几个支持系统。

(1)建立旅游危机前预警支持系统。这是当前我国旅游危机管理系统中所缺乏，也是迫切需要建立的重要机制，主要对危机潜伏期的信息、情报及时处理，分析危机发生的概率以及危机发生后可能造成的负面影响，做出科学的预测和判断。危机预警系统的一个重要功能就是把许多分散、零星的信息组织到一起，全面地监测、跟踪各种动态，向风险防范指挥部门提供决策的信息基础，如图12.3所示。

图12.3　旅游危机预警管理的作用机制

关于图12.3的说明:

①信息收集子系统;②紧急处理子系统;③信息处理子系统;④决策子系统;⑤预警发布子系统;⑥公共关系子系统。

旅游危机预警系统的子系统由六个部分组成:

信息收集子系统。通过对大量信息的收集，筛选出旅游危机的诱因和征兆。

紧急处理子系统。旅游公共突发事件和其他紧急事件以及非常急迫的旅游危机的诱因和征兆，通过这个子系统进行紧急处置，但必须向决策部门报告、反馈，同时，决策部门也应对紧急处理的情况做出评价。世界旅游组织建议各国建立旅游警察和紧急电话中心，阿根廷、多米尼加、埃及、希腊和马来西亚专门训练了一些能够使用多种语言为旅行者提供协助的警察部队。墨西哥的公路上还有“绿色天使”巡逻队，配备双语人员。其他一些国家还设有操多种语言的接线员，负责应对外国游客。⁽¹⁸⁾

信息处理子系统。对于无法马上确定的旅游危机诱因和征兆，通过信息的整理、归类以及相应的数据分析，根据建立的危机评价指标体系，对其制定预警临界点。

决策子系统。针对数据及旅游危机诱因和征兆的情况，决定是否及何时发布预警。

预警发布子系统。在对预警系统的判断进行科学论证和评估的基础上，为预警发布做好充分的人力、物力、资源准备，同时以适当的方式进行预警发布。

公共关系子系统。在预警信息发布后，采取必要的手段对预警受众及公众做好相应的沟通工作，让其理解预警的意义，告知其下一步的行动方案。

在旅游危机预警系统建立的过程中，建立切实可行的各类旅游危机评价指标体系并加强对这个体系的宣传和培训是非常重要的。在这个体系的支撑下，不仅可以使更多的旅游组织、从业人员甚至旅游者迅速、准确、敏感地发现旅游危机的诱因和征兆，还可以为信息加工和预警决策提供保证。

(2)建立危机—安全评估评价支持系统。旅游业的危机诱因来自方方面面，特别是对于离开居住地的旅游者来说，对所前往的目的地的自然、社会、经济状况的了解远比自身居住地要少得多。从另外一个角度来理解，危机的预警系统主要作用于旅游行业内的危机诱因和征兆，并做出及时反应。而危机—安全评估系统则是主要应用于来自旅游行业之外但会波及旅游业的危机防范。

除了采用预警的方式外，对公共突发事件和危机事件，还必须经过专业部门或机构的评估，在取得较为科学的评价的基础上，才能采取进一步的措施。否则，低估了公共突发事件和危机事件的强度，会使决策和措施造成较大偏差，造成不必要的损失;过高估计了公共突发事件和危机事件的强度，又容易造成旅游企业和游客的过度恐慌。该机制是危机管理不可或缺的重要组成部分之一。其主要功能和目标是依据掌握的现有危机的信息资料，对旅游行业的现状及相关危机因素的发展态势进行分析判断与评估，为行业的经营管理提供科学的分析报告，为行业采取必要的战略决策提供重要的依据。具体体现在，“有助于辨别所发生之事——这是认知目标;寻找可以防止危机再次发生的措施——这是拟制目标;考虑可以完善反应和重建行动的管理措施——这是准备就绪、反应和恢复的目标”。为此，评价必须“从危机情境开始”，具体分为“危机事前情境、危机初始情境、危机冲击情境和危机事后情境”四个部分。⁽¹⁹⁾公安部门、紧急情况处理部门、卫生部、消费者协会、司法部、外交部、民防部门等部门的决策都将对旅游危机管理产生影响，应组建一个安全工作组以召集这些合作伙伴定期讨论旅游问题。如南非的旅游安全特别小组就是由环境与旅游事务部、国家警察部(theNationalPolice)、旅游协会、旅游业委员会、外交部和九个省级旅游部门组成，在协调处理一些旅游危机方面发挥了良好的作用。旅游行政管理机构应了解所有将被采用并会影响旅游业的安全措施，应对包括航空交通、地面交通、宾馆饭店、餐馆、购物区和所有旅游景点在内的整个“旅游链”进行评估。⁽²⁰⁾同时，危机修复后，有必要对危机管理工作进行全面评价，对自身建立和运作的危机安全系统进行认真评估，对危机爆发的原因、危机应变计划、预警系统和组织的影响机制、危机决策和处理等进行全方位的评价，尽可能详尽地列出存在的问题，力求解决，并从组织上和机制上完善危机管理系统。

危机—安全评估系统的基础在于信息管理和评估两个方面。在我国现阶段，可以在充分利用行政区或地域建立预警机制的前提下，完善统一的信息报告机制，由国家或集中区域对信息进行收集整理，然后交由专业部门或机构来进行评估。在危机修复后对危机管理的评价，可以采用多部门联合评估的方式进行，其具体运作机制如图12.4所示。

图12.4　旅游危机—安全评估系统作用机制示意图

(3)建立媒体沟通支持系统。媒体对旅游业危机事件的积极介入是危机传播的第一步，失败的媒体导向会给旅游业带来巨大的损失。2001年泰国发生了由蚊子所引起的“登革热”疫情事件，当年泰国卫生部门加大预防由蚊子传染的“登革热”疾病流行的措施，在很多地方张贴了宣传海报，这本是件好事，但是由于没有和媒体很好地沟通，使得这种实际上每年都会发生的疾病，经媒体渲染而成为当年泰国旅游业的危机事件，严重影响了旅游业的可持续发展。因此，在旅游业危机中很好地借助于各种媒体，主动出击，积极应对才是明智之举。对于旅游业危机管理而言，必须协调好与媒体之间的协同运作，增强旅游管理部门利用媒体进行社会整合的能力。在旅游业危机管理系统中，媒体的作用如果发挥得充分，对整个管理过程的支持是巨大的。第一，在危机的潜伏期，媒体利用发达的信息网络，可以及时发现危机征兆，并向管理部门传递信息，从而引起有关部门的重视，及时采取行动;第二，在危机时期，公众对信息的需求更加迫切，媒体进行及时、准确、全面的信息披露和解读，不仅使公众信息的需求得到满足，而且还对控制危机事态、稳定社会秩序、避免社会恐慌有着积极的作用;第三，危机因具有高度的破坏性而成为公众情绪的兴奋点，公众的兴奋情绪受媒体的影响很大，媒体的正确引导，可以稳定公众情绪，凝聚社会力量，共同战胜危机;第四，媒体还可以把危机状况及民众心态及时反馈给管理部门，从而帮助有关部门进行科学决策;第五，媒体及时报道旅游危机处理的各项措施及其效果，对塑造旅游行政管理部门的形象也起着至关重要的作用。

媒体支持系统是危机管理的重要组成部分，是旅游行政管理部门与社会公众相互沟通的主要方式之一，同时，媒体还可以强化对人们危机意识的宣传，形成较为一致的危机共识，统一社会危机价值观念，从而参与构建行业危机文化的建设。正是因为媒体在旅游业危机管理中举足轻重、不可替代的作用，在危机管理过程中，有必要建立相应的新闻中心，建立新闻发言人制度，形成对旅游行政管理部门危机管理的系统性支持。

(4)建立后勤保障系统。当前必须尽快着手建立公共突发事件信息综合平台，加强突发事件预警系统建设，开发和建立救援力量信息数据库，建立、健全预警指数和等级标准，规范旅游公共突发事件和危机事件的信息获取、分析、发布、报送格式和程序。加强网络通信，包括计算机、网络、通信、电子等设备，维护危机管理部门的网络和对外的通信。在有条件的情况下，建立跨部门、多手段、多路由、有线和无线相结合、微波和卫星相结合的快速反应、灵活机动、稳定可靠的应急通信系统。加强地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、卫星遥感系统(SRS)等先进技术的开发、研制及在旅游业中的应用，及时跟踪国内、国际先进的信息、通信技术，不断开发和更新紧急指挥决策支持系统的软硬件技术。

3.实施周期应对的循环推进战略

2003年5月，世界旅游组织为抗击非典，向世界旅游成员国公布了《旅游业危机管理指南》，该指南将危机管理设定为三个阶段，并将每一阶段实施的主要任务进行了细化，如图12.5所示。

图12.5　旅游危机管理阶段实施示意图

图12.5阐明了一个重要的战略思想，即“循环推进”。旅游危机从其生成到消解，也是一个生命周期，在此周期的不同阶段，应该采用不同的措施。但是，从管理的战略层面来看，必须形成一个措施的“闭合回路”，以保证对危机进行管理的长期性和有效性。危机管理的任务是艰巨的，但管理行为必须是长效的，只有这样才能真正做到“防患于未然”。

(三)完善旅游业危机管理的若干措施

1.合理使用旅行忠告等社会公众预警手段

防范危机管理还必须及时快速地确认那些处于萌芽阶段的负面事件，来自于外交部门的有关最重要的旅游客源市场的旅行忠告应该被视做旅游行业的一个特殊的信息系统，这些信息首先针对的是旅游者，其次才是旅游组织。总之，旅行忠告是描述政治风险的一个非常适合的指标，使用该指标有利于进行国际间的比较，而且信息的收集相对更加经济且全面。因为我们有可能对来自不同国家外交部的旅行忠告进行比较，所以也就能在一定程度上平衡政治因素所带来的影响。此外，公众往往对旅行忠告会更加留意，这也表明旅行忠告可以作为大众舆论与消费者反应的一个指示器。表12.2显示了印度尼西亚的巴厘岛事件后各国对危险等级的划分。

表12.2　各国对危险等级的划分

2.积极推行全民动员的社会战略

对于每一个将旅游业的发展放在重要位置的地区来说，旅游业危机管理绝不仅仅是旅游行业自己的事，它与旅游目的地的所有居民都有着不可分割的关系。因此，每一位目的地居民都应清楚地认识到自己理应肩负的职责，进而主动参加各种与危机管理有关的工作，最终营造出一种全民参与、同心协力对抗危机的氛围。只有当每一个与旅游业发展有关的人都能自觉地关注所有可能引发危机的因素，进而在第一时间内向有关部门(如危机管理办公室)报告危机的最新进展状况，才能使危机管理体系发挥最大限度的作用。

而从整个危机管理体系的角度来看，能否在危机真正发生的时候以最短的时间做出正确的反应是至关重要的，这可以看成是最终战胜危机必不可少的前提。要想真正做到这一点，一个完善而高效的危机管理网络是必需的。在这个有点类似于人体神经系统的危机管理网络中，最基本的构成单位(即节点)就是每一个与旅游业发展有关的人:他(她)既可能是旅游管理人员或者旅游从业人员，也可能是旅游目的地的居民，甚至还有可能是某位外来的旅游者。而集中了大量上述相关人员的旅游经营单位，如旅游饭店、旅行社、旅游景点景区以及旅游车船公司等，就相当于整个网络中比节点高一个等级的组团。对于整个危机管理网络来说，这些无处不在的节点和组团就像人体内的神经元一样，在不停地向充当神经中枢的危机管理办公室传递着信息的同时，又在它发出的命令指导下做出各种各样的反应。除了数量众多的节点和组团外，危机管理网络中还应该包括一个把所有的节点、组团以及危机管理办公室都连接起来的信息传递通道，这个借助各种通讯手段以及传播媒介(如电视、广播、因特网、报纸、杂志等)构建起来的通道，在时刻保证信息传递畅通无误的同时，还应想方设法地为下情上达以及上情下达提供便利，从而使危机管理网络以及危机管理体系的构建成为可能。⁽²¹⁾

世界旅游组织(WTO)还呼吁，要提高旅游景点附近社区居民的旅游安全意识，让他们意识到旅游对于地方经济发展的重要性，明白游客安全与地方旅游经济健康发展的密切关系，他们可以积极举报一些可能威胁到游客安全的可疑事件。

3.积极推行危机管理的绩效标杆

联合国专门为危机管理设计了绩效管理的五项标准(五个英文词的首字母缩写为SMART):第一，长期持续(Sustainable);第二，有明确的绩效标准和专业标杆可测量(Measurable);第三，月内或年内可实现(Achievable);第四，能够满足不同情景的相关性(Relevant);第五，在明确时间表内完成项目的及时性(Timely)。⁽²²⁾

4.加强政府合作体系建设

政府因其责任和能力，理应成为旅游公共突发事件和危机管理的主导力量。但是单独依靠政府的力量很难做到高效、灵活，需要实现危机管理系统参与主体的多元性，形成社会整体的危机应对网络。在这方面，一是要形成政研合作，政府以及旅游主管部门在处理公共突发事件和危机事件时会面临很多盲点，要使用来自大学、研究机构等“外脑”，有效弥补思维定式和其他方面的思维局限;二是积极与非政府组织开展合作，可以弥补政府供给与社会需求之间较大的落差及政治动员的缺陷，并可以组织公益活动、发动宣传教育、倡导社会一体，开展有针对性的社会服务活动;三是与旅游业营利性组织如旅游企业开展合作，它们往往是危机的直接利益相关者，理应首选纳入危机处置措施之中，尤其是表现在培养危机意识和提高危机应对能力方面;四是与社会公众开展广泛合作，充分发挥社会公众在危机管理中的主观能动性和积极参与性。

5.建立旅游危机基金及保险制度

危机期间目的地要进行紧急救助活动，危机过后还要启动新一轮的促销、沟通活动来重振旅游经济，这些都需要相应的资金。因此，政府旅游主管部门应提前设置危机基金，并预先规定危机基金的使用许可不需再经过漫长的机构决策程序，从而快速灵活地应对紧急情况。同时，应该动用社会力量解决旅游危机救援、救助中的资金问题，开发合适的保险险种，建立旅游公共突发事件和危机事件保险制度。

6.致力于危机后的市场恢复和拓展

危机过后，旅游业面临的首要任务是恢复和发展。首先是恢复公众的信心，恢复旅游者的信心。此时，政府应该起主导作用。一是大力开展公共活动，宣传旅游地的形象。特别是要针对危机对旅游者信心的影响，加强对旅游者消费心理的研究，制定切实可行的宣传策略，尽快恢复国内外旅游者的信心。二是依据规律，开展促销，尽快启动旅游市场。根据旅游业的特点和旅游业的发展规律，危机过后，旅游业的恢复是有先后的。一般说来，国内旅游和出境旅游要优先于国际入境游;近距离旅游优先于中、远距离旅游;商务旅游优先于休闲度假和观光旅游;散客和家庭旅游优先于团队旅游;小包价和半包价旅游优先于全包价旅游。另外，在现代社会，旅游要素构成中的餐饮等生活必需品消费的市场启动和复苏要快于其他行业。因此，旅游业在危机过后的市场营销中，要有计划、有针对性、有重点、有步骤地进行，以期取得事半功倍的营销效果。三是要引导调整市场策略。例如，“非典”过后，人们将更加关注健康，因此，无论是旅行社还是饭店，都应关注健康产品的设计和生产，如保健旅游、体育旅游、生态旅游、休闲度假旅游以及酒店的健康食品、健康客房的推出等。特别要关注危机过后社会观念所发生的变化，从而顺应需求，争取赢得市场的主动权。

7.不断进行制度创新

有学者主张制度创新:(1)增强政府危机风险意识;(2)提高政府危机应变能力;(3)完善政府信息公开制度;(4)设立专门的危机管理机构;(5)健全相关法律法规建设。

有学者提出了建立与完善公共危机管理机制的思路与对策:(1)建立公共危机预警机制;(2)建立突发事件应急机制;(3)完善信息披露机制;(4)建立财政资源动力机制;(5)完善人才储备机制;(6)建立善后恢复的保险机制。⁽²³⁾

对于旅游业而言，应对危机管理必须进行不断的制度创新。随着社会的不断发展和变化，危机的表现形式也不尽相同，但是，人们对危机管理进行探索和实践的步伐不会停止。这是理论成果和实践结果的具体体现，也是制度的不断创新。