对中国高等教育的推动

二、WTO对中国高等教育的推动

中国2001年正式加入WTO。入世后中国在教育方面的承诺既要考虑WTO的总体原则，又要具体分析教育服务贸易中的每一细则。因此，如果讨论WTO对中国高等教育的影响，那么就离不开以我们所做出的承诺为前提。

1.我国高等教育在WTO中的承诺

我国加入WTO对教育服务的承诺是部分承诺，承诺的具体内容如下：在项目上不包括军事、警察、政治和党校等特殊领域的教育和义务教育。除上述特殊领域和义务教育外，我方在初等、中等、高等、成人教育及其他教育服务等五个项目上做出承诺，许可外方为我方提供教育服务。在教育服务提供方式上，对跨境交付的教育服务未做承诺；对境外教育消费未做任何限制；允许商业存在，即允许中外合作办学，但不一定给予国民待遇；对自然人流动，承诺具有一定资格的境外个人教育服务提供者应中国学校或教育机构聘用或邀请，可以来中国提供教育服务。因此，我国加入世贸组织所做出的教育服务承诺将使我国教育面临许多新的情况。^[1]

具体而言，与教育直接相关的条款有第C项“研究与开发服务”的第17条“自然科学的开发与服务”、第18条“社会科学与人文科学的研究与开发服务”、第19条“交叉科学与人文科学的研究与开发服务”，服务总协定中第三款有第74条“初等教育服务”、第75条“中等教育服务”、第76条“高等教育服务”、第77条“成人教育服务”和第78条“其他教育服务”等内容。^[2]各条款之间不是封闭、独立的，而是相关和相互渗透。例如，有关高等教育的承诺不只限于第3款第76条中的规定，而是在教育服务贸易四种提供方式中，高等教育活动同样与研究及开发、成人教育、其他教育服务有相关系数。关于教育服务的特定规则是所有WTO成员应共同遵守的或在其具体适用时应得到尊重的，至于如何具体适用这些特定的规则，则体现在有关成员的服务贸易具体承诺减让表中。服务贸易减让表是指一个国家用以表明它将履行服务贸易总协定的市场准入和国民待遇义务以及它希望免除这些义务的文件。它所做出的承诺和限制被按照所定义的四种提供方式填入该表中。当一个政府做出一项承诺时，它就从法律意义上规定了减让表中标明的市场准入和国民待遇水平，并将不再出台可能会限制市场准入和国民待遇的新措施。

减让表一般由水平承诺和部门承诺两部分构成。水平承诺通常是对某一种服务提供方式，特别是商业存在和自然人流动的限制，它适用于减让表中包括教育服务在内的所有部门。

（1）对商业存在的市场准入限制：《中华人民共和国服务贸易具体承诺减让表第2条最惠国待遇豁免清单》（以下简称《豁免清单》）规定^[3]，在外商投资企业（包括股权式合资企业和契约式合资企业。契约式合资企业并不要求将参与方出资折算成一定比例的股价）、股权式合资企业（equity joint ventures）的外资投资比例不得少于该合资企业注册资本的25%。对外国企业在中国设立分支机构不做承诺。允许在中国设立外国企业的代表处，但代表处一般不得从事任何营利性活动。企业和个人以教育为目的使用土地的最长期限为50年。进一步讲，第一，我们确定了中外合作办学性质，应当是契约式的而不是股权式的（契约式合作是按照双方谈判所达成的决策程序，某一投资方在整个产权中所占比例大，并不一定自然拥有决策中的最终决定权。而股权式合作是按照股权多少，谁绝对或相对控股，谁就有最终决定权）。第二，土地使用期与中国公办学校和民办学校一样，都是50年。第三，代表机构在中国境内不得从事营利性活动，只能是非营利性的办事机构，不能擅自在中国境内招生、考试。

（2）对自然人流动的市场准入限制：《豁免清单》针对三种自然人规定了各自不同的市场准入限制——对在我国境内设立代表处、分公司或子公司的，对我国境内外商投资企业雇用的以及WTO成员的服务销售人员。

（3）国民待遇限制：对于国民待遇限制《豁免清单》只规定，除上述对自然人入境和临时居留有关的措施外，其余不做承诺。

教育服务贸易部门与相应的承诺：《豁免清单》规定，教育服务贸易不包括特殊教育服务，如军事、警察、政治和党校教育。除此之外，该清单对初等教育服务、中等教育服务、高等教育服务、成人教育服务及其他教育服务按四种服务提供方式，即“跨境交付”、“境外消费”、“商业存在”、“自然人流动”，在“市场准入”和“国民待遇”方面都做了具体的承诺（详见表1）。

具体到商业存在方面，我们没有允许独资办学，但允许中外合资办学，外方可以获得多数的拥有权，意思是在可量化产权方面，外方可占相对或者绝对多数的比例。那么，外方拥有了多数拥有权是否就有了决定权？我国要求按照契约式合作办学，在董事会下的校长负责制体制内，外方投的钱再多，在董事会中只有有限的席位。也就是说，在中外合作办学机构中，可以确保外方拥有多数产权，但也不能对学校事务拥有决定权，这是坚持我国教育主权的原则性问题。

在中外合作办学机构的国民待遇上，我们没做承诺，保留了充分的弹性。因为现行法律法规给予我国公办学校的国民待遇，如减免税，还有土地使用、教职员工和学生等优惠政策有三十多条，许多连国内的民办学校还没有享受到，那中外合作办学机构能否享受呢？国家层次上没有做承诺。那地方政府就可以在国民待遇方面做出具有一定弹性的承诺，如在学校用地上给予优惠。^[5]

如果把四种提供方式全部考虑在内，我国对教育服务贸易的承诺可概括为三个“允许”：允许中外合作办学，外方可获得多数拥有权，但不承诺国民待遇；允许境外消费；允许自然人流动，有条件地承诺国民待遇。两个“不包括”：不包括义务教育和特殊教育服务（如国事、警察、政治和党校教育等）。两个“不承诺”：对跨境交付方式下的市场准入和国民待遇均未做承诺（因此，对外国机构通过远程教育等向我国公民提供教育服务，我国完全可以自主地决定开放尺度，不受WTO协议的约束）。一个“定价”：对初等、中等和高等教育服务实行政府定价。一个“没有”：教育没有过渡期。^[6]

以上具体承诺和WTO的规定是WTO对中国教育直接发生作用的有力见证，除此之外，WTO还将通过“入世”后中国经济、政治以及社会的全方位重大变革对教育产生影响。由于现代经济和社会的发展一刻也离不开教育，同样，教育也不能不接受外围环境的制约，现代教育发展是与经济和社会发展紧紧地捆绑在一起的。^[7]

2.WTO对我国高等教育的推动

机遇永远与挑战并肩，而且就蕴藏在挑战中。没有挑战，就无所谓机遇。

首先，入世有利于引进国外优质的教育资源和资金，拓宽教育投资渠道，这将增加我国高等教育供给总量和选择性、多样性，同时也进一步激发人民群众对教育的需求，产生良性互动。据国家计委的资料，专家预测，我国入世后每年国内生产总值会提高近3个百分点。这使政府增加教育的投入成为可能。^[8]社会力量办学、中外合作办学等新的办学形式，将进一步增加教育资源供给，同时增加学生的受教育机会。当前，我国公共教育投资短缺的状况尚未根本扭转，迫切需要开辟新的教育资金来源，进入WTO以后中外合作办学的新进展，将为现有国民教育体系注入新的资源，教育投资将会更加多样广泛。吸引海外资金和优质教育资源，可在一定程度上弥补我国教育资源的不足，满足国内多种层次的、更加具有弹性的学习需求，逐渐起到“不出国留学”的效果，缓解社会教育需求和出国留学低龄化的压力，减缓非贸易外汇支出中教育服务境外消费比重上升的势头。

第二，有利于深化教育管理体制和办学体制改革，引入新的公平竞争机制；有利于依法行政和依法治教，理顺政府、学校与社会的关系。随着我国加入WTO、参与经济全球化的进程，我国的经济结构和教育结构必将发生深刻的变化，在教育领域引入新的竞争机制，推动我国教育改革的深化，使我国教育更适应社会主义市场经济的要求。顺应教育发展的世界潮流，教育管理体制和办学体制必将进一步面向社会和市场的需求，办学主体将呈现多元化的态势。政府对学校的管理，要更多地体现服务功能，从法律、政策和制度上为中外合作办学营造出更有保障的公平竞争环境。

第三，进一步对外开放，发挥比较优势，向境外开拓教育市场。加入世贸组织有利于促进我国高校的双向开放，在WTO规则的保护下积极实施“走出去”战略。加入世贸组织有利于国际教育交流成为双向的交流。一要鼓励有条件的高校，充分发挥比较优势和后发效应，在我们原有的传统学科（如汉语教学、中医中药等）以及有比较优势的学科上，主动走出去办学。二是加入世贸组织有利于吸引更多的留学生。加入世贸组织使我国的各行各业尤其是过去长期受保护的农业、电信、金融、保险、教育、文化传媒等行业开放了市场，大量的商机，必然吸引更多的留学生来华学习中国法律、财金、会计、政治等。三是高校要更积极地参与产业结构调整，在产业结构调整中调整自身的学科和专业，更多地配合企业打出去，加强产学研结合。^[9]我们要利用国外对我国优质教育资源的认可，利用我国学费较低、基础教育和本科教育扎实的特点，在更大规模地吸引外国学生来华学习的基础上，积极向海外拓展教育服务的市场。在我国加入WTO以后，我们积极拓展中国语言文化、中国传统医学和部分优势学科的国际教育市场潜力巨大。

第四，入世为中国教育体制、机制、法律、政策等全方位与世界适切地对接提供了一次良机，为解决教育系统内部体制改进、机制转换、法律完善、结构调整、政策改革等深层次矛盾提供了强大活力。办学主体更加多元化，促使我国不规范的办学行为和滞后的管理模式淡出和转型。加快了我国教育法律、法规建设。在制定法律法规时，始终注意协调国际法和国内法。

最后，机遇和挑战是动态的、辩证的、互动的，可以相互转换。正如“危机”二字所示，机会存在于风险之中，福兮祸所伏，祸兮福所倚。能不能抓住机遇，取决于我们对此问题的认识和态度，取决于我们的准备工作，看我们是否善于捕捉机遇、把握好机遇。

然而，WTO是一把“双刃剑”，尽管中国政府为之奋斗了15年，最终我国也成为国际经济秩序中正规一员，但根据目前我国高等教育发展的现状，以及中国政府在WTO所做的承诺，加入WTO，也可能给中国高等教育的发展带来压力，维护国家教育主权的任务更加艰巨，教育市场的国际竞争更加激烈等。

我们应该看到，加入WTO，对中国的跨国高等教育和中外合作办学的动力要大于压力。中国教育的潜在市场价值早已被西方国家所看好。特别是在高等教育方面，长期以来存在着人民群众要求接受优质高等教育与高等教育供给不足的矛盾，使高等教育长期处于卖方市场。这在相当长的时间内，仍难以从根本上改变，对于优质教育资源来说更是如此。加之我们经济的持续快速增长，人们可支付能力的增强，意味着一个具有极大开发空间的中国教育市场正在形成。事实上，从20世纪90年代开始，经济发达国家就以各种形式介入中国教育市场，现在发达国家进入中国教育市场正呈现出越来越强劲的趋势。加入WTO，中外合作办学必将迎来新的发展，在大发展的机遇面前，我们首先要认真学习领会WTO中有关跨国高等教育的规定，认真分析由此带来的新的问题，如跨国高等教育的营利性问题和恰当把握中外合作办学中教育主权问题等。