苏联与俄罗斯教育政策概述

第一节　苏联与俄罗斯教育政策概述

“在政治思想和分析之中，我们还没有砍掉国王的头颅。”英国著名学者科尔巴奇在其代表作《政策——谁制定了政策？》一文开头引用了福柯的话，这段话指出了决策者在政策制定过程中的决定性地位。

苏联是一个幅员辽阔，纵跨9个时区的国家。从1917年苏维埃政权建立起到1991年宣告解体的74年间，苏维埃政府根据马列主义教育原理，结合苏联国情，对沙俄时代遗留下来的专断的官僚主义教育制度进行种种实验和多次改革，探索、发展和完善了社会主义新教育制度，其所有的尝试就是力图将国王这颗头颅砍掉，以实现教育决策的民主化和大众化，但结果却是事与愿违。一般来说，教育政策的制定离不开国家统治集团的领导体制和干部体制。在俄国社会民主工党成立不久，该党就分裂成两个派别，即布尔什维克和孟什维克。十年后终于分裂成为两个党。布尔什维克党经过几番沉浮，不断壮大。1917年3月12日，俄国首都彼得格勒爆发一场重要的革命运动，新的革命政权得以催生，列宁提出的“一切权力归苏维埃”口号，为苏维埃政权的建立奠定了理论基础。1917年8月，布尔什维克在彼得格勒召开第六次代表大会，大会选出了一个庞大而冗繁的中央委员会，成立了中央书记处，领导俄国的十月革命。布尔什维克的各级组织表面上按照民主集中制建立，各级领导机关的成员都经过选举产生。然而现实则是全党必须完全服从中央，列宁在中央具有最高的威信和权力，但他没有担任最高职务，中央也没有设置这样的职务，这就为后来斯大林建立集权的中央体制埋下了伏笔。“十月革命”胜利以后，苏维埃成为国家各级权力机关的代名词。1918年俄联邦从法律上确立了苏维埃制度，国家最高权力机构全称全俄苏维埃代表大会，地方实行州、省、县、乡苏维埃代表大会和市、村、镇苏维埃。1922年苏联宣布成立，国家最高权力机构改称为苏联苏维埃代表大会。1936年苏联宪法对苏维埃体制又做了重要调整，取消了苏维埃代表大会制，确立了苏维埃制，将国家最高权力机构改为苏联最高苏维埃，下面有加盟共和国和自治共和国最高苏维埃、边疆区、州、自治州、专区、市、村、镇苏维埃。1977年，因苏联成为“全民国家”，宪法将劳动者代表苏维埃改称人民代表苏维埃，最高苏维埃及其主席团仍是国家最高权力机构。政治权力机构名称的改变在教育上的反映是教育体制中权力机构的改变。如1917年11月9日在列宁的领导下成立了国家教育委员会，国家教育委员会承担的是对国民教育全面领导的职责，人民委员会下设15个局，如普及识字执行局、自治州高等学校管理局、学前教育和儿童救济局、师资训练管理局、学校建设局等，局长由人民委员会任命。国家教育委员会定期召开全俄教育代表大会，向代表大会报告自己的工作进展，提交管理范围内的重要问题，交代表大会讨论。全俄教育代表大会由各省按比例从省、县、乡级国民教育局和国民教育委员会中选举的代表、国家教育委员会全体委员和特邀的某一方面有专业学识的人员组成。国家教育委员会成为管理全国教育的最高机构，其主要的职责有：制订国家教育总计划、设定教育的一般原则和学校的组织原则；对全国各地教育工作进行统筹，对全国教育经费进行统一分配，提交国家教育预算等。学校的全部事业交由地方自治机关管理，国民教育全国委员会则由一大批有经验的专家组成，其负责一系列重要法案的制定。国民教育部负责日常事务，是国家教育委员会的执行机关。国民教育委员会也是同级的国民教育局的监察咨询机关，共同在共和国基本法规定下行使自己的职权，其活动符合国家教育委员会的指令，并遵循下级机关执行上级机关指示的原则。各级国民教育局和国民教育委员会也可以越过他的上一级机关，直接向任何一个上级机关提出新的倡议，但是，其同时要将倡议的副本提交给上一级的机关。从决策机构上来看，教育决策者的范围似乎逐渐扩大，并鼓励全民参与教育政策的制定。

然而在实际执行过程中，人民群众的民主权利并没有想象的那样美好，人民并没有真正享有民主权利。换言之，参与国家政策制定，并不是靠书面上写的，而是要从实践中去体现。1918年7月通过的苏俄宪法写得很明白：全俄苏维埃代表大会由市苏维埃和州苏维埃组成，居民以工人为主的市苏维埃每2.5万名选民中选出一个全俄苏维埃代表，而以农民为主的州苏维埃则从每12.5万名选民中产生一个全俄苏维埃代表，两者之间相差5倍。^[1]其后，苏维埃国家很快由多党制转变成了一党制，党内集中制逐渐加强，在这个世界上幅员最为辽阔的国家中，除了苏维埃共产党以外，已不存在其他任何政党。而一旦国家的政治体制变成一党制，党和国家之间的关系就表现为党对国家的绝对领导，并通过在国家机关中工作的党员来体现党的绝对领导地位，这样就极容易造成党机关的越位，直接干预国家机关事务，从而产生党政不分、以党代政的现象。尤其到了斯大林时期，在各级权力机构中，党独揽一切权力，中央权力集中在党代表的中央委员会，最后集中在政治局和总书记一人的身上。由于权力高度集中，从而使苏维埃实际上成为党行使权力的附属机构。

后期的苏联在发展过程中，一些国家主要领导者意识到这一问题的严重性，遂致力于对权力高度集中所呈现的弊端进行改革，期望通过改革减少民众对中央高度集权现象的不满。如1988年12月修改后的苏联宪法正式确认：新的苏维埃体制由苏联人民代表大会和苏联最高苏维埃、加盟共和国和自治共和国人民代表大会和最高苏维埃、地方人民代表苏维埃——边疆区、州、自治州、自治专区、区、市、市辖区和村、镇人民代表苏维埃组成。1989年5月25日召开第一次苏联人民代表大会，正式成立了苏联最高权力机构——苏联人民代表大会，并选举戈尔巴乔夫为最高苏维埃主席。但这次改革并没有取得预期的结果，反而把苏联共产党推向了政治体制崩溃的边缘，使之处于一种权力丧失的地步。加上苏联后期实行的政治多元化和多党制，亦使苏维埃变成了一个纯粹的议会机构。议员们意见不一，政治观点多种多样，致使许多问题得不到真正解决，而人民生活水平的日趋低下，亦加剧了人民对当局者的不满。民众对社会主义逐渐丧失信心，要求改革的呼声此起彼伏。

1990年苏联人民代表大会通过《关于设立苏联总统职位和苏联宪法修改和补充法》，选举戈尔巴乔夫任苏联第一任总统。戈尔巴乔夫苦心经营了新的苏维埃制，其为俄罗斯联邦的建立打下了很好的制度基础。俄罗斯独立后，实行的总统制就是沿用了戈尔巴乔夫的新苏维埃制。苏联解体以后，俄罗斯进入了新的发展阶段，俄罗斯联邦宪法第104条规定：“俄罗斯联邦人民代表大会是俄罗斯联邦最高国家权力机关。”第121条规定：“俄罗斯联邦总统是俄罗斯联邦最高公职人员和俄罗斯联邦执行权力领导人。”俄罗斯联邦人民代表大会和俄罗斯联邦总统之间是一种什么样的关系？规定没有详细说明。正因为规定没有说明，在实际的权力执行过程中，俄罗斯出现了两个最高权力中心：俄罗斯联邦人民委员会和俄罗斯总统。当这两个权力中心发生冲突时，双重政权问题就凸显了出来。正是由于宪法的这一规定，造成了俄罗斯国家政权组织形态向两个方向发展，即大家熟悉的议会制和总统制。“十月事件”^[2]后，叶利钦通过发布总统令，采取一系列措施企图稳定局势，以全民公决的方式通过了总统制宪法，赋予了总统至高无上的权力，集内政、外交、行政和立法权于一身。新宪法规定，总统按照俄联邦宪法和法律“决定国家内外政策的基本方针”，总统有立法倡议和发布命令权，可以向国家杜马提出法律草案；签署并颁布联邦法律；有权发布命令和指示，如果俄联邦主体执行权力机构法令与联邦宪法和法律相悖，总统则有权暂时中止它们的效力。俄罗斯两院制联邦会议不再是“国家最高权力机关”，而是“代表和立法机关”，尤其是下院国家杜马除了讨论和通过联邦法律外，其他诸如修改宪法、实施监督和管理等实质性权力荡然无存。宪法通过改变中央和地方的关系改变了以往中央对地方的高度集权，从而使俄罗斯逐渐由单一制的国家变为联邦制的国家。新宪法还规定：联邦机构和联邦主体平等，中央政权不干涉地方事务；联邦主体在控制和管理地方经济，支配自然资源及制定地方自治法规等方面享有广泛的独立自主权；边疆区、州的地位上升，享有与共和国在经济上完全平等的权力。共和国只多了拥有国家语言、国籍和制定宪法的特权。^[3]根据宪法规定，俄罗斯联邦法律、法规，首先要由国家杜马通过，在五日内转交联邦委员会审议，联邦委员会通过后五日内送交总统，总统需要在十四日之内签署并颁布。

俄罗斯联邦现由89个联邦主体构成，俄罗斯的教育管理分为三个层次，第一层次是联邦教育管理机构，包括所有全国性教育管理部门，即俄罗斯联邦教育部和其他与教育体制相关的联邦管理部门。联邦教育管理机构负责宏观管理，其主要工作是：制定和执行联邦教育政策；拟定和实施联邦教育发展计划纲要；确定联邦统一国家教育标准；核定学校的性质类型，规定学校创立、改造和撤销的程序；制定职业教育和培训的专业细则；确定对学校的评估审核办法；确定对学校教学人员的考核评估办法。第二个层次是联邦主体教育管理机构，即共和国教育部，州、边疆区、市教育厅局等。联邦主体教育管理机构负责贯彻落实联邦法规在本地区的实施。具体工作包括：制定联邦主体教育法规；制定和实施共和国、行政区教育发展计划纲要；制定和实施共和国、行政区教育发展计划纲要；确定学校创立、改造、撤销和投资的办法；编制联邦主体教育经费预算，确定地方教育税等。第三个层次是地方教育管理机构，即市、区教育局（处、科）。

为了教育政策能得以顺利制定和执行，不管是前苏联还是现俄罗斯政府都做出了很多努力，通过建立一系列的机构，并依靠政府的权威来予以保证。