日本教育政策概述

第一节　日本教育政策概述

日本自明治维新以来就很重视教育事业，视教育事业的强弱为国家兴衰的关键，为此明治政府亦十分重视国家对教育的统筹与规划。在第二次世界大战之前，日本的教育行政实行的是中央集权制，文部省（2001年改名为文部科学省，简称“文科省”）是中央一级的教育行政机关，统辖全国的教育行政机构。第二次世界大战以后，在反法西斯盟军及美国占领军的指导下，日本确立了三权分立的国家体制，同时实行了议会制的政党政治。曾经一统天下的天皇亦成为不具实际权力的象征，而议会中拥有多数议席的政党则成为执政党。在这样的政治体制下，政党的政策乃至法律提案均需在议会获得通过后才能成为可以实施的国家政策或法律。而在国家实行三权分立、议会制政党政治的同时，地方则推行地方自治，即地方政府、议会等公共团体在遵循国家法规的基础上，自主制定地方的政策，管理地方事务。在教育行政方面，日本首先否定了“二战”前极端的中央集权制以及“二战”后过度的地方分权制，而逐渐走向中央和地方均权的教育管理体制，其主要特色是民主化、中央与地方均权化以及教育行政从一般行政中独立出来的举措。

在教育均权制度下，为使全国各地的教育水平能够达到一个基本的规定和标准，日本教育行政加强了中央教育行政部门对教育的统一领导，而为了让各地教育能够办出各自的特色，则又充分发挥了各个地方举办教育事业的积极性。具体而言，其又主要体现在这样两个方面：其一，中央教育行政部门负责制定全国性的教育方针及政策、各种教育规定、教育发展规划、教育课程的最低标准等等，而地方则遵照既定的全国性教育发展目标和标准，根据各地社会经济发展的实际情况以及教育的现实需求，拟订具体的教育规划并付诸实施；其二，中央教育行政部门注重对教育的指导和监督，而地方则注重教育方针与政策的贯彻执行和教育创新。日本的教育实践表明，这种彼此取长补短组织领导全国教育事业的教育均权化制度十分适合日本的国情，同时也符合日本的民族习性，从而保证了日本教育事业能够健康顺利地发展，其对于加强日本人的民族亲和力和民族认同感也起到了很大的促进作用。^[1]

按照日本学者关于政策制定的观点，政策的制定是公共权力通过政治过程进行的权威的意志决定，即通过制度化的机构进行的错综复杂的政治性、组织性、多种社会性势力相互斗争、妥协的过程。日本是一个自由民主且多元势力并存的社会，由于教育政策的出台牵涉到各种政治集团、社会组织和个人的利益，因而教育政策的制定与决策，就绝不是政府一方可以单一主导的，其主要特征是由不同的社会团体在教育政策制定与决策中共同发挥作用，具体表现在以下方面。

第一，教育政策制定与决策是不同群体之间利益博弈的过程。

教育政策作为社会政策之一，其应能最大限度地满足社会不同利益群体的需求，以求得最大限度的民众支持。在日本教育政策制定与决策的过程中，有众多的群体会对其产生影响，这些不同群体的利益诉求自然也大相径庭、层次有别，尤其是参、众两院中不同党派的议员更是代表着不同群体的利益。于是，政策角力的胜败往往取决于政党在议会中拥有议席数的多寡。但问题还有另一个方面，即任何政党的成员要想成为议会议员都需通过国民的选举才能产生，而国会在进行某项政策或法案的辩论时又大多是通过大众媒体如电视、广播向国民进行现场报道的。由此，任何政党的议员们在对某项政策或法案进行辩论时又不能不考虑国民的政策期待和利益诉求，因而更多的政客是在满足国民的政策期待和利益诉求的旗号下争取自己所属党派或所代表利益群体的利益。这样，不同利益群体的代言人在关于政策的攻防中都得有所妥协，以最终求得一个能反映各群体利益的方案。在此利益博弈的过程中，即使不同利益群体的代表主观上追求的是该群体的利益，然而在客观上却也起到了对一项政策或法律方案的完善作用。^[2]日本的教育政策就是在这样一种不同利益群体之间利益博弈的过程中形成的。

第二，教育政策制定与决策充分发挥了教育决策咨询机构的“智囊”作用。

在日本的各政党中，无论是在朝的执政党还是在野的其他政党，几乎都设有关于教育政策与决策咨询的委员会，他们在教育政策制定与决策的过程中发挥着重要的“智囊”作用。因自民党长期执政，长期以来对某个领域特别关心与倾注心力的议员，就成为这一领域的“族议员”。比如，在自民党中，有一个称作“文教族”的议员团体，其对教育的专业能力非同一般，对教育政策的制定与决策亦有很大的左右力量。一些“文教族”的议员会不定期地针对某一教育政策问题提出政策建议方案，而这些建议方案通常亦会成为教育政策启动的源头，因为它们一般都会被提交到文部科学省作为重要政策规划的参考。而另外一些“文教族”的议员，由于长期关注教育问题及政策，因此亦会逐渐成为内阁的政务官，甚至被任命为文部科学大臣，成为推动教育政策制定的重要成员，所以其影响力非常巨大。与此相应，台下的在野党也有类似的委员会组织。在野党的委员们也大多是国会议员，同时又担任了一定的行政职务，而在教育政策制定与决策的过程中，代表着不同政党利益的委员们由于精通业务，所以与执政党辩论起来针锋相对，虽然最后的表决是以票数的多少来决定，但通过辩论却澄清了很多问题，甚至反对方的意见由于深得人心或有群众基础也会被反映到执政党的政策提案中去。此外，国会的大会辩论通常都是由电视实况转播的，群众的意见和愿望也可以通过媒体等途径得以实现^[3]。

日本教育政策制定与决策中另一具有特色的制度就是审议会制度。在日语中，“审议”的意思相当于汉语的“咨询”，日本各种类型的教育审议会常常对有关教育改革与发展的课题提出方案。审议会的成员们一般来自社会各界，且大都熟悉教育，并能代表不同群体的教育利益，他们在教育政策制定与决策中发挥着重要的作用。以日本中央教育审议会为例，该委员会从1953年到1981年的28年之间，委员总数达240人，从委员的职务构成来看，大学教授68人，大学校长39人，大学之外法律认可的学校校长34人，公司职员23人，社会团体职员19人，作家、评论家、表演家15人，地方教育委员会代表9人，地方的研究人员代表9人，新闻界代表7人，知事4人，学术团体代表3人，原文部大臣3人，原文部次官3人，高中以下学校的教头（相当于副校长）2人，一般教员1人，其他4人。中央教育审议会在1953年到1983年间就提出教育政策咨询报告27个，将近每年提出一份政策咨询报告，可见其对日本教育改革与发展所发挥的重要作用。^[4]

第三，教育政策制定与决策有效地吸纳了各社会团体的积极推动力量。

在日本，人民大众都很重视和关心教育，新闻媒体、财经界、教育团体等各种社会团体在教育政策制定与决策的过程中都发挥着积极的推动作用。

首先，新闻媒体在教育政策制定与决策过程中起着重要的信息传递、评论监督、汇集众议的桥梁作用。在教育政策方案的提出阶段，新闻媒体就开始积极地对教育政策草案进行报道，以便让尽可能多的社会公众能够及时、详细地了解方案的内容，从而通过新闻媒体发表自己对该方案的看法与建议。政策方案的制定者如各个有关教育的审议会在最终形成方案时，就可以吸收公众有价值的看法与建议。这样既有了公众的广泛参与，又使制定出来的教育政策能够广纳众议，同时也为教育政策的顺利执行奠定了思想基础和群众基础。

其次，财经界也是教育政策制定与决策的一大推动者，由于认识到教育是日本经济成功的关键因素，而教育政策的结果亦必将影响到其自身的利益，因此他们在教育政策制定中总是积极表达自己的意见以对教育决策产生影响。由于财经界不是政府的一个正式组成部分，因此没有权力操纵教育决策，但是他们对教育决策过程施加影响的途径却是多样的。一般而言，财经界的教育要求主要是通过一些经济组织，如“日本经济团体联合会”、“日本经济发展委员会”、“日本经营者团体联盟”等，以“声明”、“意见书”的形式公开表达他们的教育要求。通过财经界与政府官员的密切联系，这些声明或意见书可以引起教育决策者的重视，并成为日后教育决策的重要依据。此外，财经界还拥有“智囊团”，其成员一般包括大学教授、官员和商人，这些学者和官员在教育政策形成中亦发挥着直接的作用。因为教育的最后目的乃是就业，而对国家和经济领域之发展来说，教育即是培养人才，所以财经团体会非常关心教育，并提出有关教育改革的咨询意见与建议书。亦由于这一原因，他们对教育改革一贯抱有热情并具有很大影响力。

最后，同样作为非政府机构的教育团体，包括受战前传统的影响，战后初期就已经组织强大的教师团体组织，如“日本教职员组合”（即日本教师工会，简称“日教组”）等，以及其他教育行政人员的组织，如职员组织、教头（相当于副校长）组织及校长组织等，他们也会对教育政策产生不同程度的影响。由于教师的强大向心力，战后他们力反军国主义的教育理念，加上大力提倡民主主义，日本教师团体至1990年代初都是对抗教育行政的重要压力团体。从中央层面来看，由于日本教育团体一直被排除在审议咨询和决策圈之外，他们对教育决策主要是以抵制教育政策实施和维持现状的方式来产生影响。从地方层面来看，他们或是充分利用大众媒体来表达自己的意见或主张，即通过媒体的中介作用对决策者施加影响，或是以组织教师罢工或威胁罢工为手段来实现自己对教育改革的要求。

综合上述分析，可以明确地看到，虽然日本各种社会团体并没有直接参与教育决策的过程，但他们的影响面之广、影响力之大则是教育政策制定与决策中不容轻视的力量和因素。