德国教育政策概述

第一节　德国教育政策概述

教育从来受制于政治，就像国外有学者所指出的，教育是政治性的，是“合意的人工制品，而不是一套不言而喻的有价值程序”。^[1]德国是一个联邦制的国家，由16个州组成，德国联邦和各州的立法权限根据《德意志联邦共和国基本法》来确定。通常，联邦政府的立法权限在国防、外交、海关、邮政以及税收等涉及整个联邦利益的领域，而文化教育事业的立法和行政权限则划归各州，即各州享有所谓的“文化主权”。德国各州主管教育事业的行政部门名称亦不统一，或称“教育部”、“教科部”，或称“文教部”、“科学艺术部”等。在德国，国家首脑是联邦总统，由联邦议院和参议院组成的联邦大会每5年一次的选举产生，可连选连任一届。根据宪法规定，总统除对外代表国家和一些类似于签署由联邦议院批准的法律以及根据政府总理提名任命内阁成员的工作之外并无行政职权。联邦议院和参议院则是最高的立法机关。最高行政机关是联邦政府，其最高长官是联邦总理，由在每4年一次的全国大选中获胜的政党或政党联盟推选，经议会确认，由联邦总统任命。各州行政长官是州长，州内阁成员称部长，如文教部部长等。德国各州与联邦政府的协调经常通过“国家协议”来实现，而此“国家协议”则是由联邦总理和各州州长共同签署。

在上述政治体制和行政机制的框架下，德国各州享有广泛的民主自治权，在文化教育方面亦都由各州自行立法和管理，实行地方分权的教育管理体制。因此，德国各州的教育管理体制多元化、特色化等特征非常显著，而联邦政府只对具有共性的教育问题进行协调、管理或立法。这种联邦主义的教育管理体制对于促进各州发挥各自的特点与优势具有重大的促进作用，同时又能使教育适应于各州的社会、文化和经济等方面的实际需要。需要指出的是，联邦是分权的，但在州的层面，则是“集权”的，即州的各种事务（包括教育）都由州政府统一管理。

在教育领域，德国联邦政府和各州享有相同的权力，联邦政府同各州政府之间有着明确的分工与密切的合作关系，并得到相关法律的确认。如根据德国联邦宪法的规定，整个教育事业都置于国家监督之下，教育、科学的立法与管理主要由各州负责。联邦政府在教育领域的权力主要由联邦教育和科学部行使，但整体国际教育交流、师资待遇等则由联邦外交部与内政部负责。联邦政府主要具有以下教育职能：（1）行使竞争性的教育立法权，即联邦政府在某教育领域如果不立法，各州就具有自行立法权，如果联邦政府已经立法，则各州应以联邦立法为依据，制定有关细则与规定；（2）行使框架性的教育立法权，主要是确定高等教育的基本原则，与各州共同承担高等学校的新建、扩建，参与具有跨地区意义的教育规划和科研促进事务。德国各州政府在教育管理方面享有充分的自治和自主权，教育领域的基础原则不是由联邦政府的教育主管部门确定，而是由各州之间相互约定。根据联邦宪法规定，只要联邦法律没有另作规定，各州政府即可在教育领域内行使国家权力、履行国家义务，教育的立法和行政权的行使在基础教育领域里尤为明显。为避免各州教育形成明显差异，保持德国教育体系的统一性，各州还组成了州教育部长联席会议，以协调各州的教育政策和措施，确保各州教育事业的一致性和互通性。各州达成的一致意见也就成了具有法律效力的“国家协议”。通过上述各相关法律条款的规定，德国联邦政府与地方政府之间大致明确了各自在教育政策制定与决策过程中的职责。

就教育政策制定与决策的主体而言，政府无疑起着决定性的作用，而政府之外的各种组织和个人对政府教育政策的制定过程则起影响作用。这样一种体制有利于教育政策更好地反映民意和各方面的要求，而这也是现代社会民主的一种体现。在德国，各级教育管理部门都比较重视社会各界对教育的意见与建议，无论是联邦教育行政机构，还是地方教育行政机构，在教育政策制定与决策之际，一般都十分重视专家的意见，同时尽量扩大参与教育决策及执行人士的范围。为不断提高教育政策制定与决策的科学化与民主化水平，联邦教育和科学部以及各州教育部都设有教育咨询委员会，其成员亦大都来自社会各界，他们的要求和呼声一般都能及时反映到教育决策部门。这样一种机制有利于决策者从多方面、多角度考虑问题，同时制定出的教育政策亦更为合理和容易被民众所接受。除此以外，为了扩大民主基础并尽量采纳基层意见，各州还颁布了参与校务的规程，规定学生、家长和老师参与校务的权利，这一举措亦体现了群众参与教育决策和决策机构听取群众意见的民主精神^[2]。总之，社会各界的广泛参与以及积极合作的教育决策体制，充分体现了德国教育管理注重民主和效率的双重特征。