法国教育政策概述

第一节　法国教育政策概述

在15、16世纪欧洲文艺复兴运动之前，法国的教育权力一直被教会所控制，宗教教育占据着法国整个教育的重心。法国最早的学校教育就始于教会学校，教育方面的一些法令、规则亦几乎都出自教会之手。因此，当时法国的教育决策机制具有明显的宗教色彩。但是世俗的统治者从未放弃过对教育权力的争夺，当世俗的自身力量不足以与教会相抗衡的时候，他们就采取联合策略；当自身的力量强大到足以从教会手中夺取教育权力的时候，他们则会毫不犹豫地设置种种条件，以限制教会对教育的干预。比如，查理曼大帝（Charles le Grand）在其统治期间，亲自审定《圣经》的选读文集供教堂诵读，英格兰的阿尔昆（Albinus Flaccus Alcuin）在给查理曼的信中写道：“吾努力从事各项工作，都旨在为神圣的上帝的教会培养更多的人才，并光耀您的帝国政权。”^[1]此外，他还颁布教育通告，指出各主管教区和修道院应立志规劝教士们认真学习和刻苦钻研，并下令各教区应开办学校。当时学者或者一些有名望的人也可以向查理曼大帝建言献策，著名的阿尔昆在查理曼大帝的授权下，主持了图尔（Tours）的圣马丁修道院，兼开办了一所既培养僧侣也教育世俗子弟的学校，这对当时法国教育的发展产生了重要的影响。以上一些事例均说明早期法国的教育决策权和教会神学相互牵扯和渗透。

18世纪之前，天主教会对教育的控制和垄断从不曾放松，这种状况在18世纪达到顶峰，其后国民教育思想开始崭露头角。国民教育思想的核心是主张国家对全体国民负有教育的权利和义务，教育应当由国家领导并加以支持，并要求建立由政府掌管的国家教育系统。^[2]1764年，耶稣会解散。1789年5月，国王被迫召集三级会议，继而确立作为国家立法机构和革命领导机关的制宪议会和国民议会。7月14日，巴黎人民起义，攻占巴士底狱，法国大革命爆发。法国资产阶级大革命推翻了封建专制制度。当时的制宪会议公布“公民组织法”，宣布将“公共教育和政治与道德教育的监督权交还给世俗政权”。^[3]其时，资产阶级开始掌握国家教育权力，并开始积极进行各种教育制度的改革。据不完全统计，从1791年到1799年拿破仑上台之前仅仅九年间就产生了八项改革教育的计划或法令。^[4]其产生的过程一般经历了这样一种程序：首先是由国民议会议长或者国民公会代表或者国民公会成员等提出自己的改革计划，并在议会上进行演说，同时阐述自己的教育计划，再经过国民议会或国民公会的表决，以法令的形式予以颁布执行。

但是，这一时期提出的一系列教育法令和计划或者难以落实，或者被搁置，或者被中途放弃。一方面是由于政局动荡，政权更迭频繁；另一方面则是由于国家财政困难，经济陷入危机，办学经费严重短缺或者因教育计划、法令不符合社会现实而夭折。启蒙运动后期的思想家、国民公会代表孔多塞（J.Condorcet）1791年被任命为公共教育委员会的成员，他负责起草教育报告并于1792年4月向议会提交了详细的教育计划方案。因革命政权内部分裂，这一计划未能实施，但其对后来第三共和国时期的费里教育改革却产生了重要影响。勒佩勒提埃教育计划也因政治局势的变化而被撤销。罗默教育法令则因反对派和教会的反对，而未能继续实施。布吉埃法令也只实施了部分，后被拉卡纳尔教育法令所取代。然而拉卡纳尔教育法令在内容上与布吉埃法令相比，却显得有点倒退，因为它更多地注重对学生进行一种控制型和灌输式的教育，后来又被多努教育法替代。但多努教育法在小学教师待遇上的规定却让教师面临生存危机，所以说也是一种倒退。

1799年11月，拿破仑发动“雾月政变”，解散议会，夺取议会大权，并宣布成立执政府，他对各个领域进行了大刀阔斧的改革，并企图牢牢抓住教育大权。拿破仑政权曾指示政务部长沙普达勒（Jean Antoine Chaptale）制定教育法案，沙普达勒随后向参政院呈交教育法案计划。但是由于该法案中所蕴含的教育自由思想和拿破仑想要建立具有统一道德和意志的组织机构有分歧，因此并没有被采纳。随后他又指定化学家兼公共教育专家福尔库瓦（Antoine Francois Fourcroy）起草全国教育计划，福尔库瓦提交了新的教育计划，拿破仑对此亲自进行了一系列的修改，最后以法律的形式颁布。拿破仑企图通过控制教育计划的制订建立一个中央集权式的教育制度以巩固自己的统治，而福尔库瓦新教育计划的颁布则标志了拿破仑中央集权制度的开始。这一集权式的教育制度对两个世纪以来的法国教育产生了难以估量的影响。而1806年和1808年的两个重要法律的颁布及执行^[5]不仅夯实了中央集权式的教育制度，同时也巩固了法国教育决策机制的基本建立。1806年的教育法建立了全国最高教育领导机关——帝国大学。帝国大学本质上是中央教育行政管理机构，主要负责领导全国公共教育。帝国大学的主要人事由拿破仑一手任免。比如，教育大臣以及参与帝国大学领导的大学训导长和财务总管皆由拿破仑一人任免。教育大臣享有批转办学和任教申请以及任命校长和教师的权力，同时还负有授予文凭、提出规章制度草案的任务。帝国大学下设一个大学委员会和若干名总督学，协助教育大臣管理国家教育。大学委员会中三分之一成员由拿破仑任命为终身委员，其他人员则从教育界挑选，基本上每年改选一次。总督学由教育大臣任命，根据教育大臣的指示，监督各级学校按照国家规定的要求办学。这是属于中央级的教育管理制度的基本形态。对于地方来说，全国被划分为27个学区，与上诉法院数量基本相当，学区长为学区的最高行政长官，一般由教育大臣任命，任期5年，学区内设有学区委员会，其成员一般也是由教育大臣任命，通过贯彻帝国大学和教育大臣的各项政令、条例以及指示来管理各地的学院、国立中学、市立中学、小学以及其他教育机构。由于考虑到国家经济尚未恢复，政府拿不出资金筹办更多的国立、市立中学以满足民众的需求，于是对私立中学的存在基本上采取默许的态度，但是，对私立中学的集权管理并没有放松。

至此，法国中央集权式的教育体制基本确立，虽然后来有过不断的调整和改革，但是，其基本原则却变化不大，中央一直保持着对学制规定、考试举办、文凭颁发、开办学校、培训及招聘教师等权力的垄断。

随着中央集权式教育体制缺陷的日益暴露，变革法国教育体制的呼声越来越高，而与之相匹配的地方参与教育管理的方式正好得以缓解其所带来的弊端。此后，中央不断下放权力，地方则不断获得前所未有的对教育的管理权。其主要又体现在学区长对本学区教育机构的组织和运行决策以及管理权力的不断加大，同时，学区长在中等教育布局方面、学区督学在财务和人事方面获得了新的权力；学校建筑权也委托给了省长和学区长，他们获得了管理各级各类教育的权力。市镇、省、地区等非传统教育行政部门亦获准介入教育领域。国家在高等学校的设置上也开始征求所在地政府部门的意见后才做出决定，同时地区还可对此做出相关发展的计划等。1983年以后，中央在人事和教学方面的部分权力也陆续地逐级下放给学区的学区长、学区督学以及校长，中央通过赋予他们职权，使他们能主动并创造性地组织教学。很多地方和学校在这样的条件下组织开展了各种有意义的教育实验，并取得一定的成果。与此同时，中央还将行政和财务方面的部分权力也陆续下放给了地区、省和市镇，以扩大学校经费的来源。1985年，法国又颁布了《非集中化法》法令，其中明确规定国民教育部负责制定教育目标、方针、教学大纲、教师职位设定与聘任，大学区负责管理高中，而省则负责管理初中，市镇负责管理小学。法令还规定各级地方政府对自己分管的教育机构可以行使制订教育规划、扩建校舍、购置设备等的权力。^[6]