云南民族地区土地流转情况分析

一、土地流转制度的变迁

中国少数民族进入社会主义社会之前，在社会形态等方面存在着较大差别，如22个人口较少民族中的怒、独龙、布朗、基诺、裕固、珞巴、鄂伦春等民族处在原始公社的末期，门巴、阿昌、德昂等民族还保存着农奴社会或封建领主经济特点。中华人民共和国成立后，这些民族在外力推动下从不同社会形态直接过渡到社会主义阶段。尽管在社会制度上走向了进步，但生产方式、价值观念、社会关系等方面并没有同步发展，一些原始社会的经济社会特质至今还有一定程度的存在，主要表现为土地经营粗放、对土地的依赖性强、原始平均主义严重、缺乏商品意识和竞争意识、不能恰当处理积累和消费的关系等，成为民族自我发展的沉重历史包袱^[8]。

土地流转是土地制度的一个重要组成部分，土地制度决定和制约土地流转。同全国一样，长期以来，少数民族农村的土地制度一直维持着名为基层政府成员集体所有实为国家所有的使用权和所有权分离模式。其主要特点在于：基层政府所有成员共同占有基层政府的全部土地。这里的占有主体，从静态看，是基层政府的所有成员集体，即基层政府全体居民的集合，不论男女老少，人人有份；从动态看，不仅包括现有的基层政府居民，而且包括新增的基层政府居民，不论是将来的出生者还是迁入者。这里被占有的客体即区域内的这些土地（国家另有规定者除外），包括耕地、林地、牧地、荒山、荒坡和宅基地等等。所谓共同占有，就是全体基层政府居民的集体占有，其任何个人或家庭或某一群体，对于集体占有的任何土地都不具有所有权意义上的收益权和处置权^[9]。

云南民族地区20世纪50年代初期，社会经济发展水平比汉族地区落后很多，各少数民族内部保留着原始社会末期氏族家长制度残余，阶级分化程度较低，土地占有分散，氏族集体共同占有大量的土地、森林和荒山，社会生产力水平很低，人民生活非常艰难。头人还要从事生产劳动，没有很大的特权剥削，没有进行土地改革，也没有重分土地和划分阶级。1950年云南民族地区和平解放。1952年至1956年，中央政府在云南民族地区进行民主改革。在白族、回族、纳西族和壮族聚居的地区，采取政策略宽于汉族地区的土改方式；在处于封建领主制和奴隶制阶段的傣族、藏族、哈尼族、普米族以及一部分纳西族、彝族的地区，采取和平协商土改的方式；在保留原始公社制度残余的傈僳族、景颇族、佤族、布朗族、基诺族、怒族、独龙族以及一部分拉祜族的地区，不进行土改，通过发展生产直接过渡到社会主义社会。土地改革与民主改革完成后，各族农民分到耕地和生产资料，农业生产获得较大发展^[10]。经过这一次土地改革，云南民族地区的土地制度发生了重大变化，传统的村寨头人制度被乡村长制度所取代。土地制度的改革伴随着合作化和公社化运动进行，改革的方向是使私有制向公有制转变，土地实行集体所有制。

20世纪80年代初，云南民族地区的土地制度又发生了较大变化。1982年和1983年，政府先后发布了“林业三定”和“两山一地”的政策，把责任山、自留山、轮歇地划分承包到户。这一政策的本质是在土地公有制的基础上实行以家庭为单位的个体生产。党的十一届三中全会后，云南民族地区也同广大汉族地区一样，全面推行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制使云南民族地区的农民破天荒地成了土地的主人，土地成了村民最重要的家庭财产。伴随着国家政治、经济的潮汐涨落，土地日益在云南民族地区农民的日常生活中扮演着一个非常重要的角色。

十一届三中全会以来实施的农村联产承包责任制极大地激发了云南民族地区农民的生产热情。但随着云南民族地区人口的持续增长、农田生产科技的推广和运用，有限的土地资源越来越难以承载日益增长的农村劳动力，农业边际生产效益递减，客观上使农业劳动力出现剩余，需要向非农产业转移。但农村“联产承包”责任制规定，农民作为土地经营承包户，尽管对所承包的土地有使用权，却无所有权，土地不得随意转租和转包，更不能转让。土地制度对云南民族地区农民的束缚作用已越来越显然，许多农村农民到城镇或非农行业务工时，对土地流转都怀有矛盾心态，既舍不得，但又不得不放弃。这无形中就把农民禁锢在土地上。

1988年4月七届全国人大第一次会议对《宪法》修改。该修正案第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”2003年《农村土地承包法》实施，明确了“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的法律规定，对土地流转进行了原则约束，为土地流转实践奠定了法律基础，这标志着中国土地承包经营流转制度的正式确立。从20世纪90年代起，云南民族地区同汉族地区农村一样加入了土地流转的历史进程。

二、土地流转特点

（一）规模小、速度慢

云南民族地区农村土地流转相对缓慢。云南作为一个集山区、边疆、民族、贫困为一体的省份，长期以来，由于农民对土地依赖程度较高，很多农户自发进行土地流转，造成土地流转规模小、速度慢。流转面积远远低于东部发达地区和全国平均水平，2008年，云南农村土地流转总面积扩大到252万亩，占承包地总面积的6.5%。而同年8月底，全国农村土地流转面积已达1.106亿亩，占承包地面积的8.7%；其中上海达到53.7%，浙江为25.9%，江苏为19.2%^[11]。截至2013年末，云南农村土地流转面积达到602万亩，占承包耕地面积约11.6%，而据农业部统计，截至2013年底，全国承包耕地流转面积3.4亿亩，流转比例达到26%。

在云南民族地区，因土地流转不畅而造成导致耕地大量荒芜。偏远山区经济条件和自然条件不好的地区撂荒覆盖面广、条件相对好的农村撂荒面积较小，区域差异较大。

（二）地区分布不平衡

即使在同一地区由于不同区域的农业资源条件和经济社会水平各不相同，不同区域农村土地流转的规模和形式也各不相同，呈现出明显的区域分布不平衡态势。云南一些坝区、交通比较便利、耕种条件比较好的汉族地区农村土地流转速度快、流转面积相对较大，而偏远地区民族地区农村土地流转缓慢。例如，2007年，云南省昆明市土地流转面积达20余万亩，占承包地总面积的8.5%以上，水平居省内各州市首位；曲靖市土地流转面积11.31万亩，占承包总面积的2.08%；楚雄彝族自治州全州农村土地承包总面积2 002 526亩，土地流转面积31 425亩，占农村土地承包总面积的1.57%；而同期怒江傈僳族自治州则基本处于停滞。到2013年底，昆明全市承包耕地流转面积98.99万亩，流转面积占承包面积的57.8%，而同一时期，禄劝彝族苗族自治县累计流转承包土地116 308亩，流转面积占承包总面积的40%，寻甸县农村土地承包经营权流转面积达116 922亩，占全县耕地总承包面积344 432亩的33.94%。

（三）方式落后，流向单一

在云南民族地区土地流转的方式主要表现为“三多三少”。一是农户间自发流转为主，农户间转包、租赁、转让的多，而入股、拍卖等流转方式少。例如，2012年云南农村土地流转总面积为489.2万亩，其中：转包117.5万亩，占24%；出租270.7万亩，占55.3%；互换30.2万亩，占6.2%；转让28.6%，占5.9%；入股10.8万亩，占2.2%；其他31.4万亩，占6.4%^[12]。云南禄劝彝族苗族自治县截至2013年11月，全县累计流转承包土地116 308亩、26 373件，其中：转包19 348件、72 843亩，占流转面积的63%；出租4 467件、28 618亩，占流转总面积的25%；互换1 289件、3 357亩，占流转总面积的2%；转让1 248件、4 883亩，占流转总面积的4%；其他方式21件、6 607亩，占流转总面积的6%。石林彝族自治县到2013年末，全县农户家庭承包经营耕地流转总面积11.2万亩，其中：转包占14%；出租占79%；互换占4%；转让占1%；股份合作占0.1%；其他形式流转占1.9%^[13]。

二是流转给一般农户的多，流转给专业大户和企业的少。云南省2008年流入种田大户的面积85.6万亩，占34%，流入专业合作社的面积5.6万亩，占2.2%，流入企业的面积52.1万亩，占20.7%，其余大部分属农户间自发流转^[14]。

三是流转短期行为多，长期流转少。呈现出流转机制的非市场性和非效率性。云南民族地区一些落后的农村，土地流转具有传统性。例如，在20世纪80年代，如果村民分配的土地不够耕种，那么可以采取讨种、借种、租种、伙种等土地流转的方式进行调剂。在云南民族地区，现在个别少数民族土地流转还带有这种地方色彩，课题组于2010年1月到云南民族地区西盟佤族自治县岳宋村进行了20天的调研，调研中就发现带有“烟酒文化”色彩的“讨种”仍然经常发生。这里的永老寨于2006年被评为云南第一批非物质文化遗产，当地人有强烈发展乡村旅游的愿望，但土地流转情况仍然保留传统落后的方式。佤族人喜欢喝酒，很多事务都可以通过酒来解决。在当地，如果没有土地种，就提上几瓶酒到土地多的亲戚朋友家，和亲戚朋友一起喝，然后向他们讨几块土地，种上几年都是可以的，长期下来，这几块土地的所有权在时间的影响下就发生了转移，因为佤族人很讲人情关系，所以土地通常都会以这样的方式转让给亲戚朋友。如果被讨走土地的人要求归还土地，但是讨土地的人认为大家一起喝过酒了，被讨的土地就应该属于自己了，如果当时不同意的话就不会喝酒了。土地权的变更通过喝酒产生了事实，不同意归还土地，这样失地者和得地者间的矛盾开始产生，讨地过程中，失地者和获地者对土地所有权的争夺，两套话语的土地归属隐含矛盾冲突，当利益变大时，可能会有突发的情况出现。

（四）土地流转给外来者居多

云南民族地区农村大多属于远离城市且非农业产业不发达的传统农业区，受非农业就业机会少的限制，土地流转过程中，流给外来户较多。例如，2011年底，昆明市农村面向本市以外的业主流转的土地已占流转土地总面积的53.18%。云南民族地区西双版纳橡胶业发展过程中，傣族农民大都把土地出租给外来者经营。再如，云南民族地区丽江古城的纳西族在旅游业发展起来后，许多人把自己的土地和房屋出租给外来者等。我们在西盟佤族自治县岳宋村的调研中也同样发现，当地佤族农户不会管理橡胶树，只好把土地流转给外来的橡胶公司种植橡胶。

（五）乡村旅游引发一定规模的土地流转

同样，在云南民族地区，乡村旅游开发也引发了一定规模的土地流转。从20世纪90年代中后期开始，受到汉族地区乡村旅游发展的示范效应的影响，云南民族地区农民看到从事乡村旅游业收入高于传统农业，部分农民放弃种植，从事乡村旅游。一些工商企业也开始把部分资金投资农业，对传统农业进行结构调整和技术改造，经营乡村旅游。而乡村旅游要求的规模化经营，极大地推动了土地流转的进行。同时，一些习惯于种植传统农作物的农民面对农业结构调整的资金、技术、市场等压力和风险，自愿将自己承包地的使用权流转给公司经营，获得了比自己经营还要高的土地使用权流转租金，同时自己又被雇佣，成为“产业农民”，获得了土地经营权转让费和劳动工资的双份收入。例如，2000年西双版纳景洪市勐罕镇曼听村委会将930亩农地以300元/亩/年租给外来开发商建设民俗旅游度假区；石林彝族自治县为了发展乡村旅游，到2013年止，用于发展乡村旅游的5 000亩土地已经通过各种方式完成流转。到2013年止，昆明市西山区用于营造乡村生态旅游景观建设玫瑰、万寿菊、康乃馨等花卉基地流转土地5 000多亩。西山区政府为了建设全国农业旅游示范点——团结镇（团结街道办事处），在团结镇完成土地流转6 756亩。

【注释】

[1]刘淑春.改革开放以来中国农村土地流转制度的改革与发展［J］．经济与管理，2008，10：33.

[2]陈文胜.中国三农学界的研究方向［J］．阴山学刊，2006，3：79－82.

[3]田野.中国农村土地流转：现状、问题及对策建议［J］．经济师，2004，8：22－24.

[4]《中国中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》辅导读本编写组［M］．北京：人民出版社，2008.

[5]毕宝德，柴强，李玲，周建春.土地经济学：第五版［M］．北京：中国人民大学出版社，2006.

[6]http://www.hangzhou.gov.cn.2009－04－03.

[7]中国学术期刊网www.qikang.net.

[8]文华.我国农村土地流转制度演进、认识基础与现实反思［J］．理论月刊，2010，7：215－216.

[9]张万铎.综合论文网（china001 com）.

[10]娄自昌，等.当代中国边疆·云南民族地区典型百村调查云南民族地区卷：第一辑［M］．北京：社会科学文献出版社，2010：42－43.

[11]李以学.农村土地承包经营权流转现状及案例分析［J］．价格理论与实践，2009，3：56.

[12]数据由云南省农村经济经营管理站提供.

[13]根据石林县农业局提供数据计算得出.

[14]数据由云南省农村经济经营管理站提供.