云南土地流转信息发布平台

一、背　景

为了促进我国乡村旅游进一步发展，农业部和国家旅游局发出《关于大力推进全国乡村旅游发展的通知》，提出乡村旅游建设“百千万工程”，即“通过大力推进乡村旅游发展，使已有乡村旅游项目得到明显提升和完善，基本形成种类丰富、档次适中的乡村旅游产品体系和特色突出、发展规范的乡村旅游格局，满足人民生活水平提高对旅游消费的需求。争取每年新增乡村旅游就业30万人以上，间接就业150万人；每年旅游从业农民人均纯收入增长5%；在全国建成具有乡村旅游示范意义的100个县、1 000个乡（镇）、10 000个村，为社会主义新农村建设做出积极贡献”。2011年全国发展休闲农业与乡村旅游工作会议提出，把乡村旅游作为国内旅游的基础工程来抓，把乡村旅游作为发展国内旅游的主战场，摆上突出位置抓实抓好。2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》中专门强调“大力发展乡村旅游”。2015年中央一号文件进一步提出“增加农民收入，必须延长农业产业链、提高农业附加值。积极开发农业多种功能，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值。扶持建设一批具有历史、地域、民族特点的特色景观旅游村镇，打造形式多样、特色鲜明的乡村旅游休闲产品。研究制定促进乡村旅游休闲发展的用地、财政、金融等扶持政策，落实税收优惠政策。激活农村要素资源，增加农民财产性收入”。

乡村旅游最早是在西方发达国家兴起并发展起来的。早在19世纪，西方国家就注意到农业的观光旅游价值，19世纪30年代欧洲就开始了乡村旅游。20世纪80年代以后，随着人们旅游需求的转变，对度假的需求日益增大，乡村旅游也相应地改变其单纯的观光功能，扩展了休闲、度假和体验等多种功能，如德国的“度假庄园”、意大利的“绿色度假”、日本的“度假农业园”、法国的“乡村度假”、澳大利亚的“休闲牧场”、奥地利的“农家旅游”、韩国的“休闲农园”、匈牙利的“乡村旅游”等。在发达国家农村，乡村旅游的发展对阻止逐渐衰退的农业经济起到了意想不到的效果，乡村旅游对当地的就业、收入、社会文明的推动作用得到充分证明，许多农村把发展乡村旅游作为一种增收致富的重要手段。在美国有30个州制定了针对乡村旅游开发的政策，其中14个州编制了乡村旅游发展规划。西方许多国家都把乡村旅游作为推动当地农村地区农业发展的新兴动力。20世纪后期，西班牙学者研究了该国近20年的乡村旅游发展经验后提出结论，乡村旅游大大推动了西班牙农村经济的发展。乡村旅游作为世界旅游的一种新的潮流和趋势，在发达国家已经进入成熟的发展阶段。然而在我国这样的发展中国家，乡村旅游还刚刚起步。

在我国大陆，乡村旅游起步于20世纪80年代，到2009年底，全国各类休闲农业企业（园区）47 524个，其中年产值超过500万元的规模企业3 538个，从业人员近256万人，其中农民工超过204万人。年营业收入超过877亿元，其中农民所获得的收入超过270亿元，带动农民产品销售收入约380亿元^[1]。到2013年，全国乡村旅游有较大发展，经营户有170多万家，营业收入达2 800多亿元，带动超过3 000万农民受益^[2]。“五一”“十一”和“春节”三个旅游黄金周，全国城市居民出游选择乡村旅游的约占70%，每个黄金周形成大约6 000万人次规模的乡村旅游市场^[3]。作为一种新兴的旅游形式，乡村旅游在农业发达的汉族地区正处于蓬勃发展之势，表现出巨大的发展潜力。中国农业部公布的数据，2015年，全国体闲农业和乡村旅游接待游客超过22亿人次，营业收入超过4400亿人民币，从业人员790万，其中农民从业人员630万，带动550万农民受益。预计到2025年，乡村旅游接待人次可达20亿人次，农民直接接待的旅游者可达10亿人次^[4]。

云南民族地区不少农民居住在偏远山区和边境地区，生存环境比较恶劣，自我发展能力比较低。尽管云南民族地区在经济、社会及基础设施等诸多领域存在着较大的劣势，但在发展乡村旅游方面却具有显著优势，云南民族地区的乡村旅游对就业结构、农村经济、文明程度的提高等都发挥了一定的积极影响，促进了农村经济产业结构的调整和优化升级，因此，云南民族地区农村把发展乡村旅游作为脱贫致富的重要方式，将其列为主导产业或先导产业。出于迫切地追求经济增长目标的要求，云南民族地区各级政府纷纷制定了吸引外资参与旅游开发经营的诸多政策，以出让土地、景点等资源和各类优惠政策来换取外部资金开发乡村旅游。

乡村旅游作为一种农业和旅游的结合体，必然与农村土地资源有着无法割舍的关系。乡村旅游用地是一种农地由边际收益差的用途转入边际收益高的土地利用模式，它需要农地实现集中化、规模化经营。云南民族地区发展乡村旅游需要增加土地流转的速度和规模来满足用地需求，但是，云南民族地区农村土地流转受制度性约束特别强，一方面，农村集体非农建设用地难以像国有土地一样进行出让、出租、转让、转租和抵押，严重阻碍了土地资源的规模化利用。另一方面，由于客观条件差，城市资金、技术等资源要素也很难顺畅流向农村，使得乡村旅游进展缓慢。云南民族地区乡村旅游发展虽然增快了土地流转的速度和扩大了土地流转的规模，但也增加了土地制度的复杂关系，出现了很多社会矛盾。乡村旅游的纵深发展与土地制度制约的矛盾被提上乡村旅游可持续发展的日程，乡村旅游开发过程中的土地流转、土地经营模式和利益分配机制等问题便成为民族地区乡村旅游发展的焦点。如何在云南民族地区乡村旅游开发中发挥土地政策的作用，正确处理政府、企业和农民的矛盾，更好地促进云南民族地区发展成为当前迫切需要研究的问题。

二、意　义

中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议，审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。该文件指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权；土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益；现有土地承包关系要保持稳定并长久不变^[5]。

2013年11月19日召开的十八届三中全会提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。农村土地流转被提到了一个新的历史高度^[6]。

（一）理论意义

目前，理论界关于土地流转的研究成果非常多，但把土地流转与乡村旅游开发联系起来的研究很少，研究云南民族地区乡村旅游中土地流转的理论成果还是空白。所以，从研究内容上讲，本研究成果是一个具有一定创新性的成果，在理论上具有探索性，为云南民族地区乡村旅游开发正确处理土地流转提供了理论依据。

本研究从乡村旅游开发这个新角度探讨云南民族地区的土地流转具有一定的特色和创新。一方面，广大的云南民族地区响应党中央的号召，把乡村旅游作为脱贫致富的新途径，大力开发乡村旅游，但另一方面，遍地开花的乡村旅游却处在小、散、弱、差的状况。如何提升乡村旅游的水平，很多学者从资源开发、融资投资、培训教育、经营模式、市场营销、生态环境保护等方面进行研究，但本研究把焦点放在乡村旅游开发中的土地流转这一领域，从土地制度所有权、承包权、经营权“三权分置”角度进行研究，扩展了乡村旅游开发研究的领域和范围，把研究引入更加深入的层次。本项研究从微观和宏观、一般与特殊有机结合来研究云南民族地区乡村旅游开发中土地流转的特点和问题，丰富了乡村旅游开发的理论和土地流转理论，通过农地流转促进云南民族地区乡村旅游适度规模经营的研究，有助于从本质上把握云南民族地区乡村旅游开发中农地流转的客观必然性和存在的主要问题，为宏观和微观两个角度研究农地流转问题提供新的研究视角。

乡村旅游土地流转有其自己的特殊性。乡村旅游是旅游业与农业的结合，其土地流转具有典型的综合性和多样性的特征，其形成机理是一个特别复杂的问题。在学科范畴上，乡村旅游土地流转从属于旅游业与农业的交叉领域，是一个重要的应用性基础学科研究课题，同时，乡村旅游土地流转理论研究直指土地制度中矛盾“普遍性与特殊性”的哲学命题，本项目为之提供理论解释，有助于构建对复杂对象的理论基础，发展和完善土地流转理论。乡村旅游土地流转的研究承载了旅游管理和农业管理科学的双重理论价值，这个新兴的、尚缺乏太多研究关注的交叉领域值得进行更加精深的学术耕耘，其理论研究对乡村旅游管理与土地管理都具有重要的理论意义。

（二）现实意义

2015年中央1号文件专门提出：“积极开发农业多种功能，挖掘乡村生态休闲、旅游观光、文化教育价值。扶持建设一批具有历史、地域、民族特点的特色景观旅游村镇，打造形式多样、特色鲜明的乡村旅游休闲产品。研究制定促进乡村旅游休闲发展的用地、财政、金融等扶持政策，落实税收优惠政策。激活农村要素资源，增加农民财产性收入。”

云南民族地区很多农村把发展乡村旅游作为脱贫致富的重要方式，但是，由于农地使用的分散性与旅游经营集中性要求的现实矛盾日益突出、尖锐，对传统的土地经营模式提出了挑战。可以说，如何做好云南民族地区乡村旅游中的农地流转工作，实现农地的有效整合与高效经营，是当前推进云南民族地区旅游发展、可持续发展必须破解的重要命题。乡村旅游的发展迫切需要对农村土地制度创新，尤其是针对云南民族地区乡村旅游用地的土地流转制度的创新。

进行农地流转与乡村旅游适度规模经营的研究，有利于引导云南民族地区农业自然资源的合理利用，提高农业稀缺资源的配置效率。农业资源的合理利用是云南民族地区农业及整个经济与社会发展面临的一个重要问题，通过农地流转实现乡村旅游适度规模经营可以获取源自规模经济的利益，提高云南民族地区稀缺农业资源的配置效率。云南农村土地制度本来就处于一种典型的制度非均衡状态，现又出现了乡村旅游这一非传统因素，这更加加剧了农村土地问题的复杂性。云南是一个人多地少、耕地资源稀缺的省份，同时又是一个乡村旅游资源丰富的省份，如何在发展乡村旅游的过程中，充分利用农村土地资源，促进农民脱贫致富，同时又能坚持乡村旅游开发少占地、不占或少占耕地，在促进乡村旅游发展的同时，保持较少的土地资源消耗，成为云南民族地区乡村旅游发展过程中的一大难题。在云南民族地区乡村旅游开发过程中，如果处理不好土地流转问题，不但影响乡村旅游的健康发展，甚至还有可能酿成群体性事件，引发社会矛盾。所以，研究在新的土地政策指导下，妥善、合理地处理好这个问题，对于乡村旅游的健康发展有重要的理论指导意义。

云南民族地区农村除了受政治、经济、社会制度的影响外，还受历史文化、宗教信仰等制约，这使云南民族地区的土地流转问题有其特殊性。目前国家的土地流转制度在云南民族地区有很大局限性，必须进行改革。本课题通过对十八届三中全会关于土地制度新政策的研究、农村土地流转制度与乡村旅游发展的复杂关系的研究，为云南民族地区乡村旅游土地利用如何兼顾开发区居民的长远发展，化解社会矛盾，使乡村旅游土地规模化、集约化发展，提升乡村旅游土地利用价值，提供理论和政策上的支持，对云南民族地区乡村旅游的健康发展有指导意义。