云南民族地区乡村旅游土地流转存在的问题

在云南民族地区乡村旅游业的发展过程中，地方政府、企业、集体、农户已经开展了转让、互换、转包、出租、反租倒包、征收等多种形式的土地资源整合和流转，流转对象逐渐从以耕地为主逐步扩大到林地、草地、水面等整个农用土地。无疑，土地流转为盘活云南民族地区乡村旅游发展所必须的基础性资源打通了路径。但与此同时，云南民族地区乡村旅游开发过程中的土地流转多处于自发和实验状态，加之云南民族地区自身较为弱质的条件限制，使得其土地流转无论是在参与主体方面，或是在运作机制方面，还是在绩效成果方面都暴露出许多突出的问题。

一、农户方面存在的突出问题

（一）对土地流转政策理解不清晰，土地流转程序不规范

从参与主体上看，目前云南民族地区乡村旅游开发中的土地流转有多种主导模式，但总的来说，以“农户与农户之间”的流转模式最为常见。由于云南民族地区农民对土地流转政策和法制理解不全面和深入，在这种主导模式的土地流转过程中，普遍存在“流转不规范，随意性突出”的共性问题，主要表现在以下两个方面。第一，云南民族地区农村土地流转基本处在自发状态，多以人情关系的口头协商达成流转意向、实施流转。与其他地方不同，云南民族地区农村市场意识和法律意识比较淡薄，重亲情爱面子、流行老乡熟人文化，土地流转中不签订书面协议的现象比较普遍，如云南西盟佤族自治县岳宋乡的土地流转即为如此。当地的佤族群众如果没有土地种或者已有土地不足，就可以提上几瓶酒到亲戚朋友家喝酒，美其名曰“喝团结酒”，然后向他们讨几块土地，种上几年都是可以的。因为佤族人很讲人情关系，所以土地的使用权通常都会以这样的方式转让给亲戚朋友。第二，书面合同签订少且不规范现象突出。由于自我维权意识普遍淡薄，一些农户流转土地时以口头约定方式完成，并没有通过签署书面协议来确定流转双方的权利义务关系。一些农户虽然签订了书面流转协议，也不同程度地存在协议格式不规范，内容简单，权、责、利不明确，不经过公证，有的甚至有流转期限超过了第二轮土地延期承包协议的剩余期限等问题，一旦出现纠纷，往往由于缺乏可靠的书面证据而难以调解。

（二）非法买卖宅基地

乡村旅游的开发使当地农村土地成为了遍地黄金的福地，因此土地价格也大幅上升，买卖宅基地的现象开始大量出现，部分遇到突发事件急需用钱的村民以及在外经商或已在城镇购房的村民，往往选择将农村的宅基地高价卖出，以获取一笔可观的收入，这种违法行为违反了农村宅基地流转的有关规定。

（三）低水平重复建设，土地资源浪费

从调查情况来看，在云南民族地区还有较多的农户没有取得土地承包经营权证书，土地所有权关系及其概念不明确。虽然国家规定农村土地是集体所有，但由于农村所实行的土地制度为“分田到户”“长久不变”，农户自己经营，自负盈亏。所以云南民族地区农村的一些人看来，土地到户，就是土地私有，从而，侵占土地、滥用土地的现象不断发生。

乡村旅游在云南民族地区进入了快车道，而且势头不减，但存在严重的低水平重复建设问题，导致土地资源和资金严重浪费。云南民族地区乡村旅游发展还处于起步阶段，农户的经营管理能力总体偏低。一方面农民对乡村旅游发展无规划，盲目跟风，片面追求速度，各自为政，分散经营，遍地开花；另一方面，地方政府干部的政策水平和管理水平也比较低，经常以流转比例和规模论英雄，滥用土地管理权限，强行土地流转，在土地流转中寻租，造成大量乡村旅游低水平重复建设。开发用地粗放是云南民族地区多数乡村旅游用地不集约的集中体现和问题焦点所在。

二、基层组织（村委会）存在的主要问题

（一）脱贫意识强烈可能导致流转工作的盲目冒进

在社会经济较为落后的云南民族地区发展乡村旅游业，基层组织具有不可或缺的重要作用，它往往发挥着核心组织者的角色力量，带领地方农户共同参与乡村旅游开发。作为乡村利益的代表者，基层政府对发展旅游业的愿望更为迫切，对旅游业带动乡村脱贫致富的发展愿景期望更大。在此观念的强烈促动下，土地流转过程中难免会出现一些盲目冒进的错误做法，如急于招商引资，不经农户同意擅自与投资商签订土地包租合同；随意改变土地承包关系，无偿收回或强迫农民转让、出租承包地等。

（二）地方精英容易成为土地流转中农户权益的损害者

理论上讲，基层政府作为农户利益的集体代表，两者之间的利益应该是一致的。然而，基层政府作为某种程度上的“经济人”，加上土地流转制度的不完善，以及云南民族地区群众自我保护的维权意识、维权能力较弱，使得基层政府难以将集体土地资本形成的收益最大化到农户手上，部分基层政府决策者等地方精英甚至成为土地流转中农户权益的损害者。例如，一些基层干部操纵土地流转，剥夺农户的“知情权”“参与权”“处置权”；利用土地流转组织者、管理者的身份侵占流转中农户的利益；在土地流转补偿分配中，村干部普遍存在办人情事的现象，以亲疏、顺逆等进行补偿和利益分配，甚至出现隐瞒、私分、贪污和挪用征地补偿款等“大发土地财”的犯罪现象。当前，基层干部“涉土”职务犯罪的高发态势依然不减，在高度“重土”“恋土”的云南民族地区极易激发民愤，严重影响地区社会的稳定和谐。

三、投资者（企业）存在的主要问题

（一）土地分散零碎，流转成本高

云南民族地区大多属于山区，土地本身分散零碎，再加上每个农户的承包地数量不多，多则5～6块，少则2～3块，且分等级分类别，使得土地更加分散零碎。租地者（企业）若想承包大量土地，成方连片，形成规模，就要面对众多的农户，逐家逐户去谈，若有一户不愿转出，成方连片便不能实现，使得土地流转的难度加大，流转成本过高，投资者畏难情绪大。

（二）进驻数量少，带动力有限

由于云南民族乡村地区经济落后，自身缺乏资金、人才与技术积累，因此，除了少部分区位条件较好的地区能够出现小规模的自发性经营接待外，大多数的民族乡村及其农户都必须依赖外来资金进行经营性投资，才能使乡村旅游开发迅速开展。然而，由于土地问题的复杂性以及云南民族地区大多为欠发达地区，自然条件先天不足，成片规模生产条件差，加上基础设施落后，交通不便，企业生产成本高，企业投资意愿不强。目前涉及乡村旅游的企业较少，规模经营的主体偏少，造成能够与农户进行合作的外来投资者（企业）的数量比较少，使得基层政府、农户对合作伙伴的选择余地极其有限，使得土地流转的带动力不强，造成能够与农户进行合作的外来投资者（企业）的数量比较少，使得基层政府、农户对合作伙伴的选择余地极其有限。而且，在乡村旅游开发的初期，农户往往对“空降式”介入乡村旅游开发的外来投资者（企业）有一定的顾虑和不信任，不愿意把资金或土地交给外来投资者或旅游公司来经营。同时，农地所有权代表的模糊性使外来投资的风险增大，而且投资者为获取较大规模的土地需要与多个主体进行谈判增加交易成本，阻碍了外来投资的积极性。

（三）流转土地用途改变

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确做出了“土地承包经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”的严格限制。也就是说，云南民族地区乡村旅游开发的土地流转必须遵循合理开发、珍惜每寸土地的原则，在当地土地利用总体规划的要求下结合本地旅游发展的实际进行。但实际上，少数企业借调整结构或搞乡村旅游开发之名，借土地流转之名将土地转化为非农建设用地、搞商业开发，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，从根本上改变了土地的农业用途。随着乡村旅游的大发展，有些业主还打着“建设配套服务设施”之名，其配套设施已经超出了为旅游服务的范畴。土地流转后的土地利用及土地覆被都发生了巨大改变，优质耕地大量流失。尤其是地处山区的民族乡村地区，乡村旅游用地与绿色生态用地、耕地之间的关系日益紧张，加剧了乡村生态失衡的潜在威胁。借发展乡村旅游之名，土地流转非农产业建设有可能在其经营地域内过度占用耕地，造成流转土地事实上的非农化。

四、政府（乡、镇政府）存在的主要问题

在云南民族地区乡村旅游发展中，乡、镇及以上级地方政府的引导力、推动力亦十分重要，特别是在一些自然和人文资源比较丰富的村域、小镇，乡、镇级政府为了加速乡村旅游的发展，通常会采用整体规划、积极引导、统一组织农户参与的发展模式。但存在较多的问题，不少地方政府为了快速推进乡村旅游开发，获取基础建设的土地指标，完全剥夺了农民的主体地位，利用政府的强势地位主导土地流转。在乡村旅游用地流转方案的制定上，利用当地社会经济情况差异而形成的土地价格差异，不顾国家标准而肆意按照政府的利益取向制定土地流转的方案和补偿标准，并通过各种方式强迫农民接受，农民在整个土地流转中没有主导权完全只能被动接受。例如，在政府主导型的乡村旅游开发中，通常采用土地征收的方式进行土地流转，即乡、镇及以上级政府将集体土地入市，通过招、拍、挂，把农村集体建设用地流转给非集体成员用于旅游开发，在给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地。在这种流转形式下，集体土地权属和土地用途发生了根本性的改变，土地开发的外部性明显增强，流转土地的级差收益主要由乡、镇政府主体所得，而农民的命运可能是，既没有分享到土地级差收益，又得不到乡村旅游发展的经济利益和社会保障，从而造成严重的社会问题。

五、流转机制存在的问题

就乡村旅游开发中实施土地流转而言，云南民族地区农村在流转程序、流转价格、流转收益分配、流转市场主体、流转中介组织、流转管理服务、统筹流转规划等方面都存在着明显问题，阻碍了土地流转机制的健全与完善，极大地影响了土地流转的顺利开展和绩效发挥。

（一）土地流转价格过低与土地价值不对称

土地是乡村旅游开发中的基础性资源。从资源的功能角度来看，土地在乡村旅游开发地区的资源效用不仅仅体现在种养农产品的生产功能上，同时还包括了营造旅游环境的景观、休闲、娱乐等功能。相应的，乡村旅游开发区域的土地资源价值衡量至少应该涵盖其土地具有生产功能和景观功能的双重特质。换句话说，在云南民族地区乡村区域内所涉及的耕地、园地、林地、牧草地、水域，甚至未利用土地等土地利用类型，即便其在农产品种养方面不具备突出优势，但有可能成为乡村旅游开发中具有很强吸引力的旅游资源，同样可能具有较高的资源价值。云南乡村旅游开发中的土地流转价格，应该按旅游土地开发的价值增值计算。然而，由于各种原因，实践中往往难以做到，由于农民缺乏乡村旅游开发的资金、技术、经验，他们希望用出租土地这种简单的方式来获旅游开发收益，虽然他们付出了乡村旅游发展最基础的也是最宝贵的资源－土地，但由于农民的博弈弱势，农民所得到只是土地级差收入，并没有得到旅游发展带来的持续收入，与开发商所获得的高额利润对比悬殊。由于土地的利用方式多样性，以及土地所有者对旅游活动认识的不足，旅游开发商（旅游企业）在取得土地的使用权时往往摒弃了对土地旅游功能价值的考量，仅仅支付占用土地生产功能的使用费，而且是很低廉的使用费。

本书作者在调查中发现，一些地方政府为了快速推进乡村旅游开发，采取各种优惠政策推动土地流转，吸引工商资本到本地投资。例如，流转政策规定每亩土地租金的高低是按照种粮产量和价格来定，导致土地流转租金过低，并且没有增长计算的机制长期固定在一个水平上而且租期过长，有的甚至还超过了第二轮承包期长达30年以上，导致农民得不到旅游开发的增长收益。虽然从当时签订的土地流转租金来看并不低，农民完全可以接受，但土地流转价格并未按照乡村旅游土地的特性定价，随着未来土地价值的上升，农民土地流转收益“低位固化”的问题就越来越突出，这种做法人为地大幅度降低了对土地资源应有的价值体现，导致土地流转的实际价格远低于土地本身具有的实际价值，本应归农户（基层政府）所有的级差地租价值被旅游开发商无偿占有了。由此即会产生业主与农民的一系列矛盾，事实上，这些苗头已经出现。

（二）土地流转收益分配不合理、农户利益侵害严重

这一问题主要集中在土地流转过程中对土地的补偿费普遍偏低，土地流转的综合收益显著地倾向于旅游开发商，而对基层政府、群众长远发展的权益关注不够。廉价的土地成了旅游开发商（尤其是旅游房地产开发商）超额利润的主要来源，国家、基层政府和农户的利益受到不同程度侵害，其中又以农户的发展利益受损更为突出。与此同时，部分地区在土地流转过程中对没有按照有关规定按时足额把补偿费发到农户手中，侵害了农户利益，农户意见较大。由于对土地流转价格标准有争议，只能由政府裁决，法院不予受理。政府既当运动员，又当裁判员，影响政府公信力。而土地流转纠纷发生后，农民缺乏司法救济途径，上访事件不断发生。^[12]如2009年1—9月，昆明市群众集体到省、市党政机关上访共364批，其中涉及土地问题的就有162件，占集体上访总数的44.5%。一些村社土地征收后把土地补偿费存起来，既不发给农民，也不发展集体经济，说起来是为了解决农民今后的生产、生活问题，但实际上这部分资金沉淀下来，无法增值，而且财务管理混乱，缺乏公开性、透明性，未落实村级民主管理的要求，农户今后的生产、生活问题没有得到妥善解决。旅游开发使土地的价值大幅度增长，由此产生了社区居民要求参与旅游发展，获得公平的土地增值收益分配机会和管理增值收益的权益主张。但与之相关联的国家法律和制度却存在许多漏洞和真空，客观上导致社区居民参与权利的缺失不对等和权力对权利的侵犯。社区居民只能被迫服从政府（代理人）主导的利益分配机制和相关的公共政策。^[13]

此外，农民土地流转之后，除获得固化的土地金收入外，还可到旅游公司打工获得劳务收入，但是，只有一部分年轻、有文化的农民才能被旅游公司雇佣，不可能是全部，而且往往只能在旅游旺季或者公司经营好的状况下被雇佣，农民的打工收入并不稳定，而那些没有被雇佣的农民，就只能靠土地流转租金收入生活，实际上他们实际收入水平下降了，这些没有工作的农民往往成为社会的“包袱”。因此，旅游开发商大规模流转土地，会剥夺一部分农民劳动机会，挤压了他们靠土地发展致富的空间，对于非主动流转土地的农民更是如此。

（三）农户的市场主体地位没有得到充分体现

在乡村旅游土地流转过程中，尽管参与主体涉及农户、基层政府、企业、政府等不同元素，但在我国乡村土地集体所有的制度框定下，土地流转的收益与损害最终都将由乡村基层政府的全体农户来承担。因此，不论乡村土地流转采用何种形式来具体实现，农户都是土地流转中必须高度重视的市场主体。但在云南民族地区乡村旅游土地流转的实践层面，情况往往未必如此，农户的市场主体地位被淡化乃至被忽视的不合理往往成为普遍现象。在实行分级限额审批制度的背景下，土地管理绝大部分权力集中于县、乡政府手中，土地流转的决策权往往演变为地方政府内部的行政决策。只要出让土地的总成本小于总收益，政府就有低价征用并高价转让的驱动力，某些官员会利用手中掌握的行政权力，通过阻止土地市场化交易的办法与“外部人”进行不正常的交易。^[14]在利益驱动下，“土地流转行为自愿有偿”和“土地流转价格公平合理”等基本原则被践踏，农户对土地流转的知情权、参与权、决策权和监督权在不同程度上受到弱化和侵犯。例如，乡、镇政府和基层政府在土地流转中不乏以行政手段包办代替、越俎代庖；有的地方政府仅仅只凭少数政府领导的意见，在大多数集体成员不知情甚至不顾大多数农民的反对，随意制定土地流转政策，改变土地承包经营关系，甚至以强制性手段用“反租倒包”手段引入外来资本大规模、长期限，承租集体土地进行规模开发，极大地损害了农户的利益。

（四）普遍缺乏有效的中介服务组织，流转信息传播不畅

如前所述，云南民族地区的农村土地流转基本上还停留在自发、实验状态。除了受云南民族地区落后的发展基础影响外，土地流转平台、中介服务组织的缺位或发育滞后亦是导致这一局面的重要因素。云南民族地区尚未形成市场化运作的土地流转机制，土地流转信息不畅，再加上受地域区位和社会阶层的客观限制，云南民族地区乡村旅游开发中的土地流转普遍出现土地供求双方的信息传播渠道不畅的问题。主要表现在土地流转的信息辐射狭小且难以有效对接，致使流出方与流入方之间发生土地流转具有很大的偶然性，常常出现“要转的转不出，要租的租不到”等现象。显然，信息传播的不对称性使得云南民族农村地区缺少进行土地流转双向选择的市场条件，导致土地流转被限定在有限的范围之内，制约了土地的规模化集中，延缓了土地流转的进程。

六、存在土地流转风险隐患

推进农地流转，发展乡村旅游适度规模经营，对于加速传统农业改造，繁荣农村经济，增加农民收入都有着重要作用。然而目前一些地方在认识上存在一些误区，认为乡村旅游经营规模越大越好、土地流转期限越长越好，忽视云南民族地区发展阶段性特征，不顾农村劳动力转移就业十分不稳定的现实，不顾土地流转需要遵循的市场化规律，用行政力量强行推动农地大规模流转经营。甚至把引导城市工商企业下乡大规模圈地作为招商引资政绩，且不论转入方有没有能力，有没有意愿，有没有条件经营旅游，一律敞开大门，来者皆纳，不设资质，不限规模^[15]。当前云南民族地区乡村旅游用地流转存在一些不容忽视的风险隐患，主要表现在以下几个方面：

一是开发商拿到土地后无序利用。第一，以占有资源坐等升值为目的，不开发、不投入，致使许多土地资源被闲置；第二、拿了不会用。看到乡村旅游有利可图，一哄而上，自己并不会经营，乱开发，开发出一些不受人们欢迎的项目。近年来，大批特色不突出的乡村旅游开发区被闲置就是典型案例；第三、拿到土地后乱用。一些开发商任意对土地进行改造，搞破坏性建设，名为开发乡村旅游实为房地产开发，任意改变土地种植结构导致土地质量下降。

二是一旦旅游企业经营遭遇风险，作为土地转出方的农民利益首先受损，若无力兑现合约，容易诱发大规模群体性事件。本书作者在调查中发现：云南民族地区有的地方政府、农村集体、农民在把土地流转给旅游开发商时并没有对开发商的经营能力进行资格审查和评估，有的开发商一旦在经营失败，一走了之，根本就不履行条约；还有的开发商套取了政府的优惠补贴之后撂荒土地。由于对土地流转开发乡村旅游的风险认识不足，没有制定预防保护机制，给当地农村造成了较大的土地的浪费和经济损失。

三是加剧土地流转“非粮化”和“非农化”倾向。一些企业过多的资金无处投放，盲目投向乡村旅游。本书作者调查中发现，国家虽然在政策上已允农村在一定程度对土地开发整理、可以适当使用土地进行基础设施和配套工程建设，但一些地方政府、农村集体组织、开发商为强化乡村旅游规模经营，任意调整农业种植结构，过度占用耕地搞非农建设。实际上，一些企业为了盈利，仅搞象征性的开发项目，套取各项补贴，多数会搞“非粮化”生产，有的甚至进行“非农化”建设。客观地说，发展乡村旅游有利于农民得到实惠和企业得到效益，但从国家或区域粮食安全的角度来看，则是一个值得注意的问题。

四是不可持续的土地利用污染环境。主要包括经营者和旅游者、村民等的不合理利用行为。经营者和旅游者不负责任，随意倾倒生活生产垃圾和排放污水，这些垃圾造成对生态环境的破坏，污水得不到充分的净化，增加了河渠的负荷，造成对土壤和地表水体的污染。村民将传统民居改建成商品房、旅馆、饭店、卡拉OK厅等等现代化建筑设施，使乡村浓郁的乡土气息遭到破坏，甚至消失；经营者不理解乡村旅游本质，不注意保护民居特色，运用现代化的建筑材料，建造了一些非本地风格的建筑，与本地原有的建筑风貌格格不入，破坏了乡村的整体形象。

因此，应尽快建立乡村旅游农地流转经营的准入与退出制度，有效遏制不切实际的盲目推进规模化经营、掠夺式经营和粗放经营等不良现象，使有限的土地资源得到合理开发和高效利用。世界上许多国家都对农地流转建立了严格的准入与退出制度，如日本对土地流转对象规定了严格的资质认证条件、经营管理条件、项目实施条件等。