云南民族地区乡村旅游开发中土地流转的对策建议

一、土地制度改革的建议

一是改革土地产权制度。在对农民土地确权、登记、颁证的基础上，在法律上明确农户土地产权可分离，即将农村土地的产权分离为所有权、承包权和经营权，所有权归农村集体，农民拥有承包权和经营权，承包权为田底权，经营权为田面权。承包权由承包农户持有，不能流转出去，可以流转的是经营权，农民进城不影响田底权和田面权，也不影响土地的生产经营。这样就不用担忧乡村旅游开发农民流转出土地后失去对土地的承包权，只要农民还有土地的承包权，如果一旦乡村旅游经营失败，农民还可收回土地，损失较小。所以，“三权分置”有利于有利于保护农民的利益解除农民的后顾之忧，有利于推动土地在更大范围内理论流动资源优化配置，如乡村旅游发展创造必要基础条件。

二是构建平等进入、公平交易的土地市场。第一，建立两种所有制土地权利平等的制度。赋予集体所有土地与国有土地同等的占有、使用、收益和处分权，对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护。在用途管制下，农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。第二，重构平等交易的土地市场。建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则，打破地方政府独家垄断供地的格局。进一步加大国有土地市场配置改革，逐步缩小划拨用地范围，不断扩大有偿使用覆盖面，最终取消土地供应“双轨制”。^[3]

二、土地流转方面的建议

（一）鼓励土地流转提升乡村旅游水平

云南民族地区乡村旅游的发展不能长期徘徊在初级阶段的农家乐，而应该尽快向土地集约化经营的高级阶段发展。乡村旅游发展到了升级提升的新阶段，要求土地能集中流转，规模经营。乡村旅游的发展推动了农村资源合理运用，土地流转则是实现农村集体土地资源合理运用的有效途径。所以要在保证土地总面积不变、耕地性质不变、粮食产量不变的前提下，鼓励云南民族地区土地流转，在保持田园风光的前提下，实现土地的集约化经营。一是加强财政支持。出台一批流转优惠政策，对遵守法律规定，积极流转土地规模在50亩以上，流转期限在5年以上，流转手续规范的组织或者个人，政府及相关部门要给予优惠政策扶持；建立激励机制，鼓励开发商和经济组织积极参与乡村旅游土地流转和规模经营。建立乡村旅游专项扶持资金，对土地规模经营效益较高、扶贫作用较明显的旅游企业、农村旅游合作社优先申报，优先享受资金支持；省、市、县（区）财政每年安排一定的专项资金，主要用于土地流转服务组织建设、基础设施建设和扶持农民旅游合作组织、规模经营户发展。对于土地流转业绩较好的县、镇、村、中介服务组织及带动效应明显的规模经营主体，给予一定的激励性资金扶持。二是加强信贷支持。把规模经营主体作为信贷支农的重点，引导农村信用社等金融机构加大信贷支持，解决乡村旅游规模经营主体资金不足问题。对于实力强、资信好的，给予足够的信贷授信额度，简化贷款手续，实行利率优惠。^[4]

（二）完善土地确权和登记制度

清晰的权利，是市场交易和流转的基础。云南民族地区农村单靠熟人社会人际关系的熟络来维系土地使用权的公示，已经不再现实，也在根本上制约土地权利真正进入市场领域。云南民族地区农村由于历史上土地制度改革不完善，土地取得的途径混乱，例如，土地私自开垦、私下流转之后不办理任何登记手续，没有留下历史记录，导致了许多纷争和隐患。因此，在云南民族地区还有一项比土地流转更根本、更基础的工作有待完成，这就是要对云南民族地区农村的土地和宅基地进行确权，即登记和颁证。明确界定土地的集体所有权；明确界定农民对耕地、山林的承包经营权，以及住宅的农户所有权。乡村旅游土地流转，土地确权先行，可以降低云南民族地区土地流转制度改革的系统风险，为改革加上一道保险阀。如果不对农村土地进行确权，就发动大规模的土地流转，那么就可可能引起云南民族地区农村土地关系的混乱，就可能把土地流转的主体农民排挤在外，从而使其他权力主体把土地流转成为侵犯农民土地利益的手段。那样就背离了乡村旅游发展的初衷。

（三）因地制宜，分类指导

云南民族地区自然环境恶劣，农业生产落后和农民对土地的心理依恋，农村土地经营权流转的难度要比经济发达的汉族农村大得多，当前云南民族地区土地流转市场化只能采取“渐进式”策略，不能操之过急，只能用政策去引导而不能代替农民去选择，即使条件具备了，也必须尊重农户的意愿，千万不能搞行政命令，要因地制宜，选择适合当地乡村旅游发展的土地流转模式，切忌盲目跟风套用其他地方模式，更不要搞“一刀切”、一哄而上。

第一，在乡村旅游开发中应针对不同旅游类型、开发规模和土地性质，积极稳妥地寻求多种流转方式，而且要少用征收的方式，要尽量避免土地一次流转定终身的现象。

在现阶段，云南民族地区发展乡村旅游的土地流转还是以租赁、承包、反租倒包、转让等方式居多，这些方式具有可进可退、方式灵活、可逆的特点。这些土地流转最明显的优势是由于不需要改变土地所有制的性质，保留了集体的土地所有权，这样既将土地的级差收益留在集体内部，也照顾到了云南民族地区农民恋土的心理，降低了农民在参与土地商业化过程中的风险，为日后留下了一条退路。同时投资商省去了繁杂的手续，降低了创办旅游企业的门槛和级差地租上升侵蚀企业利润的压力，提高了投资商的积极性。这些流转方式虽然还处在初级阶段，但它是云南民族地区广大农户的自主选择，是符合这些地区的现实情况的。但若地方政府为了发展乡村旅游而采取强行推进不可逆的土地流转方式，一旦乡村旅游经营情况不好，农户失去稳定的旅游就业和收入，但他们却因为已将土地不可逆地转让出去，而不再具有回去的可能。所以，不能强行推行发达地区农村正在流行的土地银行、土地信托等土地流转方式，而是应该结合云南民族地区实际情况，探索多样化的土地使用权转让方式。

云南民族地区乡村旅游开发已经出现多元化趋势，要根据云南民族地区农村土地资源特点、经济发展水平、民族文化环境及农民家庭的特点，同时要考虑民族地区开发乡村旅游的客观实际以及不同的开发模式，如“旅游合作社”、“旅游公司＋农户”、“政府＋旅游公司＋农户”等各种模式的特点，采用与之相适应的土地流转方式，提高云南民族地区乡村旅游规模化、集约化经营，促进其优化结构、转型升级和提质增效。

第二，根据土地性质不同，采取不同的流转方式。

（1）乡村旅游建设用地。即乡村旅游服务设施，如乡村旅馆、停车场、服务中心、管理用房等的用地。乡村旅游建设用地属于经营性用地，必须实现经济效率最大化，建议实行集体土地招、拍、挂，类似于城市旅游业用地开发，这部分土地实现的经济效益按股份量化到农民个人。

云南民族地区乡村旅游需要的建设用地允许农民集体将集体建设用地通过出租、出让、入股、合作、联营等方式参与开发经营。这些流转方式有利于明确乡村旅游服务设施的权属，加强设施管理，确保土地流转双方的利益。

另外，乡村旅游非建设用地必须保证土地用途不改变前提上，采用可逆转性的土地流转方式，保障国家粮食安全和土地生态安全。

（2）乡村旅游道路用地。是指进入乡村旅游区的主要交通路道建设用地和旅游区内的游览道路建设用地。可根据道路的等级、位置、用途、投资人的不同，可考虑分别采用征收、租用、入股等方式获得土地。不同的土地流转方式对乡村旅游道路建设有不同的意义，例如，旅游专用道路建设的土地采用征收方式可使修建好的道路的权属归国家，方便管理；旅游与周边群众共同使用的道路，可采用租用、入股等方式，这些方式可以兼顾双方的利益。采用租用方式，土地所有权仍然属农村集体，照顾到农村集体的长远利益，同时保证道路提供给开发者使用；采用入股方式，集体经济组织和开发商共同拥有土地的使用权和收益权，双方结成利益共同体，有利于道路管理和维护。

（3）景区用地。乡村旅游开发涉及到森林、溪流、草地、水面等大型开发景区时，宜采用股份制土地流转方式。与其它利用方式相比，用股份制一方面可缓解开发者资金紧张，另一方面不改变土地所有制性质，能够使农户获得土地增值收益，还能够减少农民的风险，确保农民利益。采用股份制土地流转方式土地产权要按照“三权分置”原则，坚持农村土地集体所有、农民承包权不变、土地经营权入股，这样既可以减少农民个人风险，又提高了土地规模经营的经济效益，还保留了集体所有制的统筹协调功能。

（4）小型河流。根据我国法律的规定，河流属于国家所有。在乡村旅游开发中，小型河流水清、波缓，植被保护完好，被利用于旅游业的可能性很大。把河流无偿提供给旅游开发者保护利用，既落实了招商引资的优惠政策，又未改变土地所有权，从而可以把土地利用风险降到最低^[5]。

（5）旅游生态用地。旅游生态用地对美化环境、保持水土涵养有重要意义，但土地增值的效益不如建设用地，最好采用转包、出租、征收等流转方式参与乡村旅游开发。

（6）宅基地。宅基地在云南民族地区所占面积较大，可以通过置换流转的方式处置，置换集体建设用地用来发展乡村旅游。根据乡村旅游发展的需要，对农民的居住地适当集中，对集中的宅基地按照乡村旅游开发的特点进行规划，按照规划对其整理、改造，也可由农民与外来投资者结对子进行规划、创新建设。宅基地通过国家征收后，应该分为四块进行处置。四分之一复垦成耕地，复耕后其指标可有偿流转；四分之一给农民自己开发；四分之一给旅游开发商开发，以此收益为农民盖房；四分之一政府掌握用于基础设施建设或招商引资。

第三，针对开发不同主体采取不同土地流转方式。

改革城乡土地二元结构弊端，农村土地也能够象城市土地一样商业化投资，土地可转变为资本，乡村旅游的建设用地也可采取招标、拍卖、挂牌等方式获得，建立土地流转与农村土地制度改革相互促进的机制，在保证农民根本利益的基础上，创新土地流转方式，实现土地资源利用与乡村旅游开发的相互促进。

目前，云南民族地区农村土地根据所有权形式可划分为：国家所有土地、国有土地集体使用、集体土地集体使用、集体土地个人承包、国家所有集体成员个人承包。乡村旅游开发需要国有土地时，如果以盈利为主要目的，应采用招标、拍卖、挂牌方式流转；如果是公益性的基础设施建设用地，可采用协议、划拨等多种方式流转。需要集体所有集体使用的土地做旅游建设用地时，可用征收的方式改集体所有为国有，对集体进行补偿，再招、拍、挂方式出售；如果需要集体所有个人承包的土地作为观光、休闲用途使用时，应该在不改变土地所有权权属性质的前提下，采用租赁、承包或置换等可逆方式流转；如果村民自主开发，例如，修建乡村旅游度假区，农户可几户人，几十户人联合起来建立旅游合作社，把各家的土地集中起来，以入股方式流转，组成乡村旅游股份公司。这样，既可以通过不同的土地流转方式使乡村旅游得到升级，又能解放农村劳动力，给云南民族地区农村经济发展提供了更大空间。

对还没有融入城市，农民还没有转化为市民的村寨，乡村旅游建设可采取以下措施：提高征地预留比例，让农民有足够的乡村旅游发展空间，变相增加农民的财产性收入；引导农民采用土地使用权合股、租赁等形式开发预留地，提高土地开发效益，避免分光、吃光的短期行为。

第四，可参照价值规律与平等竞争的机制促使农地流转。

首先，促进农用地整理，对各类废弃地、闲散地进行复垦，增加可利用土地，并置换出更多的可建设用地，细化每一片土地的使用性质，明确耕地的界限，并根据耕地的优劣划分等级，分为可转化用途的土地和完全不可转化用途的土地。其次，通过乡村旅游产业的提升引导农民积极参与，促进撤乡并镇、迁村并点、旧村整治、民居翻建改建、农村基础设施建设等，因地制宜，通过土地置换、土地权属重划等获得低成本的可建设用地。再次，利用集约化农业形成旅游区，吸引游客前来观光休闲，并带动乡村公寓、度假住宅等旅游地产物业的开发。

第五，积极探索土地流转的组合模式。

探索征租结合、只转不征、只征不转、又征又转等多种方式提供乡村旅游用地机制。例如，在符合土地利用总体规划的前提下，根据区位和用途，探索将农地转用、土地征收两类土地管理行为有机组合，形成旅游产业中建设用地、农用地等各类用地的批地、供地、用地新机制，探索简易、有效的土地管理和利用模式。按有利于促进当地群众增收致富的要求，综合使用征收、租赁、入股、转包、互换、转让、重组、兼并等方式，探索乡村旅游用地复合区内旅游建设用地和旅游生态用地的不同取得方式。^[6]

第六，推动农村土地流转的机制创新。

始终把改革创新作为农村发展的根本动力，推动云南民族地区农村土地流转的机制创新。首先，推动农村土地流转市场化。目前，云南民族地区农村乡村旅游开发中的土地流转方式最普遍的是租赁、转包、互换、转让，这几种流转方式虽然对土地流转的推动作用很大，但与发达地区乡村旅游土地流转相比，处在初级阶段，方式单一、灵活度低、适应性差。要在国家宏观政策的指导下，应用市场经济机制创新云南民族地区乡村旅游用地流转方式，因地制宜，推动云南民族地区土地流转的多元化。采用土地股份合作、土地信托、土地银行等新兴的流转方式发展乡村旅游，也可以根据流转双方的实际需要探索现行法律没有明确禁止的方式大胆试验。加快培育云南民族地区二级土地使用权市场，农村土地承包户既可以自己直接进行农村土地流转，也可以委托所在村集体经济组织、中介组织和其它第三方进行流转。对于委托流转的，承包方必须出具书面委托书，并明确委托的事项、期限和权限等。最后，建立健全农村土地交易所的工作和监管制度。

三、乡村旅游开发土地利用方面的建议

云南民族地区有大量荒山、坡地，适宜乡村旅游点多、量散的用地特点。鉴于旅游的“一地多用”“较少改变土地用途”等用地性质及其富民惠农的社会功能，对于云南民族地区乡村旅游用地的流转应更加灵活对待，特殊扶持政策对云南民族地区发展乡村旅游至关重要。

第一，对云南民族地区乡村旅游开发建设项目，给予土地及林地利用的政策倾斜，允许根据建设需要调整《土地利用总体规划》，单列用地计划，对用地指标予以保证；允许根据建设需要调整公益林；根据耕地占补平衡的原则，增加建设用地和农用地转用指标；允许在征地过程中，凡征收的农民承包土地，除按市场做价补偿征地外，允许用村集体现有土地置换农民承包土地，再补偿集体土地的办法征地；鼓励利用荒山、荒坡进行旅游开发。^[7]结合十七届三中全会精神，对一系列模糊的概念进行界定。对《土地利用总体规划》中没有明确界定的概念，如“荒地”“山坡地”等，进行更为明确的定义，并由相关权威部门明确所谓的“荒地”“山坡地”的属性、用途。如果“荒地”被设定为“没有明确的开发用途，且可以进行旅游开发或者其他用途的土地”，那么竞拍人可以根据自己的实际需要按照相关法律和法规对土地进行开发。在可进行旅游开发的地块中如果存在不能进行用途改变的耕地，则应采取“一地多用”的新形式。假设国家不对“荒地”“山坡地”等用地进行用途控制，那么可以在旅游开发过程中积极探索耕地“一地多用”的可能性。比如，在旅游规划中将这部分用地作为观光农业用地，即在不改变其耕地用途的基础上，本着发挥土地最大价值利用的原则，深度挖掘这些土地的发展潜力，把这部分耕地“旅游”的功能开发出来，做到物尽其用。并允许农民依法自愿的基础上，以转包、出租、转让、股份合作等方式流转这些土地参与旅游项目的开发经营。

第二，适当放宽云南民族地区土地的用途范围。

认真贯彻《民族区域自治法》，研究制定土地用途管制制度向民族区域自治地方倾斜的优惠政策。建议国家对云南民族地区的交通、能源、水利、基础设施等重点建设项目用地，对占用无水利灌溉条件的望天田、劣质耕地、坡耕地、轮歇耕地的，可不承担补充耕地义务，也不作为减少耕地考核。^[8]

在不损害土地耕作条件和基本农田保护情况下，用于乡村旅游开发的特色农作物种植（包括果树、花卉、观赏蔬菜大棚和设施农业等）、禽畜养殖、水产养殖、农业科学试验等应视为农业用途。允许农村土地流转经营主体依托其流入土地和经营主业，开展农业观光旅游等经营活动，并给予相应的政策支持和服务。

第三，由于旅游用地具有一地多用的性质，乡村旅游开发中所需的建设用地一般较少，大多保留甚至优化、美化了土地景观，如果那些零散的、小规模农家院的宅基地本是集体建设用地，那么通过置换、整合，便可用于而且也应该可以满足必要的旅游基础设施建设用地需求。加强道路建设和村庄整治，美化村庄，腾出更多的土地复耕，支持乡村旅游发展用地。在旅游开发和产品建设过程中，如果必须改变原有耕地的用地属性，应采取灵活措施，积极探索通过占补平衡、土地置换等手段补充同等面积土地的可能性，以守住国家18亿亩耕地红线的政策底线^[9]。

第四，建立乡村旅游业发展与耕地保护相结合的新机制。

云南民族地区发展乡村旅游必须走旅游开发与农地保护相结合的道路。云南民族地区荒地、山地相对较多而优质高产耕地非常稀少、十分珍贵，发展乡村旅游不能走破坏耕地的不可持续发展模式。乡村旅游发展要与耕地保护相互促进、相得益彰。

建立乡村旅游用地管理条例，规范乡村旅游用地开发。积极引导旅游开发商在不改变农地的用地性质、不改变农地用途基础上，尽量保持原来农地的原生态状况，以农田、蔬菜、鲜花、果园、茶园、科技园等为基础融入有地方特色的农耕文化，做到旅游文化与生态田园风光相结合，把农业生产的观光、度假、体验、休闲、健康等潜在价值发挥出来为云南民族地区的农村致富。

建立激励机制，鼓励使用未利用地或存量建设用地。云南民族地区还有较多的用未利用地或存量建设用地，旅游部门与国土部门共同协作构建激励机制，鼓励乡村旅游建设用地尽量避免占用农用地尤其是耕地，而是充分利用未利用地和劣质山地和存量建设用地。制定配套的优惠政策给予资金、技术及税收政策支持。

制定乡村旅游用地开发的约束机制。对在开发中肆意改变土地用途，浪费土地的行为进行约束。例如，必须编制乡村旅游发展规划，没有乡村旅游发展规划的任何个人或者组织一律不能进行乡村旅游开发。乡村旅游规划的编制必须严格把关，规划中必须有对乡村旅游土地资源利用的规划详细说明和土地保护的说明。乡村旅游规划一旦制定就必须严格执行。为使乡村旅游开发的约束机制可操作性，建议制定只能利用劣质土地或未利用土地的旅游项目目录，合理确定项目建设用地控制标准，加大对违法用地的监管力度和执法力度，同时适当放宽旅游用地利用劣质土地或未利用地的进入门槛和计划指标。

第五，积极营造云南民族地区节约集约用地的议论氛围。不仅要大力宣传乡村旅游发展的积极作用，也要大力宣传和教育农民：乡村旅游发展具有两面性，科学合理开发能促进民族地区农村经济发展，如果违反科学，不顾客观规律，反而会破坏生态环境、毁害粮田，使农村经济倒退。要举办各种乡村旅游培训班让农民懂得：乡村旅游开发主要是对农村土地资源进行内涵挖潜，充分利用那些被闲置的土地，提高土地集约利用程度；乡村旅游建设不能搞城市化开发，要尽量保持乡村性，最大程度少占或不占耕地，充分利用荒山、荒坡、荒草地等其他土地，并尽量减小用地规模。探索建立乡村旅游用地的准入条件，切实提高土地利用率，防止圈占浪费土地。规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作。

四、土地流转政策法规方面的建议

云南民族地区发展乡村旅游的重要性已成共识，但是，国家现有的土地政策对于这一市场的发展具有很大的局限性。例如，旅游用地的土地流转的法律形式虽然存在瑕疵，但是已经事实存在，如何规范并合理运作需要国家给予更为明确、更为详细的法律供给。国家在土地流转方面要配套有关法律法规，让用于乡村旅游开发的土地流转在规范、有序、严格把关的状态下进行。

第一，法律应进一步明确农村土地承包所有权、使用权、经营权主体及相应责任、权利，明确转包、转让、出租、入股、抵押等土地流转形式的法律含义。

第二，为旅游吸引物权立法。日本、美国和欧盟等发达国家和地区虽有“景观权”一说，并且已经将景观权列入宪法和其他部门法，并应用于司法实践，但主要用于维护公众享受美景的权利，即消费者的使用权利，而非维护景观生产者或所有者的权利。吸引物权是指对地上附着的旅游吸引物的占有支配使用和处分的权利。从法律上来看，吸引物权表达的是对物的利用，应属于土地产权中的他物权。他物权作为设定在自物权（所有权）上的各项权利，是随客观经济发展需要而形成和不断发展的。乡村旅游的发展已经完全证明了这一权利存在的事实，因此，迫切需要在我国当前的旅游法以及更高层次的法律中对此项权利的归属及其权能进行法律上的确认和规定^[10]。

第三，强化有关旅游用地立法，完善旅游用地相关法律体系。统一制定一部专门的旅游法规，对旅游用地中可能涉及的土地附着物，旅游开发区中不可转让土地使用权的土地，开发前没有基准地价的土地，有可能转让但基准地价过高的土地等问题进行进一步规范。旅游用地管理要严格遵守《土地管理法》《风景名胜区管理暂行条例》《风景名胜区规划规范》等法律中的相关规定。^[11]具体规定农村土地的确权、登记、颁证等行政程序，实现土地承包经营权能的实体化，根据旅游用地特征，为充分发挥旅游用地的美学价值、生态价值、社会价值和经济价值，建议在相关法律法规中增加旅游用地流转、开发、经营等相关规定。

第四，如果流转的土地通过改变用途由耕地变为旅游用地的，政府可增加强制性规定，规定转让合同的必备条款，例如，如果合同履行期满，不再用于旅游的，受让方有责任恢复土地用途使其成为耕地。

第五，对云南民族地区乡村旅游开发项目进行适度把关，要认真审核开发项目是否对生态环境造成破坏，是否符合国家政策，使用土地是否科学合理，土地流转是否规范，农民利益是否受到侵害等等。鼓励乡村旅游开发项目利用荒山、荒坡进行旅游开发，坚决禁止滥用土地资源、肆意改变农地用途、损害农民利益的开发项目。

第六，云南民族地区乡村旅游发展中土地流转政策应该放宽，允许云南民族地区的耕地、草地经营承包权进行抵押。国土部门要鼓励通过废弃园地、林地、荒山等进行开发，盘活存量土地、对云南民族地区乡村旅游管理配套设施用地安排一定的建设用地指标，制定配套的税费优惠政策和土地经济调控手段，实行用地倾斜。规划部门可探索在不突破国家下达的耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总体规模的前提下，试行土地利用总体规划实施定期评估和调整机制。乡村旅游的发展要本着高度节约的原则，逐步合理调整村庄结构来增加县和县以下的非农建设用地。其他有关部门都要按照各自的职能，为乡村旅游发展保驾护航。

五、政府在土地流转工作中定位的建议

鉴于目前云南民族地区土地流转市场不发达、农民文化水平低、观念落后等，政府要加强对农村土地流转工作的指导、服务和管理，政府不能撒手不管，但也不能管得太多，要防止缺位、越位和错位现象发生。政府对农村土地流转行为的干预要有边界，干预的主要内容是健全土地流转法规，完善土地流转政策，扶持培育流转中介组织，加强监管，维护土地流转行为的公正和公平性。政府要积极引导和政策服务以促进土地使用权的规范、有序流转。

政府应在国家政策的指导下，积极帮助云南民族地区农户完成土地流转的工作。一是完善基层民主，并加强党和农民的“血肉”联系。二是制定土地流转标准化管理程序。对乡村旅游用地流转程序要做出科学合理的规定，例如，土地流转工作之前要对开发商的资质进行必要的审核，之后再审核是否具有乡村旅游发展规划，土地流转之后必须建立流转档案等等。要把云南民族地区土地流转纳入程序化、标准化、规范化管理轨道。三是完善产权登记制度，建立科学的农地资产评估体系，合理评价农村土地价值。四是要培育流转服务组织。乡镇要建立土地流转服务中心（可与乡镇农办等机构合署办公），具体负责土地流转信息的收集发布、对外招商引资及土地流转的指导、协调等服务工作。有条件的地方可建立土地流转交易市场，促进土地流转和规模经营供求双方信息畅通，为农村土地流转搭建服务平台。大力支持各种社会力量参与创办土地流转服务机构。

当前云南民族地区地方政府盲目扩大征地规模的一个重要原因就是地方财政收入严重依赖于土地收益。因此，要进一步规范各级政府在土地交易中的行为，从法律上限制各级政府“借地生财”。完善财税体制，使云南民族地区地方财政摆脱对土地收益的依赖，降低云南民族地区地方政府盲目征地的热情。为此，应合理、明确界定各级政府间的事权范围，并按照事权与财权相对称的原则来划分中央政府与云南民族地区政府以及云南民族地区地方政府之间的税收分享；完善财政转移支付制度，加大对云南民族地区财政转移支付力度，以限制政府不规范的竞争行为。

考虑到云南民族地区农村目前经济发展水平低，贫困面广、贫困程度深的特殊情况，从中央到地方各级政府应设立专项资金对云南民族贫困地区发展乡村旅游及土地流转给予补贴和奖励，例如，对成片流转、手续完备的农户及乡（镇）、村组进行奖励。推动云南民族地区土地流转工作的顺利开展，进而推动乡村旅游的健康发展。

六、健全云南民族地区土地流转公正监管机制的建议

第一，农村土地流转的方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定，农村土地流转意向达成后，应按照统一的流转合同规范文本签订土地流转合同，并报所在乡镇农村土地流转管理部门登记备案，实行统一档案管理。农村土地承包农户既可以自己直接进行土地流转，也可以委托所在集体经济组织、中介组织和其他第三方进行流转。对于委托流转的，承包方必须出具书面委托书，并明确委托的事项、期限和权限等。^[12]

第二，由政府出面成立土地使用权评估机构，这个机构根据国家法律法规和地域特征、耕地肥力等与土地经营有关的多种因素，对需要流转的土地确定相应的土地基准价格、浮动价格和土地价值增长率，在建立土地评估机构的同时，制定有关农村土地流转的交易置换法则，规范流转行为，并为之提供有效的法律保障。

第三，农业行政主管部门和工商税务部门都应该对从事农村土地流转服务的中介组织进行监督和指导，要求中介组织在农业行政主管部门备案，到工商税务部门办理登记。相关管理部门要经常与中介组织交流沟通，宣传国家政策和法律规定，要求中介组织遵纪守法，按照有关规定提供流转中介服务，对违法乱纪、损害农民利益的行为要及时查处。

第四，核拨给村级集体经济组织的出让收入，必须经村民（或股民）会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民（或股民）代表同意，经乡、镇政府（街道办事处）审核并报区政府（管委会）批准后方可使用。核拨资金的使用须符合国家和省、市的有关规定。

第五，提高基层干部依法行政素养，改进农地流转中的政府服务方式，维护农村土地流转中的自愿、公平、有序原则。各区政府（管委会）、乡、镇政府（街道办事处）要加强对核拨的集体土地使用权出让收入的监督和管理，各村要设立专门账户，由区财政局负责监管并进行定期审计。

七、关于乡村旅游土地流转价格及补偿的建议

云南民族地区乡村旅游开发中土地流转的另一个重要问题是土地流转价格。合理的乡村旅游用地流转价格是平衡各方利益的基础，也是保障农民利益的重要因素。而要确立合理的流转价格就必须科学地评估云南民族地区乡村旅游土地的价值。要改革按照农业地租金价值确定补偿标准的传统做法，确立按照公平市场价值进行补偿。一是要科学制定土地流转价格形成机制。对农村土地（特别是对参与乡村旅游开发的土地）应建立起专门的评估标准，以农村土地分等定级为基础，综合考虑土地的区域差别、自然条件、物价上涨、审美价值、生态价值等多方面因素，建立合理的价值评估体系，为农村土地流转价格的确定提供科学依据。在云南民族地区，合理公平的乡村旅游用地价格不仅是包含土地的质量、肥力、区位、农产品价格、租金等，还包含了土地作为旅游资源能够提供给旅游者的观赏、休闲、度假、娱乐、教育、康体、文化考察等与旅游相关成长性价值和选择性价值。乡村旅游开发中的土地补偿应该参照机会成本而不能以农业产值的倍数来计算。综合考虑土地的产出、区位和附着于土地等各种有形资产上的无形的民族文化在旅游开发中的预期增值等因素，制定云南民族地区乡村旅游土地流转补偿标准，并通过不断调整和更新，稳步提高土地流转补偿标准。另外，需要有序地开放集体建设用地流转市场，培育和发展城乡统一的建设用地市场。通过集体建设用地流转市场的开放和市场流转机制的完善，充分显化土地的公平市场价值，并逐步压缩土地征收的范围。在云南民族地区建立一个乡村旅游土地流转有法定补偿标准保护、有公开市场价值做参照、有中介机构评估、有司法判决裁决的公正补偿办法。^[13]

制定科学合理的乡村旅游用地价格是土地流转的核心。乡村旅游土地流转价格的确定是一个比较复杂的技术问题，其价格受多种因素影响，主要由土地的经济价值、生态价值、社会保障价值、旅游价值、土地供求关系等决定，乡村旅游用地的价值要比普通农用地的价值大得多。但由于云南民族地区的农民甚至是政府对乡村旅游用地的现实价值和潜在价值的认识不足，再加上当地政府急于大规模招商引资推动乡村旅游的发展，用行政权利主导土地流转，往往按一般农用地的价值确定价格，没有充分反映乡村旅游用地的实际价格。目前云南民族地区乡村旅游开发中土地流转价格制定不科学，多数土地价格偏低，随着乡村旅游发展、土地供求关系和物价波动，土地不断在增值，但与农民完全无关，土地增值的收益绝大部分由开发商获取，农民基本得不到土地增值的利益，经常引发社会矛盾。所以，必须把乡村旅游用地的定价作为一个非常重要的问题来对待，政府要采取各种措施建立科学合理、公正公平的价格评估机制，要提高农民的谈判地位，充分考虑农民的诉求，结合市场经济的规则制订客观反映乡村旅游用地价值的价格。建立乡村旅游用地土地交易市场，用市场经济手段与政府行政手段相结合的办法建立乡村旅游土地流转的价格指导机制，例如通过市场招标、拍卖等方式确定土地价格，根据云南农村各地区的实际情况制订乡村旅游用地流转的最低指导价格，确保农民获得乡村旅游用地增值收益。

二是要建立公正合理的调价机制。在云南民族地区乡村旅游用地流转过程中，要充分考虑乡村旅游开发的特点，兼顾双方利益，合理确定土地流转期限；按乡村旅游用地价值制定价格，并要充分考虑乡村旅游用地价值的成长性决定价格增长的机制，避免一次性定价固定不变的情况。对流转期限超过一定年限的，要建立价格调整机制，明确约定调整时限和幅度，分时段确定流转价格。试行乡村旅游土地流转浮动价格，针对乡村旅游土地流转价格与市场脱节的情况，建议国土部门与农业部门结合，根据土地大小、地质成分、地理位置等要素提供土地流转价格区间参考，允许价格在区间范围内浮动，同时允许农民对自己的土地价格提出意见，鼓励农民议价。

三是要引导乡村旅游地的农户参与旅游开发。积极引导农户主动参与餐饮、娱乐、休闲等旅游经营活动，并加强对他们经营活动的管理，让他们分享乡村旅游的增值收益。

当前，在云南民族地区乡村旅游开发中，开发商在与当地农民、集体组织、政府商议土地流转时，他们往往将租地协议中的租赁期限定得较长，期间的租赁费即地租一般却固定不变，支付租金的方式，一种是采用逐年分期支付，另一种是一次性支付，这种情况对农民非常不利，对开发商非常有利，因为，乡村旅游用地，即土地资源与旅游资源一旦相互结合，其土地的增值性和时间价值成长性都非常大，开发商在订立租期和租金时故意隐瞒这一秘密，而这部分的土地增值收益被开发商占有。

所以，要在云南民族地区乡村旅游用地流转订立租地合同时必须要考虑到土地的旅游价值增值和时间增值，要按照一定的标准实行动态租金，要明确规定土地价格随时间和市场不断增长调节的机制；或者让农村集体、农民用土地资源、旅游资源入股方式与开发商共同组成旅游经营公司，集体组织和农民既能够每年拿到固定租金，还可根据公司的经营效益分红，年终分红是动态收益，集体组织和农民在分享乡村旅游发展成果的同时，也让农民融入市场，承担一定的市场风险，这对于开发商与农民双方而言，都是合理公平的。

重新审视云南民族地区乡村旅游开发中土地流转的经济补偿机制。总体上，云南民族地区居民对土地的依赖依然比较严重，承包地依然是他们生存最基本、最稳定、最可靠的保障，因此，当地政府与农民商定补偿标准的时候，要理解农户提高补偿标准的愿望和要求，在地方财政许可的范围内，适当提高补偿标准。在云南民族地区出于公共利益的需要征收农民的土地，应该考虑到当地农民土地价值较低，按征用土地的原用途进行补偿，农民得到的补偿很低，而且农民失地后外出就业特别困难、当地社会保障程度低等特殊情况，应该适当提高补偿标准。只有建立与当地农民实际情况相联系的土地补偿机制，才能确保农民权益、促进乡村旅游发展。

当前云南民族地区乡村旅游中土地流转补偿安置模式比较单一，多采用一次性货币补偿安置，单一的补偿安置模式并不能满足云南民族地区失地农民的安置需求。应该积极推广重新择业补偿安置、农业生产安置、入股分红安置、养老保障安置、异地移民安置等多种补偿安置模式。建议在货币补偿基础上，尽快建立统一的、强制执行的社会保障补偿方式，这样不仅能够让农民获得眼前利益，而且为其长远的生活和医疗提供保障。^[14]

八、推进“旅游土地流转合作社”发展的建议

云南民族地区，社会经济不发达，对劳动力的吸纳能力低，农民的收入主要来自土地的农业收入，失去土地他们就将失去了生活基本保障。因而，在近期内，云南民族地区大部分农民还得在农村依靠土地从事农业生产，不可能大量转移到城市，把土地集中用于城市建设。所以，乡村旅游的发展必须保证大部分农民不失去土地、不离开农村。“旅游土地流转合作社”就是一种最优的选择。

农村“旅游用地流转合作社”是指由享有农村土地承包经营权（或林地经营权）的农户和从事乡村旅游经营的组织，自愿联合、民主协商，把家庭承包土地（或林地）的经营权采取入股、委托管理和其它流转方式进行集中统一规划、统一经营的农村互助性合作经济组织。所以，必须保证愿意发展乡村旅游的农民不失去土地的前提下，实现土地的规模化经营“旅游土地流转合作社”就是一种最优的选择。“旅游土地流转合作社”最大特点是，农民以承包地经营权入股，与工商企业、农民专业合作组织等所持有的其他股份一起合并进行合作经营，实现土地规模化效益。这种模式建立了现代企业制度的组织架构，在利益分配上大都采取“保底租金＋盈余分红”的模式。表现为在赋予农民土地使用权以后，以家庭经营为基础，引导农民组建类似于“旅游互助组”“旅游合作社”或“旅游农协”之类的“小农联合体”。具体实现的途径：首先，让愿意脱离土地的农民通过有偿转让的方式将土地的使用权转让出来，实现土地使用权的初步集中。其次，让暂时不愿从事农业生产的农民通过合同或契约的形式将土地使用权进一步集中，也可以是入股分红的方式。最后，通过农户之间的自愿联合的“合作化”方式将土地集中经营。^[15]“合作化”实行“三权分离”，即村集体拥有土地所有权，农民拥有土地承包权，土地流转合作社拥有土地经营权分离。土地入股后，合作社不设大股东，一亩土地算一股，入股社员选举代表担任合作社理事长。在这一组织机构中，社员收益为土地入股保底金加年底分红，另外还可以在合作社“打工”，但其承包所有权仍归自己所有，实行社员代表大会制度，农户按入户土地面积从合作社获取分红收益。在实践中，合作化的具体形式可以是股份合作制。农户将土地作为资本入股，另外也参加组织内部的旅游服务，将劳动联合和资本联合紧密结合起来。^[16]农户可以凭土地经营权的转让参与公司利润的分配。发展农民物业股份合作社和土地股份合作社，改变了过去农村土地转为建设用地以后对农民补偿实行“一次性买断”的做法，是让农民更多地分享土地增值收益的一条可行之路。

九、防止乡村旅游低水平重复建设的土地政策建议

一方面，我们要鼓励土地流转，大力发展云南民族地区乡村旅游，并提出在土地管理政策方面对云南民族地区给予适当倾斜和扶持。但是，另一方面，也要防止乡村旅游开发的低水平重复建设。目前，在云南民族地区，农民与当地政府都急于脱贫致富，通过土地流转聚集了一定量的土地用于开发乡村旅游，但对其发展规律认识不深，盲目跟风、一哄而上，造成大量土地资源浪费的现象已经十分突出，虽然政府采取了一些措施加以治理，但效果并不明显。如果从土地管理诱因来控制低水平重复、从深化土地政策改革和规范地方政府行为入手，从根本上通过改革土地政策，规范土地流转，从源头上防止云南民族地区乡村旅游低水平重复建设的行为将是最有效的途径。

从根本上来看，要防止云南民族地区乡村旅游低水平重复建设，就土地政策而言，必须建立充分市场化的土地流转制度。这一制度体系要按照乡村旅游建设用地集约利用机制，从引导、调控、管制三个不同层次和角度提出土地流转集约化利用的综合保障措施。

（一）产权平等

改革云南民族地区的土地产权制度，确立农村集体土地与国有土地以及不同土地使用者之间平等的市场主体地位。对于因为土地利用规划而成为生态保护用地、粮食用地的土地使用者实施生态补偿、粮食用地补贴制度。

通过云南民族地区土地流转制度改革，即通过农户（集体）与企业的直接交易，进一步确立政府在土地市场中的监管地位，减少因政府越位而造成的重复建设问题。

（二）收益均衡

建立合理的土地流转收益分配制度，特别要处理好政府、旅游企业与农民的土地流转收益分配关系。弱化以致剥离政府与征地之间的直接利用关系，减少政府征地利益驱动以及企业的土地投机。同时提高云南民族地区乡村旅游开发的土地流转价格和对农民补偿标准，提高进入乡村旅游开发的门槛，从而减少重复建设项目的获益空间，减少乡村旅游开发的随意性。

（三）用途管制

合理调整乡村旅游开发与农地保护之间的关系，在云南民族地区实行严格的基本农田保护与土地用途管制制度的基础上，通过控制耕地总量，建立耕地储备库，实施耕地占补平衡。从单一的直接管制方式发展到直接管制与产权—许可证制度、税费制度相结合的制度体系。过去政府对土地用途管制是实施单一的直接管制方式，行政管制方式，即政府采取规定、规划、标准、没收、惩罚等方法对土地用途进行直接干预和控制。随着政府职能的改进，应该多采用市场经济的手段进行管理，税费制度、招拍挂出让等管制方式将发挥越来越重要的作用。

通过税费制度，使土地利用的外部性成本内部化；招拍挂出让制度将土地用途改变的私人成本调节到市场成本的水平上，从而有效提高农村土地保护的效率。

许可证制度能够充分发挥市场机制的作用，使土地流转到使用效率高者手中，从而提高了农村土地资源利用的社会效率。因此，根据不同环境选择适合的土地管制方式或将不同的管制方式结合起来实施将起到更为有效的土地用途管制效果。建立多元化的土地经济杠杆调控体系，包括土地债券、抵押利率调控；地价、地租调控；土地税率调控等，从而合理引导农业旅游发展方向。政府职能部门要加强土地使用情况的监控；改革用地报批方式，严格审批手续，建立用地评价考核制度；加强乡村旅游开发规划及评审。

（四）做好乡村旅游规划和土地利用规划的衔接

科学制定云南民族地区乡村旅游业发展规划。各地要根据土地利用总体规划，按照“因地制宜、突出特色、合理布局、和谐发展”和“合理开发、永续利用、保护耕地”的要求，以（市、区、县）为单位编制乡村旅游业发展规划。把乡村旅游建设纳入到城镇建设规划、土地利用规划与旅游发展总体规划之中。

乡村旅游区规划一定要立足云南民族地区乡情和社会发展水平，控制数量和规模，要考虑对借乡村旅游开发非旅游项目的约束，充分考虑乡村旅游用地的特殊性，为旅游业将来发展中出现的各产业争地矛盾做好预见性规划。

要建立乡村旅游用地规划控制指标体系，并按旅游发展需要确定乡村旅游建设用地占用指标、编制乡村旅游用地规划，从而提高一些容易产生重复建设项目的用地取得门槛。对以农业特色基地和农村生态旅游景观为依托的乡村旅游，确需新占农用地的选址，必须符合土地利用总体规划，并依法办理农转用报批手续，按经营性用地实行招、拍、挂。旅游规划一旦获得批准，就要严格依法执行，要维护旅游规划的权威性不允许随意改变规划。

同时加强对乡村旅游开发用地的总量控制，将旅游开发的集体建设用地的流转数量纳入新增建设用地总量控制和土地年度供应计划的范围，防止集体土地因为发展乡村旅游大量、无序地进入市场，流转的土地必须是已经被依法批准作为建设用地或者已经被依法批准转为建设用地的农地。

建议云南民族地区农村探索社会发展、城乡、土地利用、乡村旅游等规划的多规合一的规划体系。从各规划独行到多规合一，可以解决各规划独行造成内容重叠、冲突、缺乏衔接协调、运作不畅、管理分割、指导混乱等问题。实行多规合一的规划体系，是改革政府规划体制、建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系的重要基础，可有效推进土地节约集约利用，有序统筹资源、环境、旅游产业与社会经济和谐发展。

十、加强云南民族地区社会保障体系建设的建议

云南民族地区农民之所以不愿意把土地流转出去，原因之一，农村土地的社会保障功能作用太大。因此，要尽快完善云南民族地区农村的社会保障体系，应做好以下几个方面的工作：一是要将土地补偿与云南民族地区享受社会保障脱钩，享受基本社会保障是农民的基本权益，与土地是否交易无关。二是要根据云南民族地区农村的特殊情况，健全完善农村最低生活保障、医疗保障、养老保险制度等。二元经济结构长期制约我国社会保障的统一，要打破城乡分割的局面，在农村社会保障和城市社会保障之间建立一种新的社会保障制度。逐步实现农村社会保障向城乡一体的社会保障过渡，以养老保险、医疗保险、生育保险、伤残保险及农村最低生活保障为基本内容，最终建立覆盖城乡的社会保障体系。通过构筑一个阶梯，打造城乡社会保障之间相互沟通、相互连接和相互转化的平台，逐步实现农村社会保障向城市社会保障的过渡，最终建立覆盖城乡的社会保障制度。二是加强云南民族地区社会保障的法制建设。借鉴发达国家经验，根据我国实际，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定并健全有关农村社会保障的法律法规，对农村社会保障的资金来源、运用方向、增值渠道、保障标准、收支程序、执行政策监督等都要有明确的法律规定，规范操作行为，以法制形式将农民的这一合法权利确定下来，从根本上解决农民的社会养老问题，促进经济和社会的可持续发展。三是形成个人、国家、集体三方筹资的具有统筹保障功能的新农村保障体制。明确国家承担的农村社会保障责任，把个人、国家、集体三方筹资作为农村社会保障制度的核心原则加以确定。结合各地实际，确定国家补贴的比例，对经济欠发达的云南民族地区，确定省级财政给予补助的标准和办法，并制定鼓励政策，对愿意流转出土地的农户，尤其是贫困地区的农户，优先给予办理。^[17]

十一、加强宣传引导和教育的建议

要加强云南民族地区土地流转等法律法规及政策的宣传和引导，不断提高基层干部的思想认识，消除农民群众的思想顾虑，通过宣传教育，让农民正确理解我国土地流转的方针政策，使他们认识到云南民族地区发展乡村旅游的重要意义，土地不仅可以用来从事农业生产，还可用于乡村旅游开发，一旦用于乡村旅游开发，土地带来的价值就更大。不仅宣传土地流转的鼓励政策，还要让农民清楚地了解：把土地用于乡村旅游开发有什么好处，为什么需要土地流转，什么是土地流转、流转引起的土地权属关系改变给农户带来什么样的影响；要宣传乡村旅游开发土地流转具有的风险性，要让农民有一定的思想准备；土地流转要遵守什么样的相关法律规定等。通过村民会议、培训班、音像资料等多种形式，准确地宣传和解读政策，增强基层干部和农民的法律意识，并以此促进流转行为的规范化。并在实践中正确处理好稳定土地承包权、流转土地经营权和发展乡村旅游的关系，形成推进农村土地流转、发展乡村旅游经营的共识和内在动力。

云南民族地区农民的非农谋生技能普遍比较低下，就业竞争能力不强，他们自身克服开发乡村旅游中的土地流转造成生活风险的能力还很弱。因此，加大对云南民族地区的教育投入，促进云南民族地区教育发展在建设新农村发展和乡村旅游发展显得非常重要。当地政府要高度重视云南民族地区青少年的基础教育和专业技术教育，高度重视农民的劳动技能培训，包括旅游服务技能和经营管理能力培训，重点选择和培育合适的培养对象。根据云南民族地区农村的实际，例如，农村人口的整体状况、土地流转留守居民情况，选择一定科学文化素质的务农青年、返乡农民工，对其进行重点培养。当地政府要设立专项资金，建立培训获证与扶持政策挂钩制度。特别要对经营乡村旅游的农民进行培训，培训获得经营证书后，可优先获得政府的财政、信贷、税费减免等扶持政策的支持，激励更多农民参加培训。

一方面通过提高农民的服务技能和经营管理水平，最大限度发挥乡村旅游土地价值。另一方面，要加强云南民族地区农民的法制宣传和维权培训，教育他们一旦受到利益损害时，避免使用过激的暴力手段，而是通过合法渠道争取自身的民主权力，维护土地流转中的合法权益。

十二、土地流转尊重、理解和发展民族文化的建议

云南民族地区乡村旅游土地流转的直接动因是经济的追求和经济的改善，但同时会对当地的传统文化、民俗习惯有很大影响。在一定意义上，当地的成功与否将在很大程度上影响着对文化多元和多样性的尊重和包容是文明社会的特征，所以，在云南民族地区乡村旅游土地流转政策的制定和改革，应该重视民族文化对旅游发展的作用，在边远山区、少数云南民族地区和贫困地区，则需要充分考虑耕地的社会文化意义，要充分认识土地流转中文化冲突与协调的自发性，要逐步提高土地流转中文化冲突与协调的自觉性，使农民能够合理化解文化冲突，引导农户自主流转。对于不少云南民族地区现有的不规范的村规民约，由当地党委政府政法、宣传、民委等部门联合组成调研组，对各民族干部群众做耐心的工作，启发他们自觉自愿地修订，以与国家法律法规接轨，保护流转双方的利益。

十三、建立乡村旅游土地流转风险防范机制的建议

（一）建立严格的准入制度

1.准入领域

在坚持家庭承包经营制度的基础上，鼓励专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体流转土地，发展适度乡村旅游规模经营，大力发展农家乐型乡村旅游，建立城郊现代农业示范园、现代生态观光园、生态农庄、综合休闲农业开发区等，发展时鲜蔬菜、特种养殖，花卉、苗木种植等；开辟森林度假村；鼓励发展休闲农场、特色种植、农业生态园、乡村度假村、特色工艺村、人类学民族村、田野生态景观乡村点、农园观光型、农园采摘型、蔬菜和发展规模畜禽养殖；特色农业、特色果蔬、特色花卉。引导城市工商资本投入农业农村，采取公司加农户、公司加农民专业合作社等旅游经营方式，农民自己没有能力开发的“四荒”等自然资源开发等适合企业化经营的乡村旅游，带动农户发展产业化经营；提高农副产品加工工艺，实现农副产品就地消费和农民增收；不断完善农村基础设施建设，实现农民居住环境和旅游环境的改善。

2.经营主体

流转农户土地，发展乡村旅游适度规模经营的农民专业大户、家庭农场、农民合作社和涉农企业。

3.资质审核

对开办乡村旅游的专业大户、家庭农场、合作社和企业等经营主体流转使用农户承包地，进行资质审查，着重审查受让方信誉度、资金实力、技术力量、产业规划、管理能力、履约能力。

4.流转面积

经营主体流转农户承包地进行乡村旅游开发。100～300亩由乡、镇政府审批，300～5 000亩由县政府审批，5 000～10 000亩由市政府审批，10 000亩以上由省政府审批^[18]。

5.流转期限

经营主体租赁农户承包地进行乡村旅游开发。5年以下由乡、镇政府审批，5～10年由县政府审批，10～15年由市政府审批，15年以上由省政府审批。

6.项目审查

项目是否符合国家法律法规、旅游产业政策、环境保护、主体功能区规划要求，项目的预期效益及经营风险。

7.用途管制

乡村旅游土地流转不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。严格遵守农地农用原则，严禁破坏耕作层。强化土地流转用途监管。加大执法力度，切实纠正农村土地流转后的耕地“非农化”经营问题。乡、镇政府要强化对流转农用地和设施农用地的土地利用监管，将其纳入日常土地巡查范围，明确村级监管责任，对不符合规定要求、违法违规用地的，做到早发现、早报告、早制止、早查处，切实维护土地管理秩序。

（二）建立土地流转风险防范机制

乡村旅游开发土地流转可能面临的风险大致有：农民失地又失业风险、社会融入风险、乡村债务风险、粮食安全风险、土地质量风险、生态环境风险等。

1.成立乡村旅游土地流转准入审批委员会

由政府分管领导任组长，农业、林业、国土、发改、财政、科技、环保、旅游、质监、商务、金融等部门参加的农地流转经营准入审批委员会，办公室设在农业或林业行政管理部门，具体负责工商企业、农业专业大户、较大的家庭农场、涉农企业等租赁农户承包地的准入审批，审批前置条件是充分与农民协商，达成一致。

2.实行严格的监管制度

加强农地经营权转移管理。用来发展乡村旅游的土地流转在村域范围内的农户间流转可自由进行，但须经村委会审核备案，变更手续。超越村域范围的农地经营权流转期限在一年以上的，流转双方应签订规范的流转合同，并到乡镇（街道）农村经营管理机构办理流转合同鉴证手续。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。农村土地承包经营权流转合同及有关资料，按管理职责分别由乡镇（街道）农村经营管理机构进行归档，并建立流转情况登记册，及时记载和反映流转情况。乡村旅游土地流转合同文本，由省人民政府农村经营管理部门进行规范。农村土地承包经营权发生流转后，农村经营管理机构应当及时将有关情况通报同级国土资源管理部门，建立部门联动协商机制，加强农村土地用途管制。

3.乡村旅游土地流转的风险评估

要建立乡村旅游土地流转风险评估机制，包括风险评估实施主体、评估责任主体、风险评估程序。

4.构建乡村旅游土地流转纠纷的风险预警机制

提高云南民族地区农村农民对农地流转的风险识别和风险防范能力，采用先进技术搭建具备风险分析、监控预测、动态决策、综合协调、应急联动、风险评估等功能的社会风险预警平台，实现农地流转风险出现时的及时有效应对。完善农地流转中民间调解、行政裁决、司法诉讼等纠纷解决机制。

5.建立土地流转风险保障金制度

为防范业主因经营困难等无法履约的情况发生，在签订土地流转合同后，规定业主每年交纳一定数额的风险保证金。另外，为防范业主流转有效期内农户单方面毁约，在业主交纳的土地流转租金中，每年提取一定比例的信用保证金。两项“保证金”存入当地农村信用社，由乡（镇）农业承包合同管理机构监管。同时建立复耕保障机制，对个别业主因经营需要而部分改变耕地农业用途的，要按国土部门的有关规定交纳耕地复耕保证金，其资金交乡财政代管，作为今后的复耕之用。

特别是在乡村旅游土地流转面积较大地区，鼓励建立土地流转风险保障金制度，通过政府补助、流入方缴纳等方式，保障基金由企业、村集体和乡政府集体保管。一旦旅游企业出现经营不善时，可用此基金来化解风险，对农民予以补偿。

6.建立乡村旅游土地流转增值收益分配调节机制

土地流转双方应根据土地质量、位置、产出水平和物价变动等因素，合理确定流转价格。流转期限超过5年的，应当建立价格调整机制，明确约定调整时限和幅度，分时段确定流转价格。流转双方应对各种政策性补贴、流转期满后地上物权属及补偿办法、土地征占应得补偿的归属等做出明确约定。确权确地到户后流转的，流转收益归承包农户所有；确权确利和确权确股流转给村集体，由村集体统一经营或流转给其他经营主体的，土地收益要单独建账、单独核算、专户储存，并严格履行民主程序，合理分配土地收益，确保及时、足额兑现到农户。

（三）建立规范的退出制度

乡村旅游经营退出的企业，退出分为主动退出和被动退出，应分类设计退出制度。

1.主动退出

旅游资本为主的龙头企业因市场需求不振，或因企业经营不善，或因各种纠纷而导致合同无法执行，致使他们利润下降甚至发生亏损，无力支付租金，他们就会撤离农村，放弃租赁的承包地。企业应该足额支付农户租金，适当支付违约补偿，按质按量进行土地复耕。

一是支付租金。企业主动退出承包地前，应足额支付农户土地租金，无能力支付的，从其土地流转风险保障金中支取。

二是违约补偿。企业主动退出农地经营，因没有履行流转合同，存在违约责任，应适当向农户支付违约补偿金，无能力支付的，从其土地流转风险保障金中支取。

三是复耕。企业主动退出承包地，应主动拆除有关农用设施，按质按量进行土地复耕。

2.被动退出

由于能源、交通、水利、军事等公益事业建设，需要征收乡村旅游企业流转的农民土地，国家应承担企业经济补偿，如对农户的有关补偿、就业安置及社会保障。同时足额补偿企业的安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、产业用地及其配套基础设施补助费用、拆迁安置用地配套基础设施补助费用等。企业因公益事业建设被动退出农户承包地，政府应帮助企业流转新的适合的承包地，保障企业可持续发展。

乡村旅游土地流转经营主体也可以将其流转所得的土地承包经营权流转给第三方，流转第三方在接受再流转的同时要接受与此相关的所有债权债务，流转第三方还必须征得农户的同意，并及时在相关部门办理注销、变更和登记等手续。流转双方应遵守流转合同的约定，如一方因特殊情况需要提前终止合同的，必须依法与另一方协商解决，并给予后者一定数量的补偿。双方协商不成的，既可请求当地农村土地流转仲裁部门仲裁，也可向人民法院提起诉讼。

对于流转期限到期后，原土地流转关系自动消除，土地上所有附着物归原承包农户或集体经济组织所有。原经营主体在同等条件下，优先获得再流转权利。也可以通过协商延长流转期限，但必须征得农户的同意，并重新到相关部门登记备案。

（四）建立乡村旅游土地流转违规的处罚机制

国土部门应进一步加大土地执法监察巡查力度，发现经营者未经批准擅自占用土地、以发展乡村旅游为名擅自改变基本农田、耕地、设施农用地用途及设施农用地到期不复耕等，不按规定使用土地行为的，应协调相关部门采取停电、停水、停办营业执照等有效措施，及时制止破坏耕地行为，并明确由镇政府负责拆除、复耕，向经营者收取复耕相关费用。涉及的有关责任单位、个人，要依法追究法律责任，占用耕地和基本农田的，要依法从重处罚，涉嫌犯罪的必须依法移送司法机关^[19]。

【注释】

[1]左冰，保继刚.制度增权：社区参与旅游发展之土地权利变革［J］．旅游学刊，2012，2：24－27．

[2]胥祥忠，崔石磊.改革中国农业土地制度刻不容缓［J］．学理论，2011（10）：110－112.

[3]赵俊臣.云南省民族地区土地林地流转研究报告［EB/OL］．http://blog.sina.com.cn/s/blog＿457be0250100v5zv.htm l），2015.

[4]甘立志.欠发达地区农村土地流转政策研究［D］．重庆大学硕士论文，2008－04－01.

[5]席娅.旅游开发中土地的综合资源利用［J］．国土资源，2008，6：33.

[6]刘卫柏，柳钦，李中.我国农村土地流转模式创新剖析［J］．调研世界，2012（4）：23－26.

[7]陈刚.旅游经济时代，土地怎么管？——来自云南省的探索［J］．中国土地，2010（12）.

[8]白帅，刘云.云南旅游产业建设用地集约利用评价［J］．绿色科技，2012（4）：38－40.

[9]旅游产业导向的社会主义新农村建设［N］．中国旅游报，2006－04－03（7）；2006－04－10（7）.

[10]左冰，保继刚.制度增权：社区参与旅游发展之土地权利变革［J］．旅游学刊，2012，2.

[11]席娅.旅游开发中土地资源的综合利用［J］．国土资源，2004（6）：77－79.

[12]曹东凌.浅析农村土地流转［J］．民营科技，2012（2）：33－36.

[13]胡晶，郑宝华.加快云南耕地承包经营权流转的对策建议［J］．云南社会科学，2011（5）：89－91.

[14]罗新阳：农村土地流转中的伴生问题实证研究——以浙江省绍兴市为例［J］．厦门特区党校学报，2009（10）：112－115.

[15]吴福明.土地股份合作须防范农民失地风险［N］．中国证券报，2013－11－22.

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[18]刘奇.应尽快建立农地经营的准入与退出制度［J］．中国发展观察，2013，12：40－42.

[19]刘奇.应尽快建立农地经营的准入与退出制度［J］．中国发展观察，2013，12：40－42.