云南民族地区乡村旅游开发中土地流转的目标和原则

一、土地流转规制目标的确立

云南民族地区乡村旅游开发中土地流转的规制不仅是理论上探讨的问题，更是一种实践中的现实需要。尤其是乡村旅游开发中土地流转各利益主体在当前利益驱使下所表现出来的一些短期行为，既不利于乡村地区的长远发展，也不利于旅游业的长远发展。通过乡村旅游开发中土地流转规制问题的探讨，希望达到如下目标。

（一）宏观目标

云南民族地区乡村旅游开发中的土地流转在多方面带来了积极的效应，因此规制的目标是必须促进乡村旅游的可持续发展；土地流转作为发展乡村旅游的保障要素，同样需要可持续发展，促进土地的集约高效合法的利用，以此来保障云南民族地区乡村旅游的规模化经营和可持续发展，增强其抗风险能力和市场竞争能力，发挥乡村旅游业的综合效益，促进云南民族地区乡村发展，为云南民族地区新一轮的农业产业升级，缩小城乡贫富差距，缓解社会矛盾，促进云南民族地区和谐发展，为社会长期稳定发展提供重要的保障。

（二）微观目标

协调利益关系与缓解社会矛盾是现代政府的重要职能，通过政府规制制度供给有利于平衡云南民族地区乡村旅游开发活动对各利益主体的激励强度，维护各利益主体间的合法权益。具体来说土地是农民的根基，规制的目标必须保障农民土地权益；使土地承包经营权主体的农民能够合理地分享乡村旅游开发中土地流转的收益，并通过各种制度设计达成现期收益和远期收益的均衡，增加云南民族地区居民参与旅游发展的机会，提高其参与层次并从中获得合理收入，让云南民族地区农民充分分享经济发展、社会进步的成果，分配所取得的现期收益和远期收益。因此规制的目标使乡村旅游有序发展，土地的合法、高效利用，保护业主的投资开发积极性。

（三）经济目标

通过土地流转改变云南民族地区乡村旅游用地配置途径不畅、利用效率不高的局面，挖掘农村用地的资源潜力，优化农村土地利用结构，使云南民族地区乡村旅游由落后的小规模经营转变为先进的大规模经营；降低经营成本，提高乡村旅游土地、资本和劳动资源的利用效率，进一步提高土地与资本、技术的结合力；加快建成经营规模化、技术产业化、管理科学化的乡村旅游产业，提高乡村旅游带来的经济综合效益，保障乡村旅游开发用地有序、合法的利用及开发主体的稳定投资收益。促进乡村旅游与其他行业的协调发展，提高云南民族地区的自我发展能力。

二、土地流转原则的确立

（一）“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”的原则

坚持按照2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出的土地流转原则，即“坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展”。推进云南民族地区乡村旅游土地流转，必须坚持农村土地的集体所有这个基本原则；在这个基础上，坚持农村土地家庭承包经营制度；在此前提下，放活农村土地承包经营权，推进农村土地流转。坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转，“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”是当前云南民族地区乡村旅游土地流转的基本原则，只有坚持这条原则，才能保证农户的主体地位，流转的收益归农户。

（二）“依法、自愿、有偿”的原则

推进云南民族地区乡村旅游土地流转必须严格按照法律法规“依法、自愿、有偿”进行，保护农民的承包经营权和流转收益权。土地流转双方必须依法行事，是否流转土地、流转的方式和对象都应该由农民自主决定，价格由流转双方协商，政府可以进行指导但不能强迫。流转的受让方必须有乡村旅游经营的条件和能力，租赁农民的土地的期限不得超过承包期的剩余期限。

（三）土地资源优化配置、培育产业增效的原则

推进云南民族地区土地流转发展乡村旅游，第一，应立足于土地资源的优化配置，避免资源浪费，促进农村土地的持续高效利用。第二，要注意实现土地资源与旅游资源的优化组合，优化劳地组合，提高就业率，提高土地利用投入产出率，提高乡村旅游比较收益，促进乡村旅游增效和农民增收；第三，乡村旅游开发要实行严格耕地保护政策，不随意改变土地用途，保证基本农田数量动态平衡。

（四）因地制宜、分类指导的原则

推进云南民族地区土地流转和发展乡村旅游必须与当地农村生产力发展水平和区域特色相适应，在充分尊重群众意愿的基础上，因地制宜，分类指导，依法规范采用多种形式进行土地流转。坚持在依法、自愿、有偿的前提下，引导土地流转和集中，防止一刀切，搞单一模式，不能脱离实际，急于求成。不能硬性规定乡村旅游开发规模，不下硬指标，充分尊重自然规律和经济规律，既要加强管理和引导，又要尊重农民的创造性，鼓励农民在法律法规框架下大胆试、大胆闯。

（五）少征地、少移民的原则

目前，云南民族地区地方政府为加速开发乡村旅游，较多采用征地的流转方式取得土地，征地范围过宽，造成大量失业农民。云南民族地区乡村旅游开发土地流转不能走以牺牲环境、使农民大量流入城市来发展经济的路子。应该优先发展云南民族地区的第三产业，在云南民族地区乡村旅游项目设计中应像对待城镇、历史文物和珍稀物种一样慎重地对待土地，千方百计利用旅游规划设计实现少征地、少移民，使大量农民“离土不离乡”。