乡村旅游发展趋势和存在问题分析

依据行业发展周期理论，纵向看，在乡村旅游发展的初级阶段，市场机制的调节作用尚未显现，政府主导性强。乡村旅游发展的推动主要是源于政府，很多问题区域性特征明显，解决主要依靠政府。所以，在初期，领导是政府的主要作用表现。主要表现在宏观上做好规划保证区域发展的均衡性和产业发展的驱动力，行动上做好引导，多方筹措资金，进行乡村公共服务设施建设，政策上做到扶持，利用媒介的力量进行宣传，为乡村旅游开发的环境打造服务。

政府此时的作用，主要是宏观指导，方向把控，引导乡村旅游的健康发展，通过运用相关工具，在宏观上把握方向，制定规划，制定的规划要通盘考虑，衡量其前瞻性、科学性、全局性。表现在产业的微观上，围绕乡村旅游的品牌形象、全方位的整体营销。尤其需要注意的是，政府不是经济行为主体，绝对不能直接干预乡村旅游的发展，政府工作要围绕其行政服务职能展开。

伴随着乡村旅游的发展，投资主体日趋多元化，市场机制开始在乡村旅游的发展中起主导作用。政府应该积极转变角色，逐步退出乡村旅游的开发经营管理，不能再以乡村旅游开发主体出现，同时，大力倡导、积极扶持乡村旅游协会等公众组织、社会组织、非营利组织的发展，在类似的社会组织发展中，政府要避免对他们的干涉，但也不能放任不管。所以，政府相关部门对非营利组织要进行指导、间接引导，在该阶段，政府需要以“服务者”的角色出现乡村旅游业中。

（一）中央政府宏观调控

1．制定政策，保证乡村旅游的可持续发展

Brohman认为，乡村旅游可持续发展的关键在于保持乡村性或者称为乡村的原真性，具体来说，从经营规模考量，要小而美，所有权是本地人所拥有，所在社区积极参与，除经济的可持续发展外，社会文化与环境均要可持续。从全国区域的乡村旅游发展来看，地区差异很大，发展水平参差不齐。绝大多数的乡村旅游处于没有规划，关注短期经济利益回报，几乎没有保护性开发的理念，总体缺乏可持续发展策略规划。

乡村旅游资源的多样性和分布的广泛性，生态环境的脆弱性以及乡村居民主体总体素质的不足、公共基础设施的欠缺，决定了乡村旅游资源的开发必须通过政府来作总体规划，合理匹配资源，进行产品结构规划，基础设施建设，同时，还要以发展的动态的观点来衡量市场的变化趋势，以及区域内旅游资源的可持续性发展。

2．制定并完善相应的法律法规

旅游业的交叉性很强，而且其产业边界性非常模糊，涉及很多行业，如第一产业中的农业、第二产业中的工业和制造业、第三产业中的其他服务业等，所以，旅游业的发展既要考虑旅游行业的特殊性，又要考虑到不同行业间的协调发展。为了保证旅游业的规范发展，政府作为产业发展设计者，应该建设完善相应的法律条例。乡村旅游尽管只是旅游产业的一种产品形式，但是却有其特殊性，牵连甚广，具体涉及农村生活生产环境、特有的乡村农耕文化、比较脆弱的生态平衡等，为了保证乡村旅游的健康发展，更应该有专门的法律。例如，乡村旅游的开发中，自然存在着“开发意味着一定程度的破坏”，甚至带来乡村文明的毁灭。因此，通过立法，明确在制定乡村旅游业的发展规划时，什么可以做，什么不可以做，如何做，这是乡村旅游发展中的纲要性的指导。

乡村旅游市场化的健康运作，需要有严格的法律规范体系来保障，乡村旅游所涉及的地理空间之大、乡村旅游产品具有很强的综合性，乡村旅游供给方面又具有准公共性的特征，乡村旅游在经营上具有宽泛性等特点，为了保证乡村旅游的健康成长，必须有健全和完善的法律法规。因此，从中央到地方，各级政府都要从实际出发，研究制定既有战略统率性，又针对实际发展的地方性法律和条例，另外，在企业管理层面，注意完善相关的管理制度，如此才能在乡村旅游经营运作中，从业者可以有法可依、有章可循，进而，通过乡村旅游业内相关利益群体的共同努力，营造乡村旅游市场健康完备的法制环境。

笔者特地整理了美国为了确保乡村旅游的健康良性发展而颁布的法律法规以及所采取的部分措施，详见表6-1。我们国家在乡村旅游发展立法方面有待加强。

表6-1　美国政府扶持乡村旅游发展的部分举措

资料来源：根据张颖．美国西部乡村旅游资源开发模式与启示［J］．农业经济问题（月刊），2011，3：105-109．

3．加强监管考核，确保地方旅游产业的良性发展

上级政府部门有监管考核的义务和责任，考核指标往往是地方政府发展相关产业的风向标，为了确保乡村旅游产业的健康发展，使得地方政府保证乡村的整体长远利益的前提下发展局部短期利益，上级政府考核应该在长远的生态指标、文化指标、长远指标与当下的经济指标和短期指标作一个均衡。

笔者以2015年度山东省泰安市对所属6个县市区，进行旅游科学发展观考核指标为例，分析其考核指标体系构成。泰安市旅游局对山东省旅游局对各地市的旅游科学发展观考核指标进行了调整，一共包含14个内容，根据其涉及的内容分为三大类，第一类是统计数据，第二类是发展报告，第三类是典型案例。其中，统计数据，包含了统计人员配备和专项经费情况，旅游统计相关校核数据情况，国内旅游统计调查情况，旅游住宿和旅游区点单位名录库情况，旅游项目及投资主要数据监控表，城乡居民出游前后旅游花费调查情况，全省涉旅大企业主要数据表，全省旅游度假区主要数据表，旅游新增单位主要数据表；发展报告主要包含了乡村旅游发展报告和节庆会展活动发展报告；典型案例主要是展现各县市区2015年度旅游业发展亮点和经验。详见表6-2。

表6-2　泰安市旅游科学发展综合考核评价体系

通过表格的具体内容，可以看出考核发展的主要指标还是以经济指标。因此，在政府部门对下级政府考核的时候，应该要理清旅游的发展概念，尤其是乡村旅游，所涉及的范围、带来的影响、居民生活环境的改变等等，都要考虑进来。在关注经济发展的同时，如何在考核体系中体现出生态指标、文化指标以及其他社会精神文明的资料，这是政府部门需要进行宏观把握的一个出发点。

4．旅游政策引导

作为市场主要因素的资本具有天然的逐利性，因此，政府部门需要通过旅游产业政策的制定，突出发展方向与倾向性，针对旅游开发商和旅游企业的纯粹的市场经济行为来引导调控，规避一些短视的市场行为。针对一些全局性的问题如产业结构、产业空间布局、产业发展战略定位、战略目标界定等从宏观方面把握。

5．推动乡村旅游行业协会发展

乡村旅游发展不断趋于成熟，发展管理机制不断趋于完备，乡村旅游市场也不断完善，非常态的因素慢慢消退，政府不宜再具体参与进来。旅游行业协会等非营利组织的重要性，在乡村旅游业发展中逐渐显现出来，行业协会的建立基础是从业者与政府等相关群体的共同利益，需要把分散的从业者联合起来，进行协调、权益保障，乡村旅游行业协会起着桥梁的作用，在政府与具体行业从业者之间沟通协调。对政府来说，行业协会起着参谋的作用，提出具体建议，及时地向政府进行信息反馈；在乡村旅游行业内部，行业协会起到了规范作用，规范督促本行业从业者遵守政府的法规政策。按照发达国家的惯例，当市场较为成熟后可以将某些权利，如农家乐的星级评定、行业集体营销等放权给行业协会，政府只是在幕后做支持和协助的工作（张俐俐、袁国宏，2002）。

（二）地方政府微观管理

地方政府在发展旅游、旅游管理中首先要做的就是制定本地的旅游发展规划。以国家宏观旅游政策为发展依据，在其指导下，基于本地区的特色，充分考虑研究借鉴国内外优秀的发展个案，并且由专门的部门来负责执行。比如，山东省在近几年为了推动全省的乡村旅游的发展，省委、省政府设立了专项基金，以县市区为单位，每个单位划拨60万元的专款用于乡村旅游规划。除此之外，地方政府还有很多行为。

1．制定旅游规划

凡事预则立，不预则废。制定计划，是成功管理的前提。同样，乡村旅游若想得到健康可持续的发展，必须有战略规划。在我国的乡村旅游发展中，赋予了很多不同的色彩，如社会主义新农村建设、最美乡村建设、城乡统筹、扶贫攻关、小城镇建设、乡愁记忆工程等概念，都和乡村旅游息息相关。在把握乡村旅游开发共性的基础上，还要注意挖掘个性的东西，体现其发展中的差异化，像本土文化、风土人情等，用来体现特有的乡村意象。另外，在进行环境分析的时候，需要充分考虑当地的优势资源特性、旅游市场的分布，进行不同开发时间段的区域市场设计，界定其现实需求和潜在需求，通过市场调研与预测，科学地把握旅游市场规模和发展趋势。在规划的时候，对布局、基础设施等要进行科学论证，旅游规划应由有资质的公司、政府官员等进行实地考察，科学论证，避免规划的盲目性。

2．提供公共产品

在发展乡村旅游的过程中，为了提高可进入性，应该积极改造农村的基础设施、道路交通设施，使得人流车流畅通，进得来出得去，完善水、电、通信等基础设施，建立急救中心、停车场所、垃圾处理场所等均需要合理规划建设，既要考虑到旅游规模的大小，又要尽量体现乡村的地域特性。

此外，乡村旅游地形象属于公共产品类别，必须由政府来创建本地旅游品牌、进行旅游地营销、开展公共关系宣传等。

3．提供资金支持

提倡筹措资金多元化，通过政府有效宣传与引导，使各方面充分认识到旅游发展的长远性与回报价值，以调动各方参与的积极性。另外，各种筹资方式和资金使用方式不断创新，进一步提高资金使用效率。

首先，积极争取国家、省、市旅游局对乡村旅游的资金扶持、社会资金支持、商业银行融资支持、贴息或低息贷款支持和宣传营销支持。

其次，鼓励本地居民自筹资金，自主开发旅游业，充分调动区域内人力、物力、财力，采取各种形式，集中吸纳区内各种闲散资金、自筹资金进行旅游开发。

再次，对旅游六要素中具备经营条件的基础项目，如交通、购物、餐饮、酒店、文化中心、娱乐项目等，可以借鉴成功的特许经营方式进行招商运营。让专业的企业来做专业的事情。

最后，采用“货币—资源—知识产权”三位一体的融资模式，对新开发的旅游资源采取竞标的方式，有偿出让经营权。利用旅游目的地的各种场所以及有目的有计划的规划游客路线，开发各种广告载体，也可以通过各种旅游标志商品的开发，建设一种新的广告媒体形式，通过各种资源整合、开发形式的多元化，提升融资模式的创新。增加旅游目的地针对上下游企业的整合能力以及话语权。

另外，设立旅游发展基金。该种专款专用的融资模式目前被很多地方尝试，并取得一定的成绩。基金来源方式因地制宜，比较灵活，主要渠道有三种。一种来源于地方财政，改划拨方式为贷款形式先行投入，然后贯彻“谁使用，谁还贷”的原则逐年偿还；一种以税收的形式向旅游经营企业征收，通过转交，汇入“旅游发展基金”专户；第三种来源于旅游企业，待旅游业盈利之后，提取适当比例的旅游业收入作为旅游发展基金。

4．提供人力资源支持

在吸引人才方面出台各项优惠政策措施，吸引高素质人才来就业或创业。使用人才方面，遵循人力资源匹配原则，考虑背景与专业需求，建立人才发展机制，权责匹配，择优选用，不因人设岗。

顺应教育产业发展、教育消费扩大的时势，与高校合作，开展多层次、多渠道的乡村旅游教育培训，提高从业人员理论水平和专业技术技能，提高乡村旅游接待水平。

建立人才信息库，基于信息和网络发展，促进人才合理流动，推进旅游人才专业市场建设，让市场起配置作用，为实现旅游人才的价值搭建平台。

培训就业与人事管理相结合。明确各种培训与上岗的制度，普及岗前培训，加强在岗培训，按照水平、能力及贡献大小使用人才。引导现有旅游业从业人员尤其是专业人员，进一步拓宽专业能力，提升管理能力，成为复合型专业人才。

通过管理，充分调动员工积极性，推进服务的个性化，在旅游区运行成本最优化的条件下，实现服务与管理的高起点、高标准、高质量。

5．解决乡村旅游的外部性

检查、整顿旅游市场秩序和服务质量，并组织综合治理组织实施旅游区内吃、住、游、行、娱等相关设施和服务的标准，以确保游客的安全、满意等。

6．建立危机的预警系统以及管理系统

旅游业涉及多个部门和产业，受众多环境因素影响，受政策、技术发展、经济环境和消费意愿、环境安全、产业、市场需求、其他旅游地的竞争等多方面的影响，同时，也会深受旅游目的地的资源吸引力、产品开发、市场开拓等因素的制约，因此旅游业发展的波动性比较大。在乡村旅游的发展过程中，往往会有一些突发事件，这就需要政府的预警机制，由政府相关危机管理部门迅速反应，制定出相关的应对措施，进行危机管理。

成立旅游信息服务中心，收集、加工、存储、发布旅游区信息，为领导决策提供依据，为广大游客和旅游企业提供信息咨询服务。在条件允许的前提下，建立以信息技术为媒介的信息收集发布渠道。

就目前来看，很多开发成功的乡村旅游个案，都体现了地方政府的主导作用。滕州市政府高度重视旅游业的发展，如通过旅游精品项目建设作为提升产业竞争力；高度重视规划对产业发展的引领作用，坚持出重金、请高手，编制总体规划和单体规划、专项规划等。