天水市农村土地流转情况调查

天水市农村土地流转情况调查

天水市作为农业大市，近些年随着农村经济不断发展以及国家对农业的政策倾斜，农村产业结构的调整，农民传统观念的转变，农村土地承包经营权流转市场进一步活跃，土地流转数量、流转规模呈不断上升趋势，促进了天水市农业结构调整，农业产业化经营。

一、天水市农村土地流转取得的成效

天水市位于甘肃省东南部，地处陕、甘、川三省交界，现辖7个县（区）、114个乡镇、2505个村，65.8万户农户，305.8万农业人口，耕地面积572.9万亩，人均占有耕地1.87亩。截至目前全市土地流转面积达21.8万亩，占农户家庭承包经营耕地总面积的3.9%,涉及土地流转的农户9.3万户，占全市家庭承包经营农户总数的14.6%。

（一）实现了农村土地的规模经营

天水市各县区在发展特色农业的过程中，通过土地流转使土地得到有效利用，兴建果品基地、蔬菜基地、花卉基地、养殖场基地，形成了基地、产业和结构调整之间的良性互动，为实现现代农业创造了条件。目前，全市农村耕地适度规模经营的面积达到了12.6万亩，占流转总面积的57.8%。

（二）加快了农村劳动力的合理转移

近年来，由于种粮收益下降，越来越多的农民外出从事收入较高的二、三产业。但其中一些农户由于受承包地制约，总要季节性地回乡务农，难以远离家乡或长期安心在外从事二、三产业。通过土地流转，打破了一家一户封闭式的经营格局，使土地逐步转向种田大户，既提高了土地的集约化程度，又解放了大批农业劳动力，促进了农民转移就业。天水市外出务工劳动力达到了66.9万人，年均创劳务收入27.1亿元。

（三）促进了农民收入的增加

通过流转实现了供求双方的互利双赢，有效拓宽了农民的增收渠道。一方面农民通过土地流转，一般每亩每年可以得到200~900元不等的流转收入，此外，企业和外来业主兴建基地，为本地农民创造了更多的就业机会，使农民从原来直接的生产经营者，变为企业和外来业主打工的农业工人，年均劳务收入每人2000~5000元。经营者通过规模经营，也获得相当可观的利润。

二、天水市在土地流转中存在的问题

（一）思想认识不到位，政策宣传不深入

一些乡镇没有把推进农村土地流转提高到发展现代农业和增加农民收入这个大局来认识，对有关土地流转的法律、政策认识不到位，存在“三种担心”：一是部分农民担心自己在外出劳务时土地流转了，如果以后回家种地会丧失了土地经营权，没有了生活的最低“保障线”，因此部分农民外出打工后，宁愿土地荒芜也不愿流转出去。二是部分有能力转包、承租、承包方担心承包后自己的权益得不到应有的保障，虽有承包合同，但由于政府没有发放土地经营权证书，担心自己的经营行为得不到应有保护，不敢大胆投入。三是部分业主担心市场变化快，对预期收入不明确，承包无效益，不敢大规模搞开发。

（二）流转规模小，流转期限短，集中程度不高

从流转规模看，土地承包时优地、劣地按承包人口分摊，不少农户家庭承包地块分散，在土地流转时存在着土地难以形成规模，实施难度大，不易操作等问题。从流转形式看，多数以农民分散的自发流转为主，流转后仍然没有改变农户各自分散经营方式，缺乏组织化规模经营。从流转期限看，多数流转都是因全家外出打工耕地无人耕种而临时性流转，所以流转期限较短，一般以一年为期限。土地流转后双方的权利、义务没有约定，受让方对土地的投入行为很谨慎。流转期短会助长租种农户的掠夺性生产经营，造成土地肥力下降。从流转的集中程度看，土地的零碎及转出户与转入户多在亲戚和邻居之间进行，向大户流转的较少，难于形成规模经营。

（三）土地流转不规范

主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，内容也不完整，在某些方面不具有法律效力。二是土地流转有的不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间、擅自改变土地农业用途等，违反了《农村土地承包法》的规定。三是流转合同主体错位。国家法律明确规定土地流转的主体是农户，但在少数地方，有的乡村组织为了招商引资，越俎代庖，以村组名义与外来业主直接签订土地流转合同，有的地方甚至违反政策，以国家明令禁止的“反租倒包”方式推行土地流转，不仅侵害了承包农户的主体地位，而且使农户知情权、参与权、决策权和监督权受到弱化和侵犯。

（四）缺乏相应的受让主体资质审查和土地价值评估体系

随着受让主体的多元化，特别是一些本集体经济组织以外的业主大规模租赁经营田土，对其资信情况、经营能力、履约能力不清楚，土地流转服务中心及村组受条件制约，资质审查很难，风险隐患大。土地承包经营权流转价格形成机制不完善，流出方往往是分散的农户，在定价权上处于不利地位，导致农户流转价格偏低，利益受损。

（五）缺乏国家政策支持和相关的资金补助

土地流转的真正意义就在于让土地向高效率的经营者流转，实现资源优化配置。十七届三中全会《决定》提出的农业“适度规模经营”是政策层面的态度，但在农业生产的支持保护制度上更多的是体现对农民的补贴，如粮食直补和综合直补只补贴给承包农户，而流转后，补贴仍是补贴给原先的出租方，具体经营种植的一方却得不到国家补贴，对农村土地流转经营有一定的制约和阻碍作用，不利于农业的发展。补贴资金如“撒胡椒面”一样发到各家各户，起不到集聚资金改善农业生产条件的作用，不能从根本上支持农业的健康发展。

三、搞好天水市土地流转工作的措施

土地流转涉及面广、政策性强，不仅是经济问题，更关系到广大农民的切身利益和农村政策、发展、稳定大局，不能采取行政手段推行，只能通过服务和引导，为土地流转创造有序的制度环境。

（一）制度政策，大力扶持

近年来，天水市各级党委、政府相继出台了一系列推进农村土地承包经营权流转政策措施，从政策、资金、管理、服务等方面为土地流转创造依法、宽松、平等、安全的经营环境。2009年，市政府出台了《天水市农村土地承包经营权流转管理实施办法》，对土地流转的范围、程序、方式、管理等进行了明确规定。2010年8月份，市政府办公室又下发了《关于积极推进农村土地承包经营权流转促进农业规模经营工作的通知》，对流转行为、扶持政策等进一步进行明确和细化。这些政策文件的出台对推进全市农村土地流转健康快速发展发挥起到积极的推进作用。

（二）加强宣传，促进流转

农村土地流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然趋势，做好土地流转工作，事关农业发展、农村稳定、农民权益保障，有利于农业生产要素的合理流动和资源的优化配置，有利于促进农业结构调整、有利于增加农民收入，因此要继续认真宣传贯彻《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》及中央、省、市的有关法律法规和政策文件精神，正确引导农村土地流转健康发展。通过土地流转的正面宣传和引导，向农民讲清土地流转的积极作用，真正让农民看到流转的好处，因势利导促进土地正常流转。

（三）健全机构，搞好服务

要依托基层农村经营管理部门建立和完善农村土地流转服务机构，形成县区有服务中心、乡镇有服务站、村有服务点的土地流转市场服务体系。各级农村土地流转服务机构要充分发挥好职能作用，为土地流转提供流转信息、合同签订、政策咨询、价格评估、纠纷调处等良好服务。要按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，建立健全乡村调解、县区仲裁的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系，已经成立的，要依法进行规范和完善，积极开展解仲裁工作，畅通纠纷解决渠道，妥善调处好土地纠纷，促进流转工作健康发展。

（四）加强管理，规范流转

土地流转涉及土地所有者、土地经营者的利益，流转必须按规范的操作程序进行，要全面落实《农村土地承包经营权流转管理办法》和《天水市农村土地承包经营权流转管理实施办法》的各项规定，全面建立农村土地流转合同管理制度和流转备案制度，推行由省农牧厅印制的规范统一的流转合同文本，要把指导合同签订同开展流转法律政策宣传、流转咨询、流转价格评估等多项服务结合起来，指导流转双方在充分自主协商的基础上，依法建立合理的流转关系和利益关系，签订规范的流转合同。积极开展流转合同鉴证。乡（镇）农村土地承包管理部门要建立流转合同鉴证制度，及时办理流转当事人提出的流转合同鉴证申请。要重视对流转土地用途的审查，防止改变农业用途。要建立健全流转情况登记备案制度，及时记载和反映流转的情况。总之，要根据流转工作中的新情况、新问题和具体需求，积极为流转工作提供及时、有效的服务。

（五）培育主体，引导流转

一是培育土地流转规模经营大户。以特色农业板块建设为契机，通过村委会协调、农户自愿协商相结合的办法，将农户经营的地块集中，发展规模特色农业。鼓励采取土地流转的方式把土地向种田能收集中，逐步培养种植专业大户。二是大力扶持农村专业合作组织，探索“专业合作组织＋农户”的产业经营模式。要制定更加优惠的政策，加大引导扶持力度，不断提高农民组织化程度，加快农村土地流转步伐。三是鼓励城市和外来人才、资本、技术等资源要素向农村流动，参与农村土地流转。

（六）加强扶持，加大流转

推进土地承包经营权流转离不开政府的扶持，各级要加大财政和项目支持力度，设立土地流转专项资金，支持土地流转市场软硬件建设和日常工作的开展，重点用于奖励带动土地流转的农业产业化龙头企业、农民专业合作社和规模经营大户。同时整合农业项目资金，加大对种养大户、农民专业合作社等规模经营主体的支持力度，做大做强优势特色产业。

（七）完善措施，确保流转

目前天水市在医疗、养老和最低生活保障等方面的制度正处在探索阶段，在广大农村和农业人口中覆盖面还非常小，标准也非常低，土地依然是农民生老病死的基本保障，所以大多数农民仍把土地看作“活命田”和就业“保险田”。要根据农村实际和财力状况，进一步建立和完善农村最低生活保障、社会救济、农村合作医疗、大病救助、养老保险等制度，努力为土地流转提供配套性政策支持，只有消除农民离土的后顾之忧，土地的流转才会真正加快。

天水市“三方面”干部培训班

王奕刚：天水市城市管理综合执法大队

指导老师：席章友法学教研室副教授