基础设施投融资的发展

1.3　基础设施投融资的发展

1.3.1　基础设施投融资体制的发展历程

伴随着我国基础设施的建设和发展，基础设施的投融资体制也经历了一个长期的演变过程。总的来说，大体可分为两个大的阶段:计划经济时期的投融资体制和改革开放后的投融资体制。

1.3.1.1　计划经济时期基础设施投融资体制及特征

计划经济时期我国基础设施投融资体制的主导模式是集中计划投资。整个社会投资包括基础设施建设由政府包揽，投资资金来源于财政预算拨款，投资运行靠行政系统和行政手段。另外一个显著的特征是受限于当时的经济发展水平，投融资整体的规模都很小。

1.3.1.2　改革开放以来基础设施投融资体制的发展

在30多年的改革开放历程中，投融资体制的改革一直是伴随着经济体制的发展而不断向前推动，大体上又可分为5个阶段。

第一阶段:探索阶段(1979～1983年)

该阶段的基础设施投融资体制改革措施属于局部的、表层的变革，主要目的是实现对旧体制的突破。

1979年8月，国务院批准了《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》，开始在基本建设领域进行“拨改贷”的试点，打破了基本建设由政府财政无偿拨款的计划经济模式。1979年，国家在基本建设中试行了合同制、设计单位实行企业化管理、改进国有企业折旧费使用办法、开征企业固定资产税等工作。1982年试行了工程招投标制度。1983年，国家计委颁布了《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》，规定国家基本建设大中型项目要进行可行性论证，并开始对基本建设项目试行“包干经济责任制”，实施建设前期工作“项目经理制”等。

在开辟资金来源方面，随着1980年开始的特区建设，政府开始让外资直接进入中国的项目建设; 1981年国家开始发行国债，其中部分用于基本建设; 1982年国家计委等部门颁发了《关于试行国内合资建设暂行办法》，1983年开始征收国家能源重点建设基金和建筑税，用于国家能源等重点建设。

第二阶段:扩大改革阶段(1984～1988年)

这一时期，我国的基础设施投融资体制改革随着经济体制改革而全面展开，并开始触及到投融资体制的深层次问题。主要包括以下几个方面:一是把基本建设投资按资金渠道划分为指令性计划和指导性计划，缩小指令性计划，扩大指导性计划;二是进一步简政放权，下放项目审批权限，简化审批手续;三是全面推行基本建设拨款改贷款体制，进行金融市场改革和开放资金市场，全面对外开放和招商引资;四是建立投资项目评估审议体制。

第三阶段:改革的深化阶段(1988～1992年)

这一时期基础设施领域的投融资改革从起步阶段的“简政放权”向改善投融资宏观调控、重视市场作用的方向转变。改革的主要内容有:一是初步明确中央与地方政府的投资权限与范围，加大地方的重点建设责任;二是扩大企业的投资决策权，使企业成为一般性基础设施建设的投资主体;三是建立基本建设基金制，保证重点建设项目有稳定的资金来源;四是成立投资公司，用经济办法对投资进行管理;五是改善宏观调控体系，实行招投标制，充分发挥市场和竞争机制的作用。

第四阶段:市场化探索阶段(1992～2002年)

1992年10月，党的十四大确立了我国社会主义市场经济体制的目标和方向，在基础设施投融资领域确立了市场化改革的方向。这一时期，投融资体制改革的举措较多、动作较大，主要体现在以下几个方面:一是改革投融资方式。将各类建设项目根据经济效益和社会效益的不同划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三类，并重新确定其主要投资主体和投融资方式;二是实行项目法人责任制、固定资产投资项目资本金制、招投标制和工程监理制，规范投资主体风险约束机制;三是开展“贷改投”试点工作;四是组建政策性银行，主要承担基础设施、基础产业和支柱产业的资金配置任务，实行商业贷款和政策性贷款相分离。在这一时期，国家发改委主持了五个大型基础设施BOT项目的试点工作，其中广西来宾B电厂和成都市第六水厂取得了成功，为投融资体制改革积累了经验。

在此阶段中，国家还颁布了一系列相关政策: 1999年12月，国家计委发布了《关于加强国有基础设施权益转让管理的通知》(计外资(1999) 1684号); 2000年5月27日建设部发布施行《城市市政公用事业利用外资暂行规定》，对城市供排水、供热供气、公共交通、道路与桥梁、市容环境卫生、垃圾处置和园林绿化等市政公用事业利用国外贷款和吸收外商投资进行规范; 2001年12月11日，国家计委发出了《国家计委关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》; 2002年4月1日，国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局发出《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》(计价格［2002］515号); 2002年9月国家发展计划委员会、建设部、国家环境保护总局印发《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》; 2002年12月，建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。

第五阶段:市场化改革的深入阶段(2003年以来)

以十六届三中全会为标志，我国的改革进入了全面完善社会主义市场经济体制的新阶段。投融资体制也进入了市场化改革的深入阶段。这一时期的主要举措有:一是改革政府对企业投资的管理制度，按照“谁投资、谁决策;谁收益、谁承担风险”的原则，落实企业投资自主权;二是合理界定政府投资职能，建立投资决策责任追究制度;三是进一步放宽基础设施产业市场准入，鼓励非国有资本在更广泛的领域参与基础设施建设;四是借鉴吸收国外基础设施建设的新型融资模式和金融工具，开辟新的融资渠道，使新的项目融资模式(BOT、TOT和PPP等)在供水、污水处理、垃圾处理处置和轨道交通等领域，被广泛采用和完善。

2004年7月以后，经国务院批准的投资体制改革方案以《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)名义颁布。《决定》中明确提到“鼓励社会投资。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设。”

2005年2月25日，新华社发布国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“非公36条”)，这是新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件。文中进一步明确“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。在规范转让行为的前提下，具备条件的公用事业和基础设施项目，可向非公有制企业转让产权或经营权。鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革。”

2010年5月13日，国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见【2010】13号文》，意见强调“鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域”和“鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域”。该意见的发布，更是为基础设施市场化投融资改革的进一步深入明确了方向。

改革开放以来的各阶段都是不断探索、不断完善的过程，前期的很多工作在当时都是重大突破，而现在看起来并不够成熟。相对来说，许多做法在2003年以后渐趋成熟合理，这将成为本书研究和讲解的重点。

1.3.2　基础设施投融资的现状

1.3.2.1　改革取得的成果

作为城市赖以生存和发展的物质基础，基础设施的水平直接决定着一座城市的建设规模与发达程度。自上世纪90年代以来，伴随着我国城市化率快速提高，我国基础设施投融资体制改革也在稳步推进，在一定程度上缓解了基础设施建设领域的资金不足，初步形成了投融资主体多元化、资金来源多渠道、投融资方式多样化、建设项目实施方式市场化的新格局。总的来说，我国城市基础设施投融资领域取得了较大成果，主要有:

(1)实现了投资规模稳定增长

我国城市基础设施建设取得了长足的发展。我国城市基本建设投资额从1996年的8570.8亿元增加到2003年的22908.6亿元，八年间国内基本建设投资额呈现持续稳定增长的趋势。

(2)实现了投资主体多元化

其表现是从计划经济时代的单一投资主体(中央政府)变成多元投资主体，各级地方政府、国内外各类企业、个人都可以成为建设项目的投资者，由此也实现了资金来源的多渠道。除政府投资和银行贷款外，还增加了外商投资、企事业单位和个人自有资金、企业发行股票和债券获得的资金等等。同时，伴随着经济的快速发展，各投资主体的投资热情不断高涨，中央政府所占投资比例不断下降。2006年，全社会固定资产投资总量达到109998亿元，在全社会固定资产投资中，中央政府投资所占的比例已下降到3.9%(见表1-1)。

表1-1　我国固定资产投资资金来源比例变化(%)

(3)实现了投融资方式多样化

随着改革开放，一些国外的投融资方式不断被引入我国并创新和完善，呈现出投资方式多样化的局面。除了由建设单位直接投资进行基本建设和技术改造之外，项目融资(如BOT、TOT、PPP等)、股权投资、项目并购和融资租赁等国际上比较广泛采用的多种投资方式也被普遍应用，尤其是在市政公用事业领域(包括城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等)的运用比较广泛。

(4)建立了初步的法规体系

经过多年的试点和尝试，国家和相关政府部门出台了众多法律法规，建立了初步的法规体系。在市政公用事业领域，自2004年建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》以来，不仅北京、上海和深圳等大城市出台了特许经营的相关管理条例，许多二线城市(如长沙、西安等)甚至是地县级城市也制定了具体实施的管理办法。

1.3.2.2　改革尚存在的问题

我国基础设施投融资体制改革已取得了一定的初步成果，但由于各种原因，在投融资领域仍存在许多不容忽视的问题。从总体上看，有关投融资体制改革的众多措施仍在传统体制的框架中进行，以政府为主控制投资活动全过程的计划型体制没有得到根本转变，投融资机制也存在着不少深层次矛盾，没有充分实现良性运转。具体来说，城市基础设施投融资方面存在的主要问题是:

(1)投资主体单一，没有形成政府和社会投资的合理分工，社会投资缺乏可靠的制度保障。

在基础设施的供给方面(包括城市基础设施)，政府仍然包揽过多(尤其是铁路和轨道交通等领域)，垄断过多，投资主体多元化的改革尚未真正展开。同时，基础设施投资的市场化进程缓慢，政府投入与非政府投入之间界限模糊，社会投资仍然缺乏可靠的制度保障。

(2)参与项目的投资人存在局限性。

国有企业依托与政府沟通、议价能力和在资本市场的优势，在基础设施投资建设中发挥了越来越大的作用。但由于国有企业一定程度上存在的法人缺位、经营管理效率不佳等问题，很大程度上抑制了项目融资模式本身优势的发挥。对于周期长、投资大的基础设施项目而言，民营企业在资金来源方面受到了很大的限制，银行虽然对此领域也感兴趣，但是超过75%的银行贷款仍然集中在国有大型公司。

(3)信用缺失导致基础设施投融资活动效率低下。

目前，中国社会正遭受着诚信缺失的严重困扰。中国人民银行引用的调查资料显示，全国每年因为信用缺失造成企业间接直接损失达5855亿人民币。国家工商总局的调查报告显示，在全国的合同交易中，正常履约率只有60%。

从政府方面看，政府政策缺乏稳定性和连续性。在地方上表现最为突出的是“新官不理旧事”，后任政府领导拒绝为前任政府领导的执政埋单。地方各级政府组成人员特别是主要负责人一旦发生变动，往往会给当地政府工作的连续性带来潜在的破坏，时常出现一届政府一套政策的现象，导致企业单位对政府的公信力颇有微词。有的地方在招商引资时热情周到，承诺多多，开出许多优惠条件吸引投资者，而一旦项目投入运营就出尔反尔，搞得投资方陷入尴尬境地。如此种种，如果不加以克服，必定严重损害政府信用，影响当地的投资环境与可持续发展。

从投资人方面而言，也存在着信用缺失的问题，中小投资人问题尤其明显。有的民营企业由于资本实力较差，融资能力不强，受自身体制和外部环境影响大，其项目运作容易因资金等问题而出现突然中止，给项目及当地政府和公众造成无法弥补的时间和财务损失。还有的投资人在和政府签约时一切都承诺得很好，结果在项目执行时钻空子、降低服务标准或变相找政府要钱等，导致政府很被动，项目质量受到严重影响。

(4)政府投资的宏观管理不适应市场化的要求，政府监管体系建设相对滞后。

一是政府职能转变不够，仍由行政审批替代应有的投资决策，审批的方式和内容没有随着投资主体的多元化做出相应调整。二是政府投资管理不到位，宏观管理体系不健全。具体表现在管理职能分散，政出多门，政府对市政公用基础设施的投资管理分属计划、建设、财政、审计等多个部门，影响了管理效果。从管理方式看，政府部门仍然沿用直接、具体的方式管理投资，还没有形成一套能够有效间接调控基础设施投融资的办法和手段。

(5)改革不配套，基础设施服务价格体系改革不到位，价格杠杆调控力度小。

经营性基础设施产品和服务价格市场化程度低，其终端价格与供需、成本等存在脱节，已对扩大融资渠道形成严重制约。

(6)已实施的市场化项目运作不规范，造成很多遗留问题，影响改革进程。

规范运作是项目成功的基本保障。前些年，一些地方政府在招商、建设条件尚未落实的情况下盲目运作基础设施投融资项目，铺摊子、要政绩，造成诸多隐患。有的项目采用一对一谈判或私下协商的方式，项目条件对政府显著不利。还有部分项目政府觉得原来签订的合同不公平，单方终止合同，导致投资人上诉，对当地投资环境产生极为不利的影响。有的项目因初期商定的条件不客观或不可行，导致项目难以执行。种种类似情况的发生动摇了很多城市改革的决心。但究其根本，这些情况的出现并非是改革本身的问题，而是改革实践中运作失误导致的。应该看到，改革的大方向是正确的，要做的应该是对失败的项目及时反思、总结，通过后续项目的规范运作，解决或避免类似情况的发生。

(7)配套法制法规建设滞后。

虽然近年来，政府一直希望能够打破经营性基础设施的投资垄断，但是长期以来，配套法律法规方面的支持仍不够，没有在国家层面出台相应的投融资管理办法，导致中央、省级和市级政府在决策程序和管理方面不一致，甚至存在一定冲突。对投融资体制，对所有者、投资者和经营者的义务和权益，对资金来源、投入、使用、收益和分配等问题没有明确法律规范。

(8)对中介机构的作用认识不足，选聘中介比较混乱。

虽然近年来，很多地方政府在市场化改革中开始逐步认识到中介机构的作用，但实践中仍存在对中介机构作用认识不足和选聘混乱的现象。有的地方政府不知道该如何选择中介机构，生硬地将工程招标或设备采购招标资质套用到对融资招标中介机构的选择中，而运作结果的不理想又使人们对中介机构的作用产生怀疑，形成恶性循环。因此，在选聘中介机构时应以科学发展观为指导，评审标准应重点关注咨询机构的同类项目业绩和专业人员实力，而不是咨询费的高低，如果机构不专业，给项目带来的损失将远远超过节约的咨询费用。

上述问题导致当前仍存在着一些问题，如:城市基础设施建设投资总量不足，不能满足城市居民的合理需求;投资渠道单一、政企不分;垄断经营、缺乏竞争、经营亏损、效率低下;服务质量不高，财政补贴负担沉重等等。另外，各地城投债余额已达到十四万亿，严重透支了政府财力，成为一大社会问题。因此，必须进一步深化城市基础设施投资体制的改革。

1.3.3　基础设施投融资的发展趋势

我国已多次明确提出建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的要求，也明确指出要放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易方面与其他企业享受同等待遇。这是非公经济和社会资本进入城市基础设施领域的基本政策。从全国各地基础设施投融资体制改革的实践看，目前国家对基础设施投融资体制的发展趋势尚无统一要求，有些地方政府进行了研究并制定了一些政策，根据我们的工作体会，基础设施市场化投融资将是今后改革的基本趋势。

1.3.3.1　目标和原则

城市基础设施投融资体制改革的目标是:适应社会主义市场经济体制和扩大开放的要求，实现投资主体多元化、融资方式市场化、投资决策程序化、项目管理专业化、政府调控法制化以及中介服务社会化，建立以市场为导向的新型投融资体制，促进城市基础设施的持续、健康发展，减少财政负担，提高服务效率，改善服务质量。

城市基础设施投融资体制改革的原则是:打破垄断，放宽市场准入;坚持谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险;充分发挥市场对投融资活动的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷;积极培育多元投资主体，鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公众利益。其中核心是建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制。

1.3.3.2　改革的主要内容和方向

(1)明确各类投资主体的投资范围分工，建立政府与市场合理分工的城市基础设施投资体制。

(2)进一步开放城市基础设施建设的经营领域与市场，更广泛地采用项目融资模式，并规范运作和实施。

(3)进一步转变政府职能。实行政企分开，分解与投资相关的各类经济职能。要从主要管理国有投资转到全社会投资管理。从主要靠行政手段转到主要靠经济手段、法律手段，辅之以必要的行政手段。国有资产所有者职能与出资者(资本经营者)职能分开。明确决策权与审批权的界限，完善投资者的投资功能。用法律规范投资行为和投资管理。

(4)建立和完善城市基础设施的市场化融资体系。在继续充分利用银行贷款这一间接融资方式的同时，要充分发挥资本市场的基本作用，通过证券、基金等金融工具的交易，为资本供求者提供多种可能的选择机会，以适应不同投资和融资的要求，将资本导向城市基础设施建设领域。

(5)完善市政公用事业改革的配套政策和法规体系。