法国城市基础设施建设及投融资模式对我国的启示及建议

郭道锋　李春荣　王作成　杨相卫　朱　宁　牛发亮　王绍辉　全　刚　韩志刚　黄良港　崔成涛　曾　超

2015年9月下旬，按照国家外专局批复的培训计划，我室牵头组织了赴法国考察培训团，对法国城市基础设施建设与投融资体制进行了专题调研。法国城市基础设施建设和运营的成功经验，关键在于逐步形成了灵活多样的投融资模式以及良好的市场和制度环境，这对我国具有重要的借鉴意义。

法国大规模城市基础设施建设起步于19世纪中叶。二战后，随着国家重建的逐步展开，城市基础设施建设进入高潮。随后几年，政府通过设立国家城市发展基金、组建公共工程机构和混合经济公司等，集中财力和物力，加快城市基础设施和住宅建设。1955年，法国政府制定了地区总体发展计划，组建中央房产公司和公用事业公司，并对混合经济公司进行改造，地方财政开始参与商业性公司投资。在这一举措的带动下，法国城市基础设施建设投资结构发生明显变化，私人投资占据越来越重要的位置，公共资金投资占总投资的比例由1950年的50%下降到1966年的27%。1967年，法国制定了《地产法》，规定征收城市基础设施建设地方税，为基础设施建设提供了新的资金来源。1977年，为综合协调旧城区的建设改造，法国设立了城市规划基金，专项用于旧城区改造工程。1982年，法国实施《中央权力下放法》，改变了中央政府包揽一切的状况，调动了大区、省、市等地方政府的积极性。1993年，在总结中央下放权力做法的基础上，法国颁布了《城市合同法》，明确了国家和地方的权益关系。1994年，法国中央政府与地方签订了244项合同，在财力上对地方建设给予支持。目前，法国城市基础设施建设逐步形成了灵活多样的融资方式。主要包括三大类：

一、公共市场模式

完全依靠政府投入，与我国政府主导的基建投资类似，主要用于非经营性或社会效益大的项目，如城市道路等，大体占全部投资的60%。如果财政资金不能满足投资需求，则由政府向银行贷款，但必须控制在财政长期预算收入可偿还范围内。一般来说，重大项目主要由中央政府投资，如巴黎香榭丽舍大街的建设等；一般性城市基础设施项目则由中央、地方政府共同承担，中央政府投入约占1/4，地方政府约占3/4，目前地方政府投入比例仍在上升。

二、委托管理模式

这是法国最具特色的模式，也是吸引社会资本的主要途径，不仅用于铁路、供水、污水处理、城市公共交通等领域，还包括高速公路、停车场、供暖、有线电视等项目，大体占全部投资的30%左右。具体做法是在保持所有权公有的前提下，政府部门依照法定程序，通过市场竞争，选定一家企业对某项城市基础设施进行建设和管理，其经营管理过程受到政府部门和居民的监督。该方式的好处：一是有利于减轻政府财政压力；二是有利于实现政企分开，兼顾了政府公共性和私营企业灵活性；三是有利于发挥企业在设计、施工、经营、维护等方面的专业优势，改善服务质量。根据合同类型不同，这种方式还可具体分为租赁管理、特许经营权管理、直接委托管理等。

（一）租赁管理。政府承担项目的建设或扩建所需费用，经营费用、风险费用由承租企业负担。这种租赁管理方式，占到公用部门与专业私营部门在公用事业方面合作总量的75%，在法国水务和污水处理部门应用尤为普遍。这一类租赁合同主要分为包干制合同及非包干制实报实销两种形式。前者需要向资产所有部门支付固定的租金，生产独立性强，责任风险相对较大；后者是一种建立在实报实销制上的服务性合同，经营管理者依据其业绩获得一定的奖励及分红，经营独立性小，风险也相对较小。

（二）特许经营权管理。依照法律，发租方在招标细则中明确规定特许经营约束条件。受托企业承担投资和经营管理全部费用，负责设施运转和维护，独自承担风险。设施产权属于发租方，合同到期后，受托企业将设施交还给发租方。该模式有效实现了成本的代际分担，减轻了当代人承担未来基础设施的建设成本负担。和租赁管理不同，特许经营权管理要求受托企业承担投资费用，一般合作期限相对较长。

（三）直接委托管理。地方政府机构承担设施建设的投资和所有风险，管理权属于政府机构。受托企业为公共部门服务，不直接从用户获取营业收入，而是从地方财政预算中获取报酬。如法国交通运输部门就采取这种管理方式。这是因为单靠用户所付费用远不能保证交通运输开发经营者收支平衡，目前，法国交通运输部门享受大约50%的国家补贴。

三、公私合营（PPP）模式

这种模式大体占法国城市基础设施建设全部投资的10%左右。2004年以前，法国地方政府主要推行公共市场和委托管理等模式，但这些模式缺少一个中间人，因为有时投资人并不具备丰富的项目运作能力。公私合营模式是政府把整个项目委托给第三方运作公司，进行投资融资、工程建设、维修维护、开发和服务管理，帮助政府履行公共服务使命。合同期限一般取决于城市基础设施建设的折旧年限。第三方项目运作公司不直接面向用户，而是通过向政府收取租金形式获得政府投入。其中，项目的设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，而法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。与委托管理模式相比，该模式主要由专业化项目公司运作，通过三方合作（政府、项目公司、社会资本），不仅降低了设计建设与开发管理间的衔接风险，而且降低了企业由于专业化水平不足导致的经营风险，有利于找到政府、社会资本和公众各方利益的平衡点，确保公共服务“优化而不退化”，社会资本“盈利而不暴利”，从而找到实现各方利益的“最大公约数”。

总体看，法国引入民间资本参与基础设施建设的方式灵活多样，具体一个项目适合哪种方式并未有明确界定。但无论采取什么模式，都必须遵循以下原则：一是坚持政府的主导作用，政府对基础设施建设拥有决策权；二是坚持基础设施的公共属性，其最终目的都是为了更好地为公众利益服务；三是坚持公平与效率的有机结合，决不能为了提高效率危害社会公平；四是坚持通过风险预估进行科学民主决策。实际操作中，不同模式的界限也并非十分明确，许多合同常常是几种方式的混合体，体现出灵活性和适应能力。

与我国相比，法国对投融资模式的定义和划分也有一定区别。比如，关于PPP的概念就有不同的理解。在我国较为普遍采用的定义中，广义PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。目前我国推广的PPP项目运作形式包括BOT、TOT、ROT、BOO等多种类型，应该属于广义PPP；法国模式中的PPP更类似我国的狭义PPP。

四、法国城市基础设施建设投融资模式的几点启示

法国城市基础设施建设投融资模式，广泛吸引私营投资进入，既有效缓解了财政资金不足的困难，也提高了基础设施运行效率。其成功的关键在于：

（一）拥有充分公平竞争的市场环境。竞争是市场经济的内在要求，有了充分竞争，才能选出项目最优实施方案，实现最低成本控制。在欧洲及法国法律中，投融资市场化遵循了四个原则：一是引入竞争性；二是增加透明度；三是确保信息公平；四是竞标过程公正。竞争性是基础，法国私营部门除不能进入军工等涉及国家安全的领域外，其他均可投资建设，比如学校、监狱、法院等公共机构。政府做决策时，对国有、私营以及合营制企业一视同仁，通过寻求专家协助、征求公众意见等，从纳税人和用户等多角度出发，最终根据项目财务收支平衡、风险以及收益等择优选择。

（二）拥有一批高水平专业化项目运作公司。出于对政府以及投资人缺乏专业性、项目决策会存在风险的担心，在这种背景下，法国政府提出让专业的第三方进行设施与服务的投资、设计、维护和管理，即PPP模式。政府只面对项目运作公司，只考虑项目经济和社会效益。项目运作公司作为政府代言人，拥有日常管理复杂项目的丰富经验，与银行、投资者、开发商等沟通协调，既帮助政府选择合适开发商，也帮助私人企业进行决策，解决了政府机构和投资人专业化水平不足等问题。目前，法国已经拥有一大批各种类型的项目运作企业，如埃法日、万喜、布衣格、爱集思、NEXITY（法国建筑业头号企业）、里昂合流、罗纳尔—里昂设备工程公司等，还有法国信托投资银行、法国国民互助信贷银行（GECINA）等大型金融机构，这是其能够开展委托管理或者PPP融资的关键所在。

（三）拥有完备的法律法规。市场经济是法治经济，由于PPP等融资方式的复杂性和长期性，必须将其纳入法律和契约下进行投资、建设、经营和监管。法国对城市基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营以及使用等都无一例外地法治化，将有关政府部门、相关企业以及居民的权利、义务、责任等用法律的形式确定下来。比如，针对公共市场模式，法国专门有公共市场法则；针对委托管理模式，专门出台有1993年1月29日经济活动和公共程序中预防腐败和透明法，2001年12月11日经济及金融紧急措施法；针对PPP模式，专门出台了2003年7月2日法令和2004年6月17日条例。这些具体法律法规及政策措施，杜绝了权责不清现象，能够有效防范和解决可能出现的种种问题。

（四）拥有良好的社会信用体系。社会信用体系是市场经济和社会治理体制的重要组成部分。法国城市基础设施投融资和建设运营过程中，涉及政府、项目运作公司、银行等金融机构、个体投资人、建筑商、开发商、贷款人等诸多方面。项目运作公司是各方利益的代言人，一般本身并没有资金。项目要获得成功，关键是政府对所选项目运作公司要有足够信任，同时通过制定详细合同文本，确定风险由谁承担。有时合同文本长达1.5万页。项目实施过程中，各参与方不能私下协议，不能出现作弊行为。如果项目失败，必须按照合同由风险承担方支付亏损，否则由法院进行裁决。

（五）拥有灵活发达的金融市场。法国金融市场高度市场化，很多机构既是授信方，也是投资人，有时还是项目运作公司。在充分竞争背景下，金融机构贷款利率相对较低，比如2015年7月31日，法国央行发布数据显示，法国6月份100万欧元以下贷款利率均值为2.09%；100万欧元以上贷款利率均值仅为1.62%，大大降低了基础设施建设成本。更重要的是，在良好的政府和社会信用保障下，银行等金融机构对项目贷款资本金要求具有很大灵活性。如果金融机构认定某个项目具有良好收益前景，有时甚至基本不用资本金作担保。如里尔城市建设体育场项目，资金需要3亿欧元，竞标后由埃法日集团投资，实际上只投入1%的资金给项目运作公司作为启动资金，其他99%的资金都是通过项目运作公司向银行贷款。

（六）拥有严格的政府监管。推进公共基础设施建设，最终目的是更好服务民众，实现经济和社会效益最大化，法国法律规定了政府监管责任。项目实施过程中，项目公司必须按照合同执行，确保公众利益，一旦出现问题，政府有权根据法律重新竞标选择。比如，里昂城市拥有法国第一大公共交通管理系统，其运营采取典型的委托管理方式，政府不仅规定了地铁、公交、有轨电车等路线、票价、运行时间等，还不定期查看运行情况，通过征求公众意见等形式确保服务质量。公共交通管理公司拥有的权利很少，只能依靠提高运行效率增加收益，最多可在夜间根据情况合理降低车辆班次等。政府这种严格监管既实现了私营的灵活性，又确保了基础设施的公共性。

五、相关建议

当前，我国正处在城镇化快速发展时期，加快推进城市基础设施建设，既有利于提高城市综合承载能力和城镇化发展质量，也有利于增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、应对经济下行压力。从法国实践经验看，加强政府与社会资本的合作，关键是各级政府要有市场意识、合作意识、规则意识、创新意识，严格按市场经济规律办事。为充分调动社会资本参与城市基础设施建设的积极性，提升公共服务的供给质量和效率，现提出如下建议：

（一）建立适应融资创新需要的法规政策体系。为吸引社会资本参与公共服务建设，我国相关主管部门也出台了一系列政策办法，但各主管部门的政策文件各自为政，很多时候不能相互衔接，给项目建设运营带来不利影响。建议国家层面尽快出台相关法律法规，填补政府和社会资本合作领域立法空白，着力解决政府和社会资本合作项目运作与现行法律之间的衔接协调问题，为政府和社会资本合作提供良好的法律环境和稳定的政策预期。地方城市政府也要依据立法法相关规定，出台地方性法规或规章，进一步有针对性地规范政府和社会资本合作模式的运用。

（二）培育大型专业化项目投资或运作主体。目前，我国各级城市政府多数都成立了相应投融资平台和管理运行公司，比如城投公司、铁路投资公司、公交公司、地铁公司等。但这些公司大都直接隶属于政府，不仅专业化水平不足，甚至政企不分，管理效率低下。建议结合当前推进的国企改革，在供排水、污水垃圾处理、公共交通、文化体育设施等领域，将一些政府融资平台改造培育成专业化项目运作公司，积极吸引社会资本参股、控股，进而提高其经营项目的能力，降低项目运行风险。

（三）建立科学民主的项目决策机制。近年来，由于我国城市规模的快速扩张，部分城市规划已经滞后于城市发展，加上政府领导决策权力过于集中，项目前期论证不充分，导致项目布局和实施方案不合理，建成后难以发挥效益。有的属于形象工程、政绩工程，不顾政府财力承受能力，盲目与私营资本进行合作，导致公共资源流失。建议强化政府重大决策责任制，在与私营资本进行合作时，要通过对不同合作方式对应的资本结构、运行成本及可获得的利润进行综合分析，对项目的定价调价机制、责任风险分担、运营维护成本、融资方案和财政补贴等进行重点论证，通过多方比选确定项目实施方案和合作模式。同时结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。

（四）营造有利于公平竞争的市场环境。与发达市场经济国家相比，我国竞争政策还很不完善，市场秩序不规范，垄断和不正当竞争屡禁不止。建议鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与经营性城市基础设施建设经营。对于非经营性项目，如市区内的道路、桥梁、绿化、公共场所的卫生保洁等，建议严格按照政府采购要求，一律通过公开招投标，提高财政资金使用效率。同时，建议结合推进国企改革，尽快将原市政公用事业单位与政府真正分开，政府不再干预企业的投资和生产经营活动，使企业真正成为经济利益的受益者和经营风险的实际承担者。

（五）大力开展金融服务创新。目前，我国银行贷款只有项目资本金到位才能发放，由于法律框架下财政对属于公共物品性质的城市基础设施不能担保，也使银行贷款受到限制。建议进一步完善金融市场体系，支持社保和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。设立基础设施投资基金，在特定期限内对项目进行直接投资，可介入相对早期土地开发，并设立相应退出机制安排。出台专门向城市基础设施领域倾斜的资本市场融资办法，鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资；延长城市基础设施贷款年限，扩大20年以上长期贷款在城市基础设施建设贷款中的比重。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道，参与城市基础设施建设。