促进农业发展的财政投融资策略

促进农业发展的财政投融资策略

商同顺^[1]

摘要：政府在支持农业发展方面承担着义不容辞的责任，不管是发展中国家还是发达国家的实践都验证了这一点。这一论点在我国当前宏观经济形势及加入WTO情势下，被赋予了更加深刻的现实意义和更高的战略地位。借鉴美、日等发达国家的成功经验，财政投融资是政府支持农业发展的有效手段，而发展农业政策性银行是建立农业财政投融资制度的最佳途径。为此，1994年我国成立中国农业发展银行，但其运营不尽如人意。因此，改革和完善农业政策性银行运营机制成为当前重建我国农业财政投融姿制度的核心。

关键词：农业发展　财政投融资　政策性银行

一、政府支持是促进我国农业可持续发展的关键

在任何一个国家，农业发展与政府密切相关。当前，我国农业发展进入一个关键时期，农业及农村经济一方面保持着良好增长势头，另一方面又面临着经济结构调整、农民减负增收难、城乡收入差距进一步扩大的压力。在这种情况下，政府支持不仅是责无旁贷的，而且应该说支持甚至保护农业的发展是政府和财政的一项基本职责。这是由农业在国民经济中的基础地位、农业自身的特点以及农业发展的严峻形势所决定的。

1.农业在国民经济中的重要地位决定了政府应对农业发展给予支持

纵观世界经济发展的历史与现实，农业是国民经济的基础的规律已经得到普遍的认可，即使是发达国家，也非常重视农业的发展。农业为一切生产部门和非生产部门的发展奠定了基础，农业劳动生产率的提高是工业化的起点和基础，农业是国民经济持续稳定协调发展的重要因素，即农业是整个国民经济中非常重要的基础产业，是关系国计民生的重要产业。如果农业搞不好，将会对国民经济的发展给予毁灭性的打击。因此，政府必须加强对农业发展的支持和保护。

2.农业自身的特点客观上要求政府对农业发展给予支持

（1）农业产品的供给弹性大于需求弹性。农业是一个特殊的生产部门，从供给方面看，受到气候条件及其他诸种条件的影响，不仅波动很大而且具有明显的周期性，即供给弹性大；但从需求方面看，人们对农产品的需求是相对稳定的，即需求弹性小。供给弹性大于需求弹性，是典型的发散型蛛网市场，自身不可能达到均衡的效率最优点，即由于供给与需求的不适应状况产生的农业发展的不稳定状态，难以依靠自身的力量通过市场加以克服。农业这种不稳定状态进而又会影响其他产业部门的正常运行。

（2）农业属于具有外部效益的混合产品。根据公共财政理论，农业属于非排斥性与非竞争性不完全的具有外部效益的混合产品。一般认为，具有外部效益、牵涉面广、规模大的产品主要采用政府提供的方式，扩大消费量，减少效率损失。农业固定资产投资如大江大河治理、大型水库和各种灌溉工程、农业科研及其推广，投资金额巨大，期限较长，牵涉面广，投资以后产生的效益不易分割，而且投资的成本及效益之间的关系不十分明显，这样的投资原则上应由政府来进行。

（3）农业在市场经济条件下面临着市场风险。农业是国民经济的基础，社会效益显著，但由于农业投资规模大，投资周期长，资金周转速度慢，经济效益低，投资于农业的各生产要素一般难以得到平均利润和平均劳动报酬，使得农业部门赢利水平长期处于偏低状态，很难形成有实际意义的利润规模。这就决定了在市场利益机制的驱使下，即使农业生产能够形成利润也不可能再进行农业投入。在这种情况下，如果仅靠市场机制而没有政府的干预、支持和保护，农业资源必然会向其他部门转移，从而导致农业生产进一步萎缩。

3.农业发展面临的严峻形势迫切需要政府的支持

经过三年农村结构调整，农业及农村经济保持良好的增长势头，农业结构有所改善，乡镇企业的经济效益明显好转，农村劳动力转移速度加快，扶贫工作取得显著成果，农村税费制度改革试点工作取得一定进展。但同时，我们也应看到农村经济发展面临严峻的形势：①由于农产品价格持续走低，乡镇企业吸收劳动就业能力下降，城镇下岗失业增加阻碍农村劳动力向城市转移，农民减负政策难以落实等原因，致使农民增收步伐放慢甚至出现负增长，城乡收入差距进一步扩大。②由于缺乏市场信息体系引导，农村结构调整存在盲目性。③农业及农村经济发展所需资金投入严重不足。④加入WTO之后，农业面临着前所未有的挑战，我国农业在生产规模、基础设施、外部环境、价格、质量、市场服务和市场体制等方面的劣势致使我国农产品在国际市场竞争中缺乏比较优势，同时还存在国外农产品冲击国内市场的问题。农业是整个国民经济的基础，是整个社会稳定的基础。如果这些农业问题不能得到有效解决，就会对经济发展乃至社会政治的稳定构成一定的威胁。因此，支持农业发展是我国一项长期的基本国策。

二、财政投融资是政府支持农业发展的有效手段

从对我国农业增长的数量分析结果来看，物质投入的增长将在今后一个较长的时间里决定我国农业发展的速度。要使我国农业在农业资源存量下降的条件下保持一定的发展速度，只能依靠增加资金及其他物质要素的投入。而在当前农业部门和农户缺乏自我积累、吸纳市场资金能力差的情况下，如果政府不进行足够的投入，农业部门要获得长远的发展几乎是不可能的。

政府投资并不意味着无偿拨款。根据美、日等发达国家的成功经验，现阶段，财政投融资对政府支持农业发展具有非常重要的现实意义。所谓财政投融资，是一种将财政融资的良好信誉与金融投资的高效运作有机结合起来进行融资和投资的投融资管理体制。它是从社会效益和社会成本的角度评价和安排投融资活动，这种活动可以不赢利或低利，但其投资项目的建成，可以提高国民经济的整体效益。财政投融资既区别于无偿拨款，也区别于商业性投融资。从资金使用的经济效益来看，它高于无偿拨款；从资金使用的社会效益来看，它高于商业性投融资。因此，财政投融资就成为资本有限的发展中国家支持本国基础部门发展的重要政策工具。

政府在支持农业发展方面承担着义不容辞的责任，而财政投融资是当前我国政府支持农业发展的有效手段。①财政投融资具有很强的目的性，能够充分体现政府发展社会经济的意图。财政投融资主要为需要政府给予支持或保护的弱质产业及关系国计民生和社会、经济稳定的产业融资。农业提供的产品是本部门和其他部门所必需的投入品，其生产波动和价格波动具有较强的连锁效应，再加上其弱质性，因而成为财政投融资选择的内容之一，并且能够实现政府支持农业发展的意图。②财政投融资不以赢利为目的，政策性强。社会效益是财政投融资的出发点和归宿。其融资、投资过程中，为保证资金的有效投入，采取各种优惠措施，如实行优惠贷款利率，根据实际需要确定不同的融资期限等，能够满足农业发展资金来源低成本、长期性的要求，有助于提高农业投资收益率，增强农业吸纳市场资金的能力。③财政投融资是克服农业资金离心倾向弊端的有力保障。由于农业投资周期长、效益低、风险高，难以吸引市场资金流入农业部门，而且有可能由于工商业赢利高，把流入农业部门的资金抽走，使农业部门资金出现“饥荒”。财政投融资能够配合政府发展农业战略承担起保障农业发展需要资金的职能，避免因资金短缺而导致农业部门的停滞或萎缩。财政投融资是增强农业发展后劲、提高农业综合生产能力、促进我国农业迈上新台阶的重要举措。

三、发展农业政策性银行是建立农业财政投融资制度的最佳途径

西方市场经济国家建立农业财政投融资制度比较成功的经验是发展农业政策性银行。农业政策性银行既不是银行，也不是制定政策的机关，而是执行有关长期性投融资政策的机构，类似开发署性质。对于投资优先部门的划分、政策性贷款总额、有息补助或本金的偿还等政策选择问题，并非完全任其自由决定，而应当通过特定的计划安排和审批程序来进行。它在很大程度上充当了政府投资的代理人，把计划、财政、银行的政策性投融资业务捏合起来，形成有效的政府投资运作。

综观各国实践，农业政策性银行运作表现出以下特点：

（1）资金来源多元化。一般来说，农业政策性银行资金来源有政府预算投资、发行长期建设性国债、发行金融债券、集中邮政储蓄和部分保险性质的基金等。为使政策性银行能够充分发挥支持和保护农业发展的特殊功能，各国财政都对政策性银行进行了强有力的支持，如财政贴息、建立资本补充机制、税收优惠等。

（2）资金运用特定化。总的来看，各国农业政策性银行都是针对加强农业、稳定农业、发展农业、保护农产品生产者利益等特定目标而设立。即使是美、日、英等发达资本主义国家，也一直把农业作为立国之本，对农产品的购销与储备、农牧渔业的可持续发展、农业机械、土地改良等特定经济目标实行优惠利率，并给予巨额利息补贴。各国政策性银行在资金运用过程中遵循科学性、安全性、效益性相统一的原则。此外，建立有效的信贷评审机制和风险防范机制，以防范和化解农业政策性银行的经营风险和信用风险。

（3）经营范围长期相对稳定。尽管各国农业政策性银行形式各异，但其政策性贷款项目的选择却保持相对稳定。如日本政府虽然在经济发展的不同阶段赋予农林渔业金融公库不同的农业政策性金融业务，但却始终集中在对农业生产条件的改善和促进农业劳动生产率的提高上，最大限度地发挥了农业政策性银行对农业的支持和保护作用。

1994年，我国成立中国农业发展银行（以下简称农发行），承担国家粮棉油储备和农副产品合同收购等业务的政策性贷款。18年来，农发行在支持收储企业收购农副产品方面发挥了重要作用。但与其他国家农业政策性银行的运营机制相比还存在一定差异，主要表现在以下几个方面：

（1）资金来源渠道单一。农业发展银行80％～90％的资金来源于中央银行的再贷款，债券发行量不到5％。农发行与央行的这种货币联系，一旦遇到央行抽紧银根，其资金来源就成问题。而且资金来源对央行的过度依赖，难免不影响农发行相对独立地实施宏观调控政策和货币供应的相对稳定。

（2）业务范围狭窄，资金运用方式单一。农发行的业务范围被严格限制在粮棉油的收购贷款上，实行封闭运行，成为财政“出纳”。2001年开始的粮食流通体制改革，粮食购销市场化程度加深，导致农发行信贷业务市场份额的萎缩。如果再不去开拓其他政策性业务，农发行的前景堪忧。资金运用以发放贷款为主，缺少国际开发性金融机构所从事的债券、股本投资及担保等手段，不适应金融产品多样化的需求。

（3）存在严重的信贷资产风险。农发行贷款的主体是对国有企业发放粮棉油收购贷款，从整体上看这应属于短期流动性资金贷款，但在资产实际运营中，却被国有粮棉油企业长期占用，致使农发行短期负债的50％用于弥补中长期贷款的缺口。资金来源短期性与资金运用长期性之间的矛盾、软资产与硬负债之间的矛盾、政策性资金被挤占挪用等问题的存在，致使农发行面临着巨大的信贷资产风险，即存在大量的不良贷款。

（4）利益补偿机制残缺。农业政策性银行运营存在高成本负债与较低资产质量的矛盾，需要一个以财政为后盾的利益补偿机制，否则，农业政策性银行将难以为继。从我国实践来看，农发行的利益补偿机制尚未完全建立：①农发行的营业税返还政策难以落实；②坏账准备金提取率低；③粮食收储的风险基金没有足额拨补到位；④财政补贴不能及时足额到位。这种利益补偿机制的残缺，使得农发行难以建立良性运转机制，并进一步降低了其抵御风险的能力。

四、改革和完善农业发展银行运营机制是重建我国农业财政投融资制度的核心

1.拓宽农业发展银行融资渠道，建立多元化、市场化筹资机制

长期稳定的资金来源是实现农业发展银行职能的前提条件。根据政策性银行资金来源长期性、稳定性、低成本、切断与基础货币联系的要求，近期农发行的资金来源主要包括：①建立财政专项基金；②利用资本市场，发行由政府担保的金融债券；③积极争取外国政府和国际金融组织的优惠贷款；④利用邮政储蓄存款、社会保障基金、养老基金等。

2.调整农业发展银行的业务范围

借鉴世界银行的项目管理经验，按国家制定的开发计划来具体实施农村项目的开发。今后随着我国粮棉流通体制市场化改革的深入，农发行只负责国家储备粮的资金供应，粮棉收购的信贷资金不应成为其供应内容。当然，农发行可以按商业性投融资原则来发放和管理这部分贷款资金。与此同时，农发行应相应调整业务范围，将其业务重点放在农产品加工贷款和农业生产性贷款，以促进农业生产条件的改善和农业劳动生产率的提高。

3.强化农业发展银行内部经营管理，加强信贷业务的内部风险控制

政策性银行经营管理的“政策性”与“银行性”客观上要求其经营宗旨是为了执行国家政策而非赢利，其经营管理原则必须遵循银行性原则，对贷出的资金实行严格管理。政策性银行贷出的是信贷性资金，必须遵循信贷资金运动的一般规律，即同样要满足信贷资金流动性、安全性、效益性、周转性的要求。就农发行自身而言，必须加强对信贷业务的事前、经营过程中、风险发生后的全过程风险管理，建立事前的信贷评审决策机制、信贷经营过程中的风险监管控制机制与风险发生后的责任追究和控制机制，提高资金使用效益。同时深化银行内部的会计核算制度改革，完善分支机构的建设，逐步实现信贷管理自动化。

4.健全农业发展银行的利益补偿机制

农发行金融活动所产生的利益损失，应按“谁给政策谁贴息，谁的问题谁负责”的原则给予补偿。由政府政策目标而导致的利益损失，由政府贴息。当然，这种补偿只针对政策性亏损，由于农发行的经营失误而造成的经营性亏损，只能由农发行自己来负责。尽快完善资本补充机制，设立专项基金，提高资本充足率。尽早落实农发行的营业税返回政策。适当提高农发行的呆坏账准备金提取比率，从而为农发行资金运转机制良性循环提供有力保障，进一步增强农发行抵御风险的能力。

【注释】

[1]商同顺（1970—），男，山东聊城人。中国海洋大学经济学院2009级农村与区域发展农业推广硕士研究生。研究方向：农村经济。