论农业发展与财政支农

论农业发展与财政支农

李　倩^[1]

摘要：我国的国情决定了政府始终是农业投入的重要渠道，而财政对农业的支出是政府支持农业发展的主要手段。加入WTO之后，为减少对我国农业发展的冲击、增强我国农业发展的竞争优势，确保农业可持续发展目标的实现，有必要重新审视我国财政支农政策的现状，在此基础上，提出今后完善我国财政支农政策的基本思路。

关键词：政府　农业发展　财政支农

一、农业发展与政府支持必要性

在任何一个国家，农业发展与政府密切相关，当前，我国农业发展进入一个关键时期，农业及农村经济一方面保持着良好增长势头，另一方面又面临着经济结构调整、农民减负增收难、城乡收入差距进一步扩大的压力。在这种情况下，政府支持不仅是责无旁贷的，而且应该说支持甚至保护农业的发展是政府和财政的一项基本职责，这是由农业在国民经济中的基础地位、农业自身的特点以及农业发展的严峻形势所决定的。

（一）农业在国民经济中的重要地位决定了政府应对农业发展给予支持

纵观世界经济发展的历史与现实，农业是国民经济的基础的规律已经得到普遍的认证，即使是发达国家，也非常重视农业的发展。马克思曾经指出农业为一切生产部门和非生产部门的发展提供了基础，农业劳动生产率的提高是工业化的起点和基础，农业是使国民经济持续稳定协调发展的重要因素，即农业是整个国民经济中非常重要的基础产业，是关系国计民生的重要产业。如果农业搞不好，将会对国民经济的发展给予毁灭性的打击。因此，政府必须加强对农业发展的支持和保护。

（二）农业自身的特点客观上要求政府对农业发展给予支持

1.农产品的供给弹性大于需求弹性。农业是一个特殊的生产部门，从供给方面看，受到气候条件及其他条件的影响，不仅波动很大而且具有明显的周期性，即供给弹性大；但从需求方面看，人们对农产品的需求是相对稳定的，即需求弹性小。供给弹性大于需求弹性，是典型的发散型蛛网市场，自身不可能达到均衡的效率最优点，即由于供给与需求的不适应状况产生的农业发展的不稳定状态难以依靠自身的力量通过市场加以克服。农业这种不稳定状态进而又会影响其他产业部门的正常运行。所以，为了稳定农业并进而保证整个国民经济正常运行，政府必须支持农业的发展。

2.农产品属于具有外部效益的混合产品。根据公共财政理论，农产品属于非排斥性与非竞争性不完全的具有外部效益的混合产品。一般认为，具有外部效益、牵涉面广、规模大的产品主要采用政府提供的方式，扩大消费量，减少效率损失。农业固定资产投资如大江大河治理、大型水库和各种灌溉工程、农业科研及其推广投资金额巨大，期限较长，牵涉面广，投资以后产生的效益不易分割，而且投资的成本及其效益之间的关系不十分明显，这样的投资原则上应由政府来进行。

3.农业在市场经济条件下面临着市场风险。农业是国民经济的基础，社会效益显著，但由于农业投资规模大，投资周期长，资金周转速度慢，经济效益低，投资于农业的各生产要素一般难以得到平均利润和平均劳动报酬，使得农业部门赢利水平长期处于偏低状态，很难形成有实际意义的利润规模。这就决定了在市场利益机制的驱使下，即使农业生产能够形成利润也不可能再进行农业投入。在这种情况下，如果仅靠市场机制而没有政府的干预、支持和保护，农业资源必然会向其他部门转移，从而导致农业生产进一步萎缩。

（三）农业发展面临的严峻形势迫切需要政府的支持

经过三年农村结构调整，农业及农村经济保持良好的增长势头，农业结构有所改善，乡镇企业的经济效益明显好转，农村劳动力转移速度加快，扶贫工作取得显著成果，农村税费制度改革试点工作取得一定进展。但同时，我们也应看到农村经济发展面临严峻的形势：①由于农产品价格持续走低，乡镇企业吸收劳动就业能力下降，城镇下岗失业增加阻碍农村劳动力向城市转移，农民减负政策难以落实等原因，致使农民增收步伐放慢甚至出现负增长，城乡收入差距进一步扩大。②由于缺乏市场信息体系引导，农村结构调整存在盲目性。③农业及农村经济发展所需资金投入严重不足。④加入WTO以来，农业面临着前所未有的挑战，我国农业在生产规模、基础设施、外部环境、价格、质量、市场服务和市场体制等方面的劣势，致使我国农产品在国际市场竞争中缺乏比较优势，同时还存在国外农产品冲击国内市场的问题。农业是整个国民经济的基础，是整个社会稳定的基础。如果这些农业问题不能得到有效解决，就会对经济发展乃至社会政治的稳定构成一定的威胁。因此，支持农业发展是我国一项长期的基本国策。

综上所述，农业发展离不开政府的支持。政府支持农业发展的政策手段主要有四种：农产品价格政策、农村税收政策、农业信贷政策、财政支农政策等。农产品价格政策是指利用价格机制保护农民利益，如通过提价增加农民收入，这在加入WTO之后，显得不太现实。农村税收政策是利用税收杠杆调节农村各产业、不同类型经营单位收入水平，引导农民资金投向。农村信贷政策是国家从资金方面以信贷形式满足和支持农民日常生产经营对资金的需要。财政支农政策是财政通过投资、农业补贴等方式对农业的净流入，是根据公共财政理论弥补市场机制在农村资源配置、农村收入分配、农村经济稳定与发展方面的不足。这些政策手段对我国农业发展的促进作用是各有所长的，在农业发展的过程中应综合运用上述各种政策手段。但从我国农业发展的现状来看，显然，财政支农政策是当前支持我国农业发展最为有效的手段，具有其他任何政策手段所不能替代的作用。财政支农支出直接增加对农业的投入：财政支农支出投向于大江大河治理、农业综合开发等基础设施的建设，则将提高我国农业综合生产能力，增强农业发展后劲；财政支农支出投向于农业科研及科技成果推广、农村基础教育等方面，则为提高农业劳动生产率，提高农业生产经济效益奠定了基础；财政支农支出以转移支付形式用于农村扶贫、社会保障、医疗等方面，则有助于缓解收入差距扩大化的矛盾，有助于农村经济的稳定与发展等等。这些功能显然是其他三种政策手段所不可比拟的。

二、我国财政支农政策的运用现状

我国财政始终没有放弃对农业发展的支持，财政对农业支出的总量随着国民生产总值的增长而不断增加。但从相对量即财政支农支出占财政支出的比重来看却非常低。尽管20世纪90年代后期，在农产品出现买方市场的情况下，财政对农业支出结构已按公共财政的要求进行了初步的调整，但是仍然不能满足农业发展新形势的需要，其主要问题表现在以下几个方面。

1.财政支农的总量不足。近年来，我国采取积极财政政策，不断增加对基础设施和基础产业的投资。但财政投资的重点是城市建设和国有企业。从国家财政支农支出的相对比重来看，20世纪90年代以来，城镇财政支出占国家财政支出的比重为90％左右，而同期农业财政支出占国家财政支出的比重只有10％左右。财政对农业投入的严重不足，致使农村基础设施供应严重短缺，农田水利基本设施老化失修，抵御自然灾害的能力不强；农业生产结构、种植结构不能得到及时调整；交通闭塞、电网老化等问题依然存在。这严重影响了农业可持续发展和农民生产的积极性。此外，1998年以来，我国采取提高行政事业单位及下岗职工收入等措施来刺激消费，扩大内需，应对通货紧缩，取得成功。但同时也使得城乡收入差距进一步扩大，这不仅挫伤了农民生产的积极性和农村的社会稳定，而且严重阻碍了市场经济体制发展所需要的统一大市场的完善，城乡市场出现明显的断裂，导致社会总需求不足，成为制约我国经济持续发展的关键因素。

2.财政支农资金到位率低，支出结构不合理。财政支农资金来源于中央财政（约占20％）和地方财政（约占80％）。由于农业生产投资受自然风险和社会风险影响，不能获得平均利润，对地方财政贡献率不高，一些地方政府在局部利益、眼前利益的驱使下，把资金主要进行生产经营性投资，这是近年来财政严格地说应该是地方财政农业投入不断下降的一个重要原因。在执行财政支农资金预算的过程中，在缺乏严格的监督机制和有效的制约方法的情况下，地方财政经常挪用、挤占、截留支农资金，这进一步削弱了财政支农资金的规模。据统计，国家财政对农业的投入一般有30％不能及时到位或根本不能到位。

到位的资金又存在支出结构不合理的问题。如地方财政农业投入中直接用于基础设施建设比重比较低，用于各项农业事业费支出比重不断上升；而农业事业费中用于办事的少，用于养人的多。

3.现行的农业财政补贴政策不合理。首先，政府对农业补贴主要通过对流通环节进行补贴的方式间接补贴农民。据测算，政府花费7元钱才能使农民得到1元钱。这种补贴方法自然政策效率低。其次，财政对农业的补贴集中于粮、棉、油、蔬菜等与人们生活密切相关的主要农产品，没有根据农业发展的长远规划制定独立的农业补贴政策。再次，只重视对粮食流通环节补贴，而农业科研补贴、农业保险补贴、农业出口贸易补贴等则不足。最后，没有充分利用WTO规则中的“绿箱”政策措施进行生产者的直接补贴、不挂钩的收入支持、收入保险和安全网计划补贴、农业生产者退休计划补贴、资产停用计划补贴、结构调整投资支持、环保计划补贴等。

三、进一步完善我国财政支农政策的基本思路

1.增加财政对农业的投入，合理界定财政农业投资的范围和重点。农业在国民经济中的重要地位、农业自身的特点以及农业发展后劲不足的严峻形势，决定了政府必然要支持农业发展，而政府的支持以财政支农为最主要手段。因此，进一步完善财政支农政策，充分发挥财政支农政策功能，首先要做的就是适当增加财政对农业的投入，这是实现农业持续发展的必要条件。但考虑到当前我国财政的财力有限，可以采取多种措施，积极引导集体、农民和其他有关渠道增加对农业的投入。如投资大的项目，采取比例投入、分级负担和银行贷款、财政贴息的办法；对收益高、见效快的项目，采取利用社会资金按股投资、按股分红的办法；对资金回收期长、见效慢且不宜管理的项目，根据谁投资、谁收益的原则进行投资，亦可使用拍卖的办法等等。

在一定时期内，财政农业投入总量是有限的，在这种情况下，有必要合理界定财政投资的范围和重点。一般认为，凡是能够通过市场调节的领域，由市场根据等价交换的原则来实现，如农业生产中农民所使用的农机具、农业设施等固定资产和农药、花肥、薄膜等流动资金投资适宜由农民自己来承担，主要原因在于这些投资所形成的效益容易分割，成本与效益的对应关系比较明显。财政的支农支出主要集中于那些具有较强“外部效应”、牵涉面广、规模巨大的领域，如农村经济结构调整、农业基础设施建设、大江大河治理、农业科研及其推广使用、农业产业化、社会化服务体系建设、自然灾害的防御等等，是我国当前财政支持农业发展的重点领域。

2.规范各级财政特别是引导、约束地方财政的支农行为。首先，进一步完善分税制，明确界定各级政府的财政支农职责。支持农业发展不仅是中央政府的责任，地方政府也承担着义不容辞的责任。为规范各级政府的财政支农行为，首先要划分和明确各级政府的财政支农职责。同时对本应由某级地方财政承担又无力承担的重要支农项目，上级财政乃至中央财政应予以支持。至于跨行政区的区域性支农项目，上级政府应加以协调甚至从财政上给予必要扶助。其次，尽快出台农业投资法，切实做到依法投资。为了真正落实各级财政对农业的投入，必须尽快出台农业投资法。立法应对各级财政对农业的投资总额、投资方向、资金匹配额制定具体的标准和办法，以分清责任，强化对农业的投入。在总量上，使地方财政支农投资增长幅度不低于地方财政经常性收入的增长幅度，并逐步提高地方财政支农支出在地方财政总支出中的比重，使其达到10％以上。

3.调整财政农业补贴政策。财政农业补贴政策是实现农村经济稳定与发展的重要手段。财政补贴，有助于农业生产结构调整，提高农民收入水平，缩小城乡收入差距，提高农业整体素质和效益。根据公共财政理论，政府对农业的补贴主要是对提供纯公共产品或混合产品的部分进行适当补贴。因此，农业补贴的重点是加强对农业基础设施、调整种植结构和农产品出口的补贴。从今后发展趋势看，财政要逐步增加对农业的补贴额度，同时改进补贴方式。首先，要适当控制和压缩目前对粮食流通环节的补贴数额，逐步将粮食保护价与市场价差额直接补贴给农民，改暗补为明补。其次，由过去补贴农药、化肥、农膜等物资为主转向对农业科技、社会化服务体系等方面的补贴。

【注释】

[1]李倩（1985—），女，山东潍坊人。中国海洋大学2010级农村与区域发展农业推广硕士研究生。研究方向：农村与区域经济发展。