中国大陆财政支农体系的缺陷

中国大陆的财政支农体系面对的是一个是以家庭承包经营制度为基础，规模化经营迅速发展的农业生产经营组织体系。这种生产经营组织体系变化迅速，区域差异很大，而且存在于一个高度开放的全国乃至全球的大市场之中。在如此复杂的环境中，我国的财政支农体系发挥出了较高的宏观调控水平和微观干预能力，完成了“保障供给、发展生产”的基本使命。但从我国农业发展面临的新情况、新挑战来看，从优质、高产、高效、生态、安全的新目标出发，从切实增加农民收入的目标出发，我国的财政支农体系还存在诸多不足。

(一)财政支农体系的支出结构及其问题

1．对流通环节的偏重与近年来的调整

人民公社瓦解之后，农业生产越来越具有市场行为的性质，国家更多地依靠价格手段来提振农民的市场预期。一旦价格信号发挥了作用，农产品产量上升，国家又不得不投入巨资来补贴流通环节，以确保敞开收购;一旦产量下跌，收购价格上升，销售价却不能大涨，所以，国家又要补贴流通。结果形成的一个基本格局是，国家对于生产的投入少，而对流通领域里的补贴多。宋平在1990年这样概括这个问题:“这几年国家对农业的投入确实不多，大家有些意见，是可以理解的。今后随着经济的发展，国家要尽可能地增加农业投入。……但从目前的财政情况来看，近期不可能增加很多，即使增加一些，也主要适用于大江大河治理、农业科研和新技术推广、生态环境保护、农用工业建设等方面。直接用于农业生产的投入，还是要立足于依靠集体经济和乡镇企业的发展，依靠广大农民增加资金积累和劳动积累。”^[5]也就是说，国家无力加大对生产领域的投入，因此要依靠农民自己发展生产。自从1980年开始，国家在价格补贴上的财政支出就大幅上涨，并超过了“支援农业生产支出与各项农业事业费”^[6]，当年的支出额对比是117．71亿元与82．12亿元。1981—1985年是1 009亿元与437亿元;1986—1990年是1 623亿元与836亿元;1991—1995年是1 674亿元与1 665亿元;1996—2000年是3 457亿元与3 414亿元。直到2001年才发生了逆转，当年是741亿元与917亿元，这应该与1998年的粮食流通体制改革的失败和放弃有关，也是为了应对加入世贸组织，降低国内保护。此后的价格补贴数额明显地少于了支农支出，2001—2005年间的对比是3 798亿元与6 641亿元。

对流通领域的补贴，也可以间接地包含对生产者的保护，不完全是保护消费者。1985年粮食生产滑坡后，国家又提高了粮食收购价，并实行奖励平价化肥和柴油、发放粮食预购定金等保护农业措施。1990年实行了粮食保护价格制度。1994年和1996年又大幅度提高粮价。1997年再次启动保护价政策，并持续到2004年粮食市场化改革之前。与国际粮价相比，我国的粮价在20世纪90年代中期以后持续地高于国际粮价，在棉花市场上也出现了同样的情况^[7]说明这种保护也让农民受惠。但是，在流通领域里的补贴属于“暗补”，正如这个名称所反映的那样，在这个补贴过程中，很容易发生腐败和低效率。各个国有粮食购销企业都要想办法来套取国家的补贴，不惜弄虚作假。

2．建设资金重农业“大动脉”，轻“毛细血管”

在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接收益的中小型基础设施建设的比重较小。按照现行的财政体制和投资体制，中央政府投资主要负责大中型基础设施项目，很难直接覆盖到广大农村，省级政府投资也主要用于同中央投资配套搞大型项目，农村中小型基础设施项目建设的职责在基层县市和乡镇政府。而实际上县乡政府基本上是“吃饭财政”，大多连国家投资项目的配套资金都难以真正落实，对农村小型基础设施的投入能力很小，主要是依靠农民自己集资和投劳。在2011年的中央一号文件把水利建设作为了一个中心议题，明确了投入机制，力争今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍，也就是要达到4 000亿。要求从土地出让金里提取10%用于农田水利建设。但是，在财政支持体制没有真正改变的条件下，人们担心支农资金会被中间截留。一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。用于农业科技的投入数量小、比重低，对农村社会发展方面的投入远远不够，农村教育、卫生等社会事业发展严重滞。

3．对农业生产经营主体“扶大扶强不扶弱”

面对着无数的农业生产经营主体，政府要把支农资金投入下去，这本身也是一个难题。问题是政府既不发展行业自治，委托行业来完成对经营主体的甄别，也不切实地发展地方自治，委托地方政府来完成对经营主体的甄别。所以，高层政府不可避免地发展出了一套对于全国各地各种经营主体投入的选择机制。这种机制的基本做法是将经营主体进行分类和分级，然后选择重点类别和大型组织进行扶持。结果就形成了“扶大扶强不扶弱”的投入方式。这种投入方式高度依赖于“先富带动后富”这个意识形态上的假定，问题是这个假定的成立是不确定的。笔者有专门的文章对此论述，此处不再赘述。

这种扶大扶强不扶弱的投入机制并不是所有的资金投入的唯一方式，而是最主要的方式，以及各种投入机制在整体上的效果。比如在财政部农业综合开发办公室2010年的文件中提出要“创新投入机制、努力提高支农资金投入绩效”。其中提道:“完善两类项目(即土地治理项目和多种经营项目，后者现在一般称为农业产业化项目，笔者加)资金有机结合的良性循环机制。按照‘龙头建基地，围绕基地扶龙头’的原则，统筹安排土地治理和产业化经营项目，将土地治理项目区的规划布局与区域主导产业、龙头企业的发展需要有机结合。通过加强农业基础设施建设，将土地治理项目区建设成为优势农产品生产基地;依托土地治理项目安排产业化经营项目和资金，引导龙头企业组织带动农民改善农业生产基本条件，提高农业生产的专业化、规模化和标准化水平，促进区域主导产业发展壮大。”^[8]这段讲话中明确提出要重视龙头企业。当然，龙头企业是可以带动农户的，那么政府在支持龙头企业时，又对企业带动农户的数量作出规定。比如申报安徽省省级龙头企业就要求建立中介服务组织，而且“加入组织人数在500人以上;能为农户提供产前、产中、产后等系列服务。”申报国家级龙头企业要求:(具备)“企业带动能力。通过建立可靠、稳定的利益联结机制带动农户(特种养殖业和农垦企业除外)的数量一般应达到:东部、中部地区3 000户以上，西部地区1 000户以上;企业从事农产品加工、流通过程中，通过订立合同、入股和合作方式采购的原料或购进的货物占所需原料量或所销售货物量的70%以上。”^[9]如果不能体现自己的带动能力，就无法成为龙头企业，无法获得其负载的政策优惠。

(二)财政支农体系的运行方式及其不足

1．手段陈旧

在市场经济条件下，我国财政支农的主要手段依然和计划经济时期一样，还是抓基地、上项目。但是有两点更新，其一是1994年提出“农业产业化”的目标以来，扶持龙头企业成为一个新的重要手段，使得龙头企业部分地替代县乡政府成为基地建设和项目承接的主体。其二，增加给农民和其他生产经营主体的补贴。

这种手段的内核是行政化，它不是依靠价格、税收和法律等手段来调控农业生产，而是通过行政渠道投放各种资源来刺激农业生产。我们没有根据来否认这种工作方法的有效性。问题是，人民公社瓦解以后，有关部门继续这种行政化工作方法的条件是什么?第一个条件是政府确实可以影响农民的生产决策。我们知道，虽然农民拥有土地的承包经营权，但实际上，农民并没有抛荒的权力。即使抛荒了政府也会组织代耕。在很多产粮大县和重要农产品基地，政府对于农民的种植决策的干预力度更大。在税费改革以前，这种情况要更明显一些，因为干部的工作抓手更多一些。第二个条件是农业的工厂化。随着龙头企业的发展，政府可以通过给予扶持或其他方式影响企业的生产经营决策，由于其规模化和工厂化的生产，可以有效地影响产量。第三是农产品储备量的巨大，它容许我国宏观调控手段的粗糙。第四是在数量安全与质量安全之间，我国总体上还是更加重视数量安全。如果更重视质量安全，那就要求我们发展出更加精细的调控手段。

但是，这种手段能够有效的最基本的机制，在于行政化干预与农民的自发决策之间存在一种互补关系。不可否认的是，在承包到户以后，农民是生产经营的主要决策者，政府可以影响他们却不可以替代他们作决策。粮食和各种农产品主要还是依靠农民的自愿生产出来的。政府的行政化工作方式之所以能够有效，最基本的原因在于它只是在边际的意义上起作用。我们能够注意到，财政支农投入与农业生产总值之间存在高度的相关性，但是其因果性是十分不明朗的。朱春奎、梁耀盛和耿育的研究发现:“总体上看，农业经济的发展会有助于财政农业投入的增加，但是财政农业投入对农业增产和农民增收的效益不高。”^[10]

既然我们肯定农民的自愿才是农业生产发展的最基本因素，那么，我们就要问这种自发的生产和行政化的刺激之间构成了怎样的互补关系，其互补机制到底是什么，恐怕根本就没有人能够说清楚。我们的农业安全保障机制是高度经验性的，它本质上是掌握在农业官僚机构里的一种艺术，人们知其然而不知其所以然。尤其是我国的农产品储备量很大，市场的价格不能有效地反映生产与消费之间的关系，其实也就没有人能搞清楚农民为什么种粮食，为什么粮食会增产，甚至也没有人能搞清楚我们的粮食到底有多大产量。不仅粮食如此，其他农产品可能也是如此。

对这种大而化之的农业生产调控机制的主要挑战，可能来自普通群众对于农产品质量安全的重视。目前社会上层对于农产品的质量安全已经高度重视，他们可以购买来自大企业甚至国外企业的产品，最大限度地与小农经济的生产方式绝缘。但一般群众就必须购买小农经济生产方式以及一些国内龙头企业的产品。随着普通群众对于农产品质量安全的意识的提高，就要求政府强化对于农业的组织化程度。那么，财政支农的手段就必须改进。

究竟要如何改进财政支农的手段，才能更加有利于农业的组织化呢?目前财政支农资金高度地倾向于龙头企业。人们普遍地认为龙头企业要比散户和合作社更加有能力保障质量安全，尽管三聚氰胺事件、双汇猪肉事件等告诉我们，这个判断未必成立。可是，这毕竟是提高农业组织化最便捷的手段。

2．过度集权与分权实践

把如此巨额的资金投放给各种各样的生产经营主体，应该是一件极其复杂的工作，可以交给行业自治组织或者地方政府来分担。行业自治组织是比如国家自然科学基金会或者日本综合农协这样的组织，但是，在我国，政府把指导农业生产理解成了指挥一场与自然界的战争，需要领导随机应变，因此，必须保持一种集权的态势。在中央与地方之间的关系上，目前这种过度集权的体制不完全是人为设计的结果。其实，我国对农业的财政支出一直主要由地方政府来完成，即使在分税制改革以后，中央财政收入占国家财政总收入中的比重大幅上升，同时中央政府对地方的转移支付也没有同步增加时，这个格局也没有改变。对于我国的农业投入，一直以来的说法是“搞农业以地方为主”^[11]，对于农村公共事业投入，一直以来的说法是“农民的事情农民自己办”。在分税制和税费改革以前，事权、责任、财权都集中在下级政府，形成了一种分权程度较高的财政体制。但是，分税制削弱了地方政府的自有财力，税费改革又进一步削弱了地方政府财政收入与农业发展之间的关联，“农民的事情农民自己办”的传统也随之被削弱。市县乡政府对于中央和省级财政的依赖程度大大增加了，“跑部钱进”成为地方政府扩大财源的常规方式，此时，一种财权过度集中的财政支农体制也就形成了。

很多研究发现，当中央财政透过层层叠叠的涉农部门来进行空投式的支农时，执行成本很大，容易发生执行过程中的目标扭曲问题^[12]。表现在我国财政支农资金中农林水气等部门事业费支出比例居高不下，增长速度明显。政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在70%左右，而用于建设性的支出比重不高。从其增长速度看，农林水气等部门事业费占财政支农支出总额的比例一直呈现迅速上升态势，由1989年的11．95%上升到2004年的26．64%^[13]。审计署在2004年6月发布2号审计公告，对全国50个县2001年、2002年财政支农资金的投入、管理、使用情况进行审计调查后发现，部分地区财政支农资金不到位以及被挤占挪用情况令人担忧。50个县挤占挪用财政支农资金4．95亿元，主要用于平衡财政预算、弥补经费、出借、经营、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10%^[14]。

为了减少财政支农资金投放方式过度集权的弊端，有关部门也积极地进行了探索和创新。比如采取以奖代补、民办公助、以物代资、奖补结合等方式，有效地实现了支农投入的多元化协调。从财权下放的角度来看，更有意义的做法是将小型农田水利、农民专业合作组织等专项资金项目审批权限下放到省。在发改委的做法里，是将那些“小而广”的项目审批权下放。所谓“小而广”的项目是指中央补助地方的点多、面广、单项资金少的项目。在2009年这些项目包括农村饮水安全、农村沼气、农村小水电、京津风沙源治理、天然林资源保护工程、石漠化综合治理试点工程、天然草原退牧还草等项目^[15]。如果能够将更多的资金切块下达，更多的审批事项下放，并从下放到省延伸到下放到县，那么这种过度集中的财政支农体制是可以得到有效改善。

3．多头投入与整合努力

我国财政支农支出体制中被人讨论最多的弊端是管理部门过多，导致投入重复，使用分散，管理成本过高，难以监管。不仅部门多，而且部门内部分工也很多，比如农业部内设职能部门18个，还有多个直属事业单位。由于我国各级政府之间的设置同构化，这种部门分割体制一直要延伸到县级政府。根据审计署2004年2号审计公告:“县级管理、分配财政支农资金的部门有计委(发展局)、财政局、扶贫办、农业综合开发办公室、农业局、林业局、水利(水务)局、畜牧局、农机局、水产局、气象局、国土局、交通局等十多个，时常出现同一项目多个部门管理，不仅投入重复，使用分散，而且造成资金管理成本高。如黑龙江省宾县2002年上级拨入支农资金32项，其中农业16项(由6个部门拨付)、林业7项、水利12项(由5个部门拨付)、农机3项;这些项目中投资额小于10万元的有22项，最少的一项仅1千元。”根据审计署2008年7月25日公告:“抽查的50个县中，中央投入的按项目管理的支农专项资金总额为23．87亿元，分散投向了4．55万个实施项目。由于部门间职能交叉、政策要求不统一、信息沟通不通畅，导致负责资金分配的部门间在项目选择、资金投向上很难协调，项目设置重复，政策目标及内容交叉。如河北省张北县2006年农村饮水及农田灌溉机井建设，共打井155眼，由5个部门按7个项目各自独立申报和组织实施，最少的负责打井2眼，最多的负责打井55眼;2006年，中央补助山西省的中央支农专项资金中有38项共19．50亿元存在项目交叉重复。受部门分割、条条管理和专款专用制度的制约，地方在支农资金的使用中很难有效整合。如2006年，黑龙江省桦川县收到中央支农专项资金1．02亿元，其中按项目管理的专项资金5 045万元，是县级一般预算收入的2．34倍。该县作为水稻大县，亟须解决水利设施落后、灌溉能力不足的问题，该县预算总投资8 646万元的悦来灌区渠首项目，立项后8年没有投入，如果将专款科学整合，就能够尽快解决问题，但实际上中央支农专项资金用于该县灌溉区的仅为815万元，其余按项目管理的资金分散到2 148个具体项目，每个项目平均只有1．97万元，最少的只有1 200元。”^[16]

在税费改革以前，多头投入的体制也一直存在，但税费改革以后，中央财政支农资金大幅增长，使得这个体制的弊病被充分地暴露出来。为此各方积极地思考和探索支农资金整合的方法。要实现财政支农资金的整合需要处理好横向的部门与纵向的层级之间的关系，十分困难。学术界对涉农资金的投放机制研究的不多^[17]。

在中央级的各个部门中，主要的支农资金是由财政部、发改委和农业部投放的，其中财政部是财政资金的管理部门，它具有整合资金的当然资格，发改委具有综合协调职能赋予了它在资金整合过程中的不可贬低的地位，而农业部作为相对的弱者，却一直在主张建立大农业部，要将更多的涉农部门统管起来。所以，在中央级部门中实现资金整合几乎是没有希望的。在2006年由财政部发布的“关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见”(财农［2006］36号)中明确提出以财政部门为主、以县级政府为主、以主导产业、优势区域和重点项目为平台进行支农资金整合的思路。在各省选择了50个县进行试点。一个比较通行的思路是，由县级政府提出一个具有综合性的农业发展规划，然后申报与这个规划相关的各种分项目，把获得的资金都投入到这个规划中，最后，上级部门的监管也是以这个规划的推进进度为主要指标，不再以具体的分项目为考核对象。

从试点的情况来看，存在如下问题。第一，以县为主，但关键在省。由于省级部门是主要的监管机构，在专款专用的原则下，这些部门总是希望凸显本条条的权威和利益。如果省级部门依然是按照每个分项目来监管，那么资金整合的效果就要大打折扣。第二，县级部门整合的具体操作方法高度非制度化，在专款专用、条条划界的监管体制没有改变的前提下，所谓的整合往往要打破规则、打擦边球。第三，项目分类过细，结合到一个大项目规划中的难度大。

资金整合意味着权力下放，那么如何搞好监督就成了一个问题，财政部积极地创新资金投放机制，希望将监管与投放结合起来。2008年9月财政部发布了《中央财政现代农业生产发展资金使用管理暂行办法》，这是财政部门推进资金投放机制改革，促进财政支农资金切块下达的一种努力。2009年10月28日财政部再次发布《中央财政现代农业生产发展资金使用管理办法》(财农［2009］342号)，该办法主要以省级地方政府为支持对象，要求各地方各级财政部门应当会同有关部门围绕本地优势特色主导产业发展，区分轻重缓急，针对制约现代农业发展的瓶颈问题，对每项主导产业选择一两个关键环节给予集中投入，重点支持。其做法创新之处在于，它不是针对某个具体项目的支持，而是集中支持一个大的主导产业。对于资金投放力度是采取因素法计算出来的。现代农业生产发展资金按照基准额度、客观因素以及绩效因素进行分配。“基准额度”根据每年现代农业生产发展资金预算安排规模的一定额度确定。“客观因素”包括农业总产值、粮食总产量、耕地面积和财政困难程度系数，前三项因素按照各省、自治区、直辖市前3年的算术平均数进行测算，第四项因素按上年数据测算。“绩效因素”为财政部对省、自治区、直辖市财政部门(以下简称省级财政部门)管理使用现代农业生产发展资金情况的绩效考评结果。财政部还高度重视县级政府的资金整合能力建设，自2009年以来还试点财政支农资金整合的以奖代补工作，也就是说要求县级政府先行整合，然后根据整合的情况给予奖励。

到2010年，发改委在《农村基础设施发展报告2010》中这样评述这项改革的现状:“在中央积极推动下，近年来我国整合政府支农投资工作迈出了重要步伐，但农业投入多头管理且相互衔接不够、支农资金使用总体效益偏低的问题依然存在。在既得利益格局难以打破的情况下，要坚持以有关专项规划或重大项目为载体，统筹安排政府各类支农资金。”

要真正实现支农资金的整合，本质上要根本改革我国农业行政管理体系，尤其是扩大县级政权的自治权力。理想的方式是在农业生产经营主体实现了规模化和组织化的前提下，建立大农政，将多个涉农部门整合到一个部门中，使得多个部门的资金整合问题变成部门内部的行政协调问题。但这目前还达不到。那么资金整合只能首先在地方突破，以某一级为主，多级整合配合。在省市县三者之间理想的整合层级是县，因为自古以来县都是农业工作的直接领导者，而省与市级政府都不够稳定。这就意味着必须扩大县级政府的自治能力，这就使得问题进入到一个更复杂的层面上:省市县这三级政府之间的权能到底如何划分?如果放权了，在民主体制不健全的条件下，如何搞好监督工作?