基础设施市场化投融资模式概述

2.1　基础设施市场化投融资模式概述

2003年以来，我国基础设施市场化投融资活动进入了改革的深入阶段，各地的市场化投融资实践层出不穷，市场化项目的数量也呈快速增长的趋势。而建设部于2004年出台的《市政公用事业特许经营管理办法》，则为市场化投融资项目提供了法律法规依据，各地市场化实践逐渐步入了有法可依、有章可循的快车道。对政府而言，采用特许经营的方式引入社会资本，可以加快推进市政公用事业市场化，规范特许经营，保障社会公共利益和公共安全，并促进市政公用事业健康发展。对投资人而言，特许经营权的授予为项目的投资回收提供了可靠保证，同时也对政府的履约和监管行为进行了约束，只要社会投资人按照特许经营协议的约定履行合同，接受政府监管，则合理的回报和相对较低的风险水平是可以预期的。

对于非纯公益性的基础设施项目来说，通过设置合理的项目条件并进行适当的风险分配，也是完全可以吸引到社会资本的。在实践中，从基础设施的特殊性和安全性考虑，政府往往采用市场竞争(如招标、竞争性谈判等)的方式选择投资人。在项目运作模式上也是多种多样的，项目融资(BOT、BT、TOT、PPP等)、股权转让、项目并购、经营权转让、融资租赁等方式都得到了广泛的运用，下文将对主要的市场化模式进行介绍。

2.1.1　BOT

BOT是Build(建设)—Operate(运营)—Transfer(移交)的缩写，是指政府授予公共基础设施项目投资者建设、经营和维护的特许经营权，投资者在合同约定的特许期内，通过项目运营提供公共产品或服务获取收益并收回投资。特许期满后，政府无偿收回项目。这是一种典型的新建特许经营项目的融资模式，在实践中还另有:“建设—拥有—经营—转让”(BOOT)、“建设—拥有—经营”(BOO)等二十多种变形模式。

BOT自1984年土耳其首相土格特·奥扎尔(Turgut Ozal)首次应用于该国公共基础设施的私有化过程后，引起了世界各国尤其是发展中国家的广泛关注和应用，逐渐成为大型项目融资的一种流行方式。在我国的BOT项目中，政府常通过与社会投资人签订特许权协议吸引其投入国内基础设施建设，基础设施项目实行特许经营应遵循建设部《市政公用事业特许经营管理办法》的要求，通过市场竞争机制来选择投资者或经营者。因此，在实践中，BOT项目往往采用项目法人招标的方式来运作。

2.1.2　TOT

TOT是Transfer(转让)—Operate(运营)—Transfer(移交)的缩写，TOT方式适用于已建成的基础项目，通常是指社会资金购买某个项目资产(一般是公益性资产)的经营权，购买者在约定的时间内通过经营该资产收回全部投资并得到合理回报后，再将项目无偿移交给原产权所有人(一般为政府或国有企业)。TOT操作模式一般适用于物理上具有独立性的项目(如污水厂)，而在网状项目(如自来水公司)上用得较少。

TOT操作模式有其独特的优势:“为拟建项目引进资金，为建成项目引进管理”。如果运作得好，可以实现基础设施建设和运营的良性循环;如果采用转让经营权的方式，则不存在产权、股权的问题，避免许多争论。对投资人来说，由于项目设施已经建成，TOT项目的风险比BOT项目小，金融机构、基金组织、各种社会资本的参与热情也都比较高，增加了项目的吸引力和资金来源的多样性。

2.1.3　BT

BT是Build(建设)—Transfer(移交)的缩写，是政府利用社会资本进行基础设施项目建设的一种融资模式。BT模式是BOT模式的一种变换形式，指一个项目的运作通过投资人自行融资、建设，并在验收合格后移交给政府，政府向投资方支付项目总投资加上合理回报进行回购，支付时间由BT项目建设双方约定(在项目建成之后，可一次支付，也可分期支付)。一般来说，经营性收入低(或者没有)的项目用BT模式的比较多，特别是市政道路项目。参与项目的社会投资人需要筹集一定的资本金，其余资金可以自己出，更多的是采用以期望的政府回购款来获取银行的有限追索权贷款的方式筹集剩余资金。

当然，如果承包商不是投资者，其建设资金不是从银行借的有限追索权贷款，或政府用于购回项目的资金完全没有基于项目的运营收入，则BT实际上属于“承包商垫资承包”或“政府延期付款”，这超出了狭义BT融资的原有含义范畴，已被中央有关部门禁止。因为这种方式只能解决政府当时缺钱建设基础设施的燃眉之急，并不能实现狭义BT融资所强调的有限追索、提高效率(降低价格)、公平分担风险等期望。

2.1.4　PPP

PPP是Public-Private-Partnership的缩写，其中Public指政府方、Private指社会投资人，通常译为“公私合伙/合营”。但在我国，国有企业虽是公有的，却都是作为独立法人以企业的身份参与PPP项目，因此，PPP译为“政企合伙/合营”似乎更为准确。

PPP本质上是公共和私营部门为基础设施的建设和管理而达成的长期合同关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为监督者和合作者，这种方式强调的是优势的互补、风险的分担和利益的共享。

在PPP模式中参与项目的政府方和社会投资人都承担项目责任和融资风险。在国际上，PPP是指通过“公私合作”完成公共设施特许经营项目融资的各种模式的总称，包括但不限于BOT、TOT、BT等模式。在国内，PPP经常被狭义理解为在政府实质性支持下的大型复杂新建项目(如地铁项目)民营化的融资模式，本书把这种模式称为“狭义PPP”，这种模式的特点是公私合作的条件非常灵活，一般不包括BOT、TOT、BT等合作条件较为确定的民营化融资模式。一个比较典型的狭义PPP项目是北京地铁四号线项目，该项目在国际上的影响也比较大。

2.1.5　股权转让

股权转让是指公司股东依法将自己的股份让渡给他人，使他人成为公司股东的民事法律行为。股权转让是股东行使股权经常而普遍的方式，我国《公司法》规定股东有权通过法定方式转让其全部出资或者部分出资。股权转让是一种物权变动行为，股权转让后，股东基于股东地位而对公司所发生的权利义务关系同时全部移转于受让人，受让人因此成为公司的股东，取得股东权。

近年来，随着我国市场经济体制的建立、国有企业改革及公司法的实施，股权转让成为企业募集资本、产权流动重组、资源优化配置的重要形式。该模式多应用于因产业政策限制而要求中方(国有)控股的行业，如供水、供热、燃气等。一般来说，网状的公用设施常采取股权转让的方式，如自来水公司的股权转让，法律要求中方控股，政府一般谋求由其代表控股。

通过转让部分国有股权，引进战略投资人，可以充分发挥社会投资人在技术和管理方面的优势，有效提高基础设施的运营效率和服务水平，同时还可以盘活国有存量资产，这是一种将企业融资和企业管理改革相结合的有效方式。

股权转让与TOT的区别是，TOT一般指公司资产权利的转让，转让发生在企业层面;股权转让一般指公司股权的变动，转让发生在股东层面。