基础设施投融资的概念

1.2　基础设施投融资的概念

1.2.1　基础设施的概念

基础设施作为经济术语最早大约出现于20世纪40年代末的西方经济学著作中，经济学家用“基础设施”或“基础结构”来概括、代表那些为社会生产提供一般条件的行业。世界银行《1994年世界发展报告》以“为发展提供基础设施”为主题，集中讨论了“经济基础设施”。该报告把经济基础设施定义为:“永久性工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。这些基础设施包括公用事业(电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统)，公共工程(大坝、灌渠和道路)以及其他交通部门(铁路、城市交通、海港、水运和机场)。”除经济基础设施以外，社会基础设施(通常包括文教、医疗保健等方面)同样十分重要，对此，世行在其他年份的《发展报告》中进行了研究。因此，按照世行报告的定义，基础设施分为两大类:一类是经济性基础设施或者称为生产性基础设施，另一类是社会性基础设施。经济性基础设施称为狭义的基础设施，而包括经济性基础设施和社会性基础设施两者在内的基础设施称为广义的基础设施。本书使用狭义的基础设施概念，即指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，主要包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施。按其所在地域或使用性质划分，基础设施又可分为城市基础设施和农村基础设施，下面重点介绍城市基础设施。

1.2.2　城市基础设施的概念

城市基础设施是国家基础设施大系统的子系统，但在国际上，关于城市基础设施的概念并没有一个统一的阐释。1983年7月，中共中央、国务院在《关于对北京城市建设总体规划方案的批复》中，第一次以正式文件肯定和应用了“城市基础设施”一词，从具体批文中可以大体看出城市基础设施一词的含义和所辖范围。《批复》中指出:“城市的各项基础设施是建设现代化城市的基本条件。要集中力量，加快建设。到1990年，要基本解决交通拥挤、电讯联络不畅、供电供水紧张等问题，基本实现市区民用炊事煤气化，扩大集中供热，逐步发展家用电器。”1985年7月，原城乡建设环境保护部在北京召开了“城市基础设施学术讨论会”，会议通过研讨，把城市基础设施定义为:“城市基础设施是既为物质生产又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。”

1999年2月1日施行的《城市规划基本术语标准》一书，从城市规划的角度把城市基础设施(urban infrastructure)定义为“城市生存和发展所必须具备的工程性基础设施和社会性基础设施的总称。”在条文说明中解释说:“城市基础设施分为工程性基础设施和社会性基础设施两类。工程性基础设施一般指能源供应、给水排水、交通运输、邮电通信、环境保护、防灾安全等工程设施。社会性基础设施则指文化教育、医疗卫生等设施。我国一般讲城市基础设施多指工程性基础设施。”从解释内容看，工程性基础设施就是指经济性基础设施，有的文献又称为生产性基础设施。

综上所述，城市基础设施就是为城市经济、社会发展和人民生活提供一般条件和基本服务的部门和行业，是国民经济基础设施在城市的具体化和系统化。城市基础设施是城市存在和发展的根本条件，是城市经济社会发展的物质基础和载体，是为经济社会发展和人民生活提供基本服务的系统。城市基础设施对于城市发展、环境保护和人民生活水平提高起着至关重要的作用。城市基础设施同样分为经济性基础设施和社会性基础设施两大类:经济性基础设施是指那些直接参与、支持城市物质生产过程的基础设施部门，其主要内容包括城市能源系统、水资源和供排水系统、交通运输系统和邮电通信系统;社会性基础设施则是那些为城市社会发展和提高人的素质和生活质量服务、从而间接影响城市物质生产过程的基础设施部门，包括文化、教育、卫生、福利、环保等系统。

实践中，基础设施的定义和分类有很多种，本书重点研究供排水、垃圾处理、燃气、轨道交通、路桥等基础设施。

1.2.3　城市基础设施的特征

城市基础设施是一个综合、复杂的系统，它为城市其他产业部门和居民提供服务，同时它又是城市产业体系中的重要组成部分。与一般商品和服务相比，城市基础设施具有自身的性质和特点。从生产和消费两个方面来看，城市基础设施的特征主要如下:

1.2.3.1　生产特征

(1)具有特定的时空性、系统性和永久性

现代城市基础设施最一般的经济特征是通过专门的网络传输系统，如供水管网、排水管网、电网、煤气管网、电信网、道路网等，为使用者提供服务。这些网络系统具有专门的用途，不能转作它用或移到其他地方去，而且，一旦建成投入一般都能长期使用。

(2)系统的整体性与协调性

城市基础设施的系统整体性表现在两个方面:一是城市基础设施总体上要与城市社会经济的发展保持同步，协调发展;二是城市基础设施的服务能力是由各个子系统综合形成的，其内部各子系统之间必须相互协调，保持合理的比例关系。城市基础设施的各个部分必须互相配套，才能满足经济、社会发展的需要。因此城市基础设施必须统一规划、合理布局、综合开发、配套建设。

(3)建设的超前性和投资金额巨大

城市基础设施建设的超前性表现在两个方面。一是建设时间的超前。一般来讲，城市基础设施建设项目与城市其他设施的建设项目相比，具有规模大、投资多、建设周期长的特点，因此基础设施在建设时序上要适度超前，比如城市开发中要先建设道路和铺设管道。二是容量上要适度超前。基础设施使用周期长，一旦建成，服务能力在相当长的时间固定不变，不便于随时扩建。而城市发展对城市基础设施的需求往往随时会增长，因此，城市基础设施在服务容量上必须考虑未来需求的增长，以满足未来经济发展和人民生活的需要。比如管道铺设时其直径要一次到位，而实际用量则是逐步增加的。应注意的是，容量过于超前会造成浪费，而滞后则会影响其他设施的使用效率，因此把握好度很关键。

城市基础设施投资金额巨大可从两个层面理解。一是从微观上分析，城市基础设施项目的投资规模普遍较大，需要进行全面规划、分步实施。二是从宏观层面上分析，城市基础设施投资在城市整体投资规模中所占的比重大，是拉动城市经济增长的关键因素。

(4)自然垄断性与竞争性

在城市基础设施的提供方面，有的具有自然垄断性，有的具有竞争性。这一点在不同部门、不同技术之间或部门内部存在很大的差异。一般来说，城市基础设施各个系统的基础网络都具有自然垄断属性，如能源系统中供电、气、热管线网的铺设，交通运输系统中公交线路的建设，给排水管道网的铺设，邮电通信网络线路的建设等。而水、电、气、热等行业的生产则具有竞争性。

1.2.3.2　消费特征

(1)保障基本需求和普遍服务

城市基础设施是城市生产和居民生活的先决性条件，城市基础设施服务是一种满足社会基本需求的公共服务。这些服务对于城市居民而言，是生存和生活的基本需求，例如饮用水、炊事、取暖、照明能源的供应;对于企事业单位而言，是生产运营的基本需求，例如通信、防灾、交通等需求;对于整个城市而言，是城市经济和社会各项活动的基本需求。城市基础设施的服务，涉及到社会的稳定和安全。因此，世界各国(包括发达国家和发展中国家)，都把其作为政府干预的主要领域，有的采取国家直接经营或兴办的方式，有的采取国家控股或允许私营但政府保留强有力控制权力的方式，有的则联合采用几种方式。但无一例外，他们都将城市基础设施的规划、建设、管理作为政府的主要职能，设立专门的政府机构来承担。

普遍服务是指国家为了维护全体公民的基本权益，通过制定法律和政策，使得全体公民无论收入高低，都能以普遍可以接受的价格，获得某种能够满足基本生活需求和发展的服务。普遍服务必须是针对所有的(或者绝大部分)用户;普遍服务的价格应该是可以接受的;同时，普遍服务要有一定的质量保证。

(2)需求的多样性与基础设施跳跃式发展存在矛盾

对基础设施的需求因产业和个人的生产活动而异，保证最低数量和质量的服务常常被政府视为具有战略意义，任何形式的中断或限制供给，都可能造成对社会的威胁。而基础设施的投资往往是跳跃式的，因此基础设施的供给和需求之间很难一致，常常出现能力过剩或不足的情况。尤其中国目前处于高速发展的阶段，与成熟社会相比，这种矛盾更加突出一些。

(3)服务的公共性和效益的间接性

这一特性是就城市基础设施中的纯公共产品而言的。城市道路等市政设施，园林绿化、环境卫生、防灾等公共服务的使用没有竞争性和排它性，为全体市民所共享，一个人的使用不能排斥其他人的使用。因此，这类服务和设施成为公共服务和公益性设施，其效益是间接的，不能直接通过市场获得经济效益，主要表现为社会效益和环境效益。当然，具有外部效应的私人产品即准公共产品也具有不同程度的公共性。

(4)大多数城市基础设施服务具有准公共产品的特性

除市政设施(如城市道路等)、园林绿化、环境卫生、防灾等属于纯公共产品外，大多数城市基础设施服务具有准公共产品的特征。

准公共产品是指那些介于公共产品和私有产品之间的产品，只要某一产品具有一定的非排他性，或者具有一定的非竞争性，或者兼有一定的非排他性和非竞争性，这一产品就是准公共产品。如城市公共交通行业提供的产品在未达到饱和时人们对其的使用具有非竞争性和非排他性;而有偿搭乘公交也体现了它有一定的竞争性和排他性。因此，公共交通提供的产品是准公共产品，即城市公共交通具有准公共性。通常强调城市基础设施服务的公共性或公益性就是来源于它的公共产品特性。

1.2.4　基础设施投融资

1.2.4.1　投资的定义

投资从广义上来讲是指为了今后收回更多的现金而在目前发生的现金支出，是为了未来利益的获得而在目前垫付一定代价的行为。按照投资对象的性质不同，可以分为实物投资和金融投资。前者又称为直接投资，是指购买生产性设备、兴建工厂等的投资;后者又称为间接投资，是指购买金融性资产以期在未来获得收益的行为，如购买政府公债、企业债券、股票等等。本节所介绍的投资概念主要是指直接投资。

1.2.4.2　融资的定义

融资又称为筹资，是指政府或企业为了正常的开工兴建、生产经营运作而采取的货币交易手段，或为取得财产而集资所采取的货币手段。简单而言，融资就是资金的融通与流动，是调剂资金余缺的一种经济活动。融资解决的是如何取得所需要的资金，包括在何时、向谁、融通多少以及成本高低等问题。融资一般也分为两类:权益性融资和债务性融资。前者是指股东投入的资金，一般而言这类融资不需偿还，没有固定的利息负担，但是筹资成本比较高而且涉及到权益分配的问题。后者是债权人提供的资金，要求还本付息，但是筹资成本较低。

1.2.4.3　投融资的概念

投资与融资是现代经济生活的两大基本活动，它们有着各自的内涵和特点，但又存在着千丝万缕的联系。投资活动引起融资，通过融资弥补投资资金的不足。融资包括融入资金和融出资金，从资金融入者角度叫融资，从资金融出者角度又是一种投资。项目的投资与项目的融资是一个整体过程，所以把二者合称投融资。

在我国，具体引入投融资概念的时间难以确定，1993年国务院颁布的《关于投融资体制改革的意见》是一个重要标志，在《意见》中这一概念兼有反映投资和融资两个相对独立现象的综合特征，同时也突出和强调投资和融资的内在联系。

1.2.4.4　城市基础设施投融资

城市基础设施投融资是指为满足城市基础设施投资的需要，通过一定的渠道，采取一定的方式筹措资金的活动。在实践中，政府通过一定方式寻找社会投资人，由投资人来完成项目的投融资活动，这是基础设施投融资的一种重要方式，也是本书介绍的重点。

1.2.4.5　投融资体制

投融资体制是组织、管理投融资活动的基本制度和方式，主要包括投融资主体、投融资方式、运行机制和宏观调控等方面的内容。这里投资主体一般包括政府、企业、银行、其他法人和个人等;投融资方式是指投资主体筹集资金的渠道和方法、资金运用方式;投融资的运行机制主要指投资运行的目标、决策、动力、信息传递和运行的调节方式与手段，对投资活动的激励与约束;投融资的宏观调控主要指政府对投资主体的管理体系和方法。