当代中国信息公开和新闻发布制度的建立

第一节　当代中国信息公开和新闻发布制度的建立

一、改革开放前的新闻发布制度（1949～1978年）

新中国是在极为复杂的国际国内环境下建立起来的。迅速地集中权力，是新中国建立后的主要任务。

长期以来，我国的宣传、新闻体制，是沿袭战争时期和前苏联宣传与新闻传播模式的产物，其优点和弊端与前苏联极为相似，高度集中是其主要特征。这种体制符合当时的中国国情。建国之后，我们迅速将旧中国时的四种媒介形式合并为中国共产党所领导和完全控制的单一体制。其特点是：“单一党报体系，高度集权调控，突出宣传功能，经费和发行国家包干。这种体制在战争年代尚可，到了建设时期则弊端四起。”⁽¹⁾建国后，由于社会主义民主政治制度建设中出现的曲折，我们还一度存在着将政治权力的公开行使与保守国家机密对立起来的不正确认识。尽管列宁也曾说过苏维埃政权与旧政权的区别之一就是“这种政权对大家都是公开的，它当着群众的面办事情，群众很容易接受它。”⁽²⁾但实际上信息公开在实践中一直没有做到。就新闻发布政策而言，从建国到改革开放，我们经历了两个历史发展阶段。

第一个阶段：宣传型新闻发布制度（1949～1957年）

这一时期是中国初步完成社会主义改造和开始社会主义建设的时期。在这一时期，我国的新闻发布完全是根据当时中国的政治需要，可以说不发布是一种常态，发布倒成了例外。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开，制定了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》以及《中华人民共和国中央人民政府组织法》。规定：“中华人民共和国的权力属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选的方法产生之。”⁽³⁾“中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府”⁽⁴⁾，“各级政权机关一律实行民主集中制，其主要原则为：人民代表大会向人民负责并报告工作。”⁽⁵⁾这些规定表示，中华人民共和国政府是由广大选民经过公开选举产生的，政府机关在行使职权时公开对人民负责，向人民报告工作。这是我国新闻发布制度最早的法律规定。

1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，这是新中国的第一部宪法。在这部宪法中，规定了国家基本的经济、政治、文化制度，也对国家政府的新闻发布制度作了原则性规定。规定国家政府机关是通过公开、民主的方式选举产生的，受原选举单位和选民的监督⁽⁶⁾。这就将政府选举新闻的发布和政府工作必须受选民的监督上升到了宪法的高度。

在上述文件精神的鼓舞下，中国曾出现了一个民主政治发展的小高潮。1956年召开全国人民代表大会时，把所有代表的发言，包括批评政府工作的发言，不管对的还是部分对的甚至错的都发表出来，这就是在人民中揭露政府的缺点。⁽⁷⁾但是这次所谓的“大鸣大放”很快就被反右派的斗争所压制。

在这一阶段，受到将政治权力的公开行使和保守国家机密对立起来的思想影响，中国的立法除了结果对外发布之外，立法过程基本上是不公开的。不仅如此，整个法律工作都不公开，如当时法律系招生专业注明的是保密专业，立法更是被当作一项保密性很强的工作。在当时，法律法规草案和有关立法资料作为保密文件是不允许向外透露的，不允许参与立法的人员在报刊上发表文章，基本上不允许对法律法规草案进行公开研讨。在立法过程中，也召开各种形式的座谈会或者将法律法规草案发给有关单位、专家，书面征求意见，但是，这些工作都是不公开进行的，参加座谈会的人员和书面征求意见的单位和专家，都由起草单位或者立法工作机构确定，并要求对草案内容保密。当然，不公开是基本原则，但对某些重要的立法，经过一定程序决定，也可以将法律法规草案公布，在全民范围内进行讨论。如1954年的宪法草案就曾在报刊上公布。⁽⁸⁾

相反，当时中国行政部门所做的许多工作，则出于政治需要而进行了广泛宣传。例如建国初期在全国范围内开展的大规模镇压反革命斗争，以及之后开展的取缔反动会道门、禁毒、禁娼等斗争，都是通过大张旗鼓的宣传，做到家喻户晓，人人明白，把警务工作变成人民与警察机关的共同行动，有力地克服了公安部门的关门主义和神秘主义。但在这个阶段，公安机关“是国家的侦察机关，又是惩罚机关，是专政的工具，是政治斗争与阶级斗争的工具。”公开的民主更多地在政治运动中夭折了。1960年，毛泽东就曾经在与美国记者斯诺谈话时说到：“公布犯罪数字实际上也是一种宣传，它有利于人民群众和社会各界对社会治安形势有一个正确认识，有利于人民群众对公安工作的监督和了解，也有利于震慑犯罪，使广大人民受到教育。”

第二个阶段：鼓动型新闻发布制度（1957～1978年）

这一时期，是中国开始社会主义建设和进行“文化大革命”的曲折历史时期。在这一时期，中国的新闻发布的目的非常明确，就是配合政治需要，进行鼓动和宣传，甚至出现了许多浮夸新闻、虚假新闻。

社会主义改造基本完成之后，我国开始转入全面社会主义建设时期。从1957年下半年到1966年上半年的9年时间里，全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人大在社会主义建设中发挥了一定的作用，但是，由于“左”倾思想日益严重，国家政治生活出现了不正常的情况，人大的新闻发布制度受到了一定程度的损害。从1966年5月到1976年10月，中国经历了“文化大革命”运动，人大代表制度遭到了新中国成立以来最严重的破坏：许多会议不按时召开，如原定于1965年第四季度召开的第三届全国人民代表大会第二次会议，先是延期到1966年上半年举行，后又无限期延期直至取消。人大会议召开的次数也逐渐减少，如从1958年至1976年的18年时间里，全国人大只召开了194次会议，平均每年只召开了11次。而在1954年到1957年底，短短3年就召开了89次会议，平均每年近30次。还有一些会议开成了秘密会议，不对外发布会议召开的消息或延期发布会议召开的消息。如从1962年至1975年1月，共有四次全国人民代表大会是不公开举行的。最典型的例子是1975年第四届全国人民代表大会第一次会议，从决定什么时候开会到会议的主要议题，都是在党内决定的，而会议的召开，是在极端严格的保密措施下秘密举行。开会前，各种新闻媒体没作任何报道，各地的全国人大代表也是在秘密的情况下到北京报到的。为了保证大会秘密召开，大会秘书处对与会人员作出了严格的规定，如不准随便打电话和外界联系，不准随便在驻地会客，没有特殊情况不能随便回家等，就连代表从驻地到会场开会，也是秘密乘车前往。开会期间没有向外发布任何新闻，闭会后才发了新闻报道。可以说，“文化大革命期”期间，中国的新闻封闭达到了顶峰。

在此阶段，立法部门的新闻发布是指依法制定法律、法规、规章的行为的对外公布，不包括制定其他规范性文件的行为。这一时期，除宪法明确规定全国人大及其常委会制定的法律必须由国家公布外，对法规、规章是否公布、如何公布，没有相应规定。实践中有少量的文件是对外公布的，但也有一些行政法规、规章没有公布。其他规范性文件，则大多都不公布。实际上仅仅公布法律法规也是不够的，立法公开还应当包括立法资料公开、立法过程公开，允许公众参与评论，发表意见，以提高立法的民主性，这才是立法公开最本质的要求。何况当时法律法规的公布也不完整。实行立法公开，是人民实现当家作主的前提和重要保证，是宪法规定的一项公民的基本权利，是有中国特色社会主义建设的重要内容。而在这一时期，这些原则遭到了严重的破坏。

二、改革开放后逐步制度化的新闻发布制度（1978～1992年）

这一时期，是中国开始改革开放的时期，中国真正开始转向以经济建设为中心，开始了从计划经济体制向市场经济的过渡，开始打破了闭关锁国的状态，并走向世界。如果说建国以来中国丧失了很多机遇的话，那么这一次中国跟上了世界的步伐。在信息公开和新闻发布方面，中国在这一时期真正开始了制度化的建设。

改革开放以后，为了进一步满足政府宣传的需要，中国开始逐步推行新闻发言人制度。这是在新闻发布领域内的一项重大改革。中国最初的新闻发言人制度是为了满足对外宣传的需要建立起来的。1983年4月23日，中国记协首次向中外记者介绍国务院各部委和人民团体的新闻发言人，正式宣布我国建立新闻发言人制度。⁽⁹⁾20年来，这一制度在对外宣传上有着突出的贡献，向世人展现了中国的良好形象，为各国媒体提供了权威性的新闻信息。但总的来看，这一制度基本上只局限在中央一级人民政府和对外宣传方面。

进入20世纪80年代中期以后，随着经济体制改革的深入，社会上出现了要求进行政治体制改革的呼声。为适应这一要求，1986年底，中共中央成立了政治体制改革小组，集中了100多人，前后历时近一年，分七个专题对政治体制改革进行了研讨。1987年10月，党的十三大报告通过了政治体制改革纲要。作为政治体制改革的一项重要内容，十三大报告提出要建立社会协商对话制度，要求“提高领导机关活动的开放程度，重大事情让人民知道，重大问题经人民讨论。”

在十三大前后，随着政治体制改革被提上议事日程，增加政务活动的透明度一时成为政治时尚，在国家机关各个方面逐步开展起来，立法的保密性有所松动，法律法规和有关立法资料不再强调保密，全国人大常委会和地方人大常委会将更多的法律法规草案向社会公布进行公开讨论。

1989年4月全国人大七届二次会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，明确规定全国人大会议公开举行⁽¹⁰⁾，代表发言应整理印发会议⁽¹¹⁾，设立旁听席⁽¹²⁾，举行新闻发布会、记者招待会⁽¹³⁾，重要的法律草案可以公布⁽¹⁴⁾，公布大会的表决结果⁽¹⁵⁾。

从20世纪80年代中到90年代末，全国人大常委会先后公布了10部法律草案交全民讨论，各地方也公布了一批地方性法规草案进行公开讨论。

在党的十一届三中会以后，随着党和国家政治体制改革的深入，“政务公开”被提了出来，政府新闻发布也开始制度化。20世纪80年代初期，邓小平就提出“党和国家领导制度的改革”，要“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。”⁽¹⁶⁾此后，中共中央就提出人事任免的“公开透明”。中共十三大明确提出提高党和国家领导机关活动的开放度和透明度。1988年，中共中央书记处又提出各级领导机关要实行“两公开一监督”⁽¹⁷⁾。1988年9月5日，全国人大七届三次会议通过《中华人民共和国保守国家秘密法》，规定了“国家秘密”的范围，凡不属于这一范围内的，国家都应当向公众发布，公民都有权利知道。至此，公民“知情权”的范围，在我国有了明确的法律规定。而不属于该法限制的，都属于公民应当了解的信息范围。《国家秘密法》对当前中国公民“知情权”和政府新闻发布制度的实现，有着重要意义。所谓“国家秘密”，是“关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”⁽¹⁸⁾具体为以下几项：“（一）国家事务的重大决策中的秘密事项；（二）国防建设和武装力量活动中的秘密事项；（三）外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的事项；（四）国民经济和社会发展中的秘密事项；（五）科学技术中的秘密事项；（六）维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；（七）其他经国家保密工作部门确定应当保守的国家秘密事项。不符合本法第2项规定的，不属于国家秘密。政党的秘密事项中符合本法第2项规定的，属于国家秘密。”⁽¹⁹⁾

1990年，全国人大还通过了《中华人民共和国档案法实施办法》，对档案的“利用”和“公布”的具体含义作了介绍。所谓“档案的利用，系指对档案的阅览、复制和摘录。”⁽²⁰⁾“档案的发布，系指通过下列形式首次向社会公开发布：通过报纸、刊物、图书等出版物发表档案的全部或者部分原文；通过电台、电视台播放档案的全部或者部分原文；陈列、展览档案或者复制件；散发或者张贴档案复制件；在公开场合宣读、播放档案全文”。⁽²¹⁾

三、法制化、程序型当代新闻发布制度的建立（1992年至今）

这一时期，中国法制化、程序型新闻发布体制的建立有两大背景。背景之一就是政府行政职能的转变。1949年建国以后，中国政府致力于计划经济体制建设，对整个经济进行集中控制，并通过国家计划的方式分配所有的资源。到20世纪70年代以后，计划经济体制的优势日益减弱，对经济的消极影响却越来越显著，这导致了1978年以来以市场经济建设为导向的经济体制改革。这一改革使中国经济走出了长期徘徊不前的僵局，开始了高速增长时期。终于，中国政府于1992年正式决定放弃计划经济体制，全面建设社会主义的市场经济体制。于是，中国正式进入全面的经济体制转轨时期。经济体制方面的转轨性改革，要求政府职能作出巨大的调整，要求转变政府职能，以适应市场经济建设的需要。

在这一大背景之下，中国政府于1993～1996年期间，花了大约三年左右的时间，先中央，后地方，自上而下地进行了一场以政府职能转变为核心内容的大规模的行政改革。这次改革的指导思想是弱化和消除与计划经济相适应的政府职能，强化和新增与市场经济建设相适应的政府功能。核心内容有两个：一是通过政府机构改革，去掉市场经济不需要的政府部门，组建和加强适应市场经济需要的政府部门；二是推动现有政府机构的政府职能转变，其着重点是各个职能部门加强宏观调控、弱化微观管理职能，实行政企分开。从各方反映来看，这次改革未能达到预期效果。因为这一改革虽然十分强调过渡性，注意与其他改革配套，但从实际过程来看，它依然有着冒进的特征，如希望在很短的时间里，强制性地制定机构指标、定编、定人员等办法来精简政府机构和人员；通过强制性机构更名改革，把某些政府机构改成经济实体来实现某些职能部门的整体性的职能转变；通过强制性的行政命令，以落实企业自主权为名，要求地方政府放弃对国有产权的大部分监督权；通过硬性的权力下放，使地方政府承担更多的发展地方经济的权力等。这些带有冒进色彩的改革措施，在短短的时间里，的确在表面上较大地改变了中国政府职能的计划经济色彩，但政府职能转变也遇到了不少障碍，其中最重要的是这次政府职能转变的改革缺乏复杂的制度安排基础。

实践表明，政府职能要在较短的时间里实行突破性的转变是困难的，这样或者产生了一些新的问题，或者使已有的问题更加严重。但是，市场经济建设需要政府职能有一个彻底的转变使政府职能市场化，这一趋势不可逆转。这一过程不可能通过行政手段来完成，而只能通过渐进的、法制化的手段来完成。在这次转变中，我们也有一些成功经验，例如公务员制度、政府信息公开和新闻发布制度就是其中的典型。

建立当代新闻发布制度的另一重要背景就是传播业的发展和信息技术的推动。1978年以来，在以市场经济为导向的改革开放过程中，政治宣传不再是压倒一切的任务，新闻传播业成为最早获得改革成果、发展最快的部门之一，出现了空前繁荣的局面。从1978年到1991年，中国正式出版的报纸从186家发展到了1534家，十几年中平均每三天就有一家新报纸诞生。报业结构也从单一的党报发展成各种机关报、行业报、企业报、地方报乃至一些股份制报纸，报业的市场化、产业化、集团化成为发展方向。与此同时，电视在20世纪80年代也异军突起，很快成为强势媒体。到20世纪80年代末，我国电视机拥有量就达到了1.66亿台，20世纪90年代末，电视的家庭普及率更是达到了90%以上。自20世纪80年代开始，电视新闻的改革就一直没有停止。1981年，中央电视台《新闻联播》改版，从此成为中国拥有第一黄金收视率的节目，每天有五亿人收看。中央电视台还在1984年设午间新闻，1985年设晚间新闻，1986年设英语新闻，1987年设经济新闻，1989年设体育新闻，1993年中央电视台一套的新闻播出从一天4次增加到了13次，并开播了《东方时空》和《焦点访谈》等新栏目。1996年《新闻联播》从录播改为直播，又开办了《新闻调查》。1997年被称为中央电视台的直播年，2003年又设立了专门的新闻频道。与此同时，逐步市场化的电视台的经济收益也在逐年提高，1994年我国电视广告营业额为44亿元，2000年增加到了169亿元。新闻传播在中国开始成为一个重要的社会部门，在社会的政治和经济生活中开始发挥前所未有的巨大作用。

20世纪90年代以后，我国的信息化建设也在加速进行。如果说在其他经济部门我国与先进国家相比存在巨大差距，但是在信息技术领域的差距并不大。在计算机领域，“286”机型1982年诞生，我国是1987年，相差5年。到“386”时代，我国只差2年。1991年，“486”问世后不到半年，我们就生产出了同样机型。我国信息产业的发展不仅产生于社会的强烈需求，而且产生于政府的重视，因为信息力、传播力在当代社会是国力的重要组成部分。1993年2月美国提出了建设“国家信息基础结构”，9月宣布了信息高速公路的发展计划。我国政府也在同年9月开始了共用网络的建设，1995年实现了与国际互联网的互联，1996年底就开始覆盖全国3000个县以上的市镇。近年来，世界信息产业以每年30%以上销售额的速度增长，1982年为2370亿美元，2000年达到了一万亿。中国信息产业的发展同样迅速，已经成为我国国民经济的龙头行业之一。从1996年到2002年，我国的上网人数和上网计算机分别从20万人和10万台增加到了惊人的6000万人和2010万台。

中国当代信息公开和新闻发布制度，正是在上述背景下进行的。1992年以后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，社会主义民主与法制的建设步伐加快。1995年，“依法治国”的观念被明确下来了，一些省市相继提出实行“阳光法案”，推行“阳光办事制度”，使与群众利益密切相关的公共事务管理都实行“公开”办理，将“两公开一监督”发展为“办事公开”。如湖南省政府和深圳市政府就在全国较早实行了“办事公开”的阳光制度，并分别作出过《关于实施政务公开的决定》。1995年2月，中共中央关于《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》第二条明文规定必须实行“公开、平等、竞争、择优”的选任干部原则，实行“公布推荐职务、任职条件、推荐范围和有关要求”的民主推荐程序，改变过去主要领导成员个人决策和秘密任免干部的作法。

1997年，中共十五大报告明确提出深化政治体制改革、健全民主制度、完善民主监督、实行“政务公开”，即：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”“建立健全依法行使权力的制约机制。坚持公平、公正、公开的原则，直接涉及群众切身利益的部门要实行公开办事制度。”⁽²²⁾此后，政务公开在全国各省市政府部门全面实行。

中国的政务公开与国家信息化政策密切相关。我国的“十五”计划建议中明确提出，大力推进国民经济信息化和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措，要以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展。1996年，国务院信息化领导小组成立，其职责范围从国民经济信息化扩大到了国家的全面信息化，这是推动信息化的一项重要举措。与之相适应，在1998年的国务院机构改革中，中央又决定组建信息产业部。1999年1月，政府上网工程主网站正式启动，成为我国政府上网的导航中心和服务中心。截至2000年7月底，政府上网工程下注册的政府网站域名达到近4000个。这些措施推动了政府信息公开制度的发展，保证了人民知情权的实现，并使政府信息公开迅速成为全社会普遍关注的热点问题。

1999年至2003年，“政务公开”有了进一步发展。首先是《行政处罚法》、《行政复议法》、政府采购制度等一系列被群众称为“阳光法案”、“阳光”行动的法律和制度实施，使得政府权力行使的“公开性”有了一定的法律依据。其次，中共中央纪律检查委员会二次全会和四次全会为加大反腐败力度，将“政务公开”作为治理权力腐败行之有效的监督制度机制，在全国各级党政部门进一步推行，使“政务公开”由浅层次向深层次发展。再次，国家人事部和中共中央组织部公开在报上公布的《2001至2010年深化干部人事制度改革纲要》，明确提出“推行党政领导干部公开选拔制度”和“任前公示制度”，使“政务公开”扩大到执政党权力行政的范围。最后，政府上网工程全面推开，政府在网上发布新闻渐成趋势。由此，“政务公开”目前已经实现了由“办事公开”发展为决策公开、信息公开、执法和人事公开等四个方面。

近年来，中国各地方和各部门都制定了一些政务公开的规定，引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府信息公开制度。在这方面，规定比较详细、改革举措比较大的有村务公开、警务公开与检务公开三个领域。

2003年，中国爆发SARS，这对中国的政府新闻发布制度影响巨大。2003年5月11日，国务院第七次常务会议通过《突发公共卫生事件应急条例》规定，国家建立突发事件的信息发布制度。国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息。必要时可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。信息发布应当及时、准确、全面。

目前，我国第一个政府信息公开条例正在起草中，虽然正在起草中的条例遭遇到了诸多的法律上、制度上以及人们观念上的难题，但是，这无疑是我国政府新闻发布制度完善进程中又一件值得关注的大事。

在国家行政部门政务公开的同时，我国立法和司法部门法制化的信息公开制度也在加速建设中。

2000年3月，全国人大九届三次会议通过的《中华人民共和国立法法》中规定：“立法应当体现人民的意志，发场社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”并对公民参与渠道作了规定，包括书面征求意见、座谈会、会、讨论会、公布草案进行公民讨论等几种形式。《立法法》还对法律、法规、规章的公布方式进行了规范，要求法律、法规、规章公布后必须在公报上和报纸上刊登，要求法律必须明确规定施行日期，并要求在公布法律的主席令中载明制定机关、通过和施行日期。

《中华人民共和国立法法》颁布之后，国务院发布了《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》，各省、自治区、直辖市的人大相继制定了地方立法条例，对公民参与立法活动作了进一步具体的规定。

除了立法公开以外，允许新闻界和社会各界旁听人大会议，也是人大活动公开的一项重要举措。1998年，深圳率先实行旁听制度。1999年，广东省人大常委会率先进行了公开立法听证，给立法公开注入一股新的活力。随后，旁听制度从深圳向全国铺开，北京、上海、安徽、江苏、深圳、厦门、大连等省市人大及其常委会相继实行了旁听制度，并相应制定了旁听办法。

总之，近三年来，随着市场经济体制的不断深入，民主政治建设的发展，我国的立法工作更加公开，更加透明，并逐步走向了制度化和规范化。

司法部门的信息公开也是政府信息公开制度的重要组成部分。这一时期，最高人民法院就发布了《人民法院法庭规则》和《关于严格执行公开审判制度的若干规定》，规定了审判公开的制度细则，要求法庭以及旁听的公民和新闻工作者遵守。最高人民法院还在1988年8月9日第一次召开新闻发布会，发布一些重大的审判活动情况。此后，新闻发布会经常不定期地举行。媒体可以公开报道法院的审判活动，有利于增加审判的透明度，有利于人民群众对审判工作的了解和监督，防止司法腐败，促进司法公正，也有利于宣传社会主义法制，提高人民群众的法律意识。客观的、准确的、公正的报道，其积极意义不用怀疑。但是，媒体对审判工作所发挥的舆论监督作用，不应当演变成法院必须按照媒体确定的基调来审判。法院审判案件，只能依据经法庭调查属实的事实，依据可靠的理论指导，依据法律，而不受舆论的影响。有的媒体在报道案件时，好多事实还没有查清，诉讼程序还正在进行中，就在舆论上做结论性曝光，使群众对案情产生误解。有的媒体在报道中使用错误的称谓，使用带有感情色彩的语言，侵犯当事人的名誉权等等。法院实际判决结果与先前舆论报道中的倾向性结论不符，就容易给人造成判决不公的错觉。这是十分有害的。这种报道，不仅起不到舆论监督的作用，反面损害了法院的司法权威，干扰了审判工作。虽然报道者应当文责自负，但不良影响已经传播出来，不如防患于未然。

2004年2月的马加爵案是我国司法方面信息公开和新闻方面特别值得关注的事件。在马加爵落网后的17个多小时之后，警方迅速举行了大规模的新闻发布会，通报了追捕全过程。此次新闻发布会整个过程公开、透明，对参加媒体不设限，对记者提问不设限，甚至警方奖励的举报人也出席发布会，回答记者的提问，充分满足了读者的知情权。参加马加爵案报道的媒体之多，稿件品种之丰富，内容挖掘之深入，是与中国政府新闻发布制度的进一步完善分不开的。

近几年来，随着世界经济一体化步伐的加快，现代科学技术迅猛发展，通讯、交通更加便捷，资讯更加广泛。技术的进步大大缩短了人与人之间、地区与地区之间、国与国之间的距离。尤其是我国加入WTO之后，外宣和内宣工作在宣传区域、宣传对象、宣传内容上的区别越来越难以界定，传统意义上的宣传领域内外有别的界限在很多方面都变得模糊起来。所以，近年来，各地纷纷推出新闻发言人制度。可以说，2003年的“非典”这种自然灾害，既是对政府危机公关的考验，同时也成了政府新闻发言人制度的推进器。在“非典”肆虐的时期，“非典”比较严重的广州、北京等地，政府通过及时的新闻通报，对稳定社会、团结民众、战胜“非典”发挥了重要作用。“非典”之后，中国各级各部门出现了建立新闻发言人制度的热潮。中央各部委，如公安部、卫生部、教育部、民政部等，各地方政府，如河南、北京、上海、广州、南京、四川、青岛、云南、福建等省市，通过新闻发言人向传媒并通过传媒向公众介绍政府的政策，通报某个事件的真实情况，说明就某个事件、某个问题政府所持的立场和采取的措施，并回答传媒的提问。这与以往有些地方对公共信息的封闭堵塞、对传媒所持的回避作法相比，无疑是开放进步的体现。同时，这也是我党宣传工作的重新调整。各地区建立新闻发言人制度在一定程度上突破了这种内外宣传有别的传统模式，是在主导性、全面宣传架构下进行内外兼顾的整合。它立足于实事求是，按新闻规律办事，全力与世界接轨，以展现中国政府自信、务实、开放、负责的形象。除此之外，一些地方政府也开始制定信息公开的地方性法规，规定了信息拥有者信息公开的义务和民众索取信息的权力的原则。这些措施对于促进新闻信息发布，对推进政府职能的转化，均起到了良好的作用。

图7－1　我国政府各部门相应的政府新闻信息公开方式