当代中国政府信息公开与新闻发布制度的内容

第二节　当代中国政府信息公开与新闻发布制度的内容

中国还没有像有些国家那样制定全面的信息公开法，对政府的新闻发布作出规定，现在有关政府新闻发布的规范散见于一些法律、法规和规范性文件之中。据不完全统计，自1979年至今，共有60多件法律规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有17件；有220多件行政法规规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有67件。⁽²³⁾这些法律和行政法规包括以下主要内容。

在国家和政府事务的公开方面有：全国人民代表大会公开举行（《全国人大议事规则》），法律、行政法规、地方性法规、条例、规章公开（《行政处罚法》、《立法法》），除法律另有规定外的诉讼案件审判公开（《宪法》和三个诉讼法），公务员、法官、检察官、警官应当接受人民群众监督（《公务员暂行条例》、《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》），这也意味着有关事务的公开。近年来，国家有关部门还大力倡导政务公开、检务公开、警务公开等等，并为此颁发了若干规范性文件。

在社会公共信息的公开方面有：统计机构要定期公布国民经济和社会发展情况的统计资料（《统计法》），环保部门应当定期发布环境状况公报（《环境保护法》），城市政府应当公布城市规划（《城市规划法》），气象预报和灾害性天气预报应当及时发布（《气象法》），疫情应当及时如实通报和公布（《传染病防治法》），地震震情和灾情应当公布（《防震减灾法》），汛情应当及时发布（《防汛条例》），国家对产品质量抽查的结果应当公布（《产品质量法》），上市公司和证券市场重大信息必须在规定时限内公布（《公司法》、《证券法》），等等。

关于涉及公民合法权益的信息，最主要的就是《消费者权益保护法》，该法规定消费者享有知悉商品和服务的真实情况的权利，享有获得消费和消费者权益保护的知识的权利。

以上所列举的是关于信息公开的法律法规。就新闻发布而言，我们可以就其内容和信息及传播载体分为两个大类，详述如下。

一、按政府新闻发布的内容来分（三种）

第一种：法规、规章和其他规范性文件等抽象政府行为和新闻信息发布

《中华人民共和国立法法》规定：“行政法规由总理签署国务院令发布。”⁽²⁴⁾“行政法规签署公布后，应及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。”⁽²⁵⁾“部门规章由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省长或者自治区主席或者市长签署命令予以公布。”⁽²⁶⁾“部门规章签署公布后，应及时在国务院公报或者部门公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。地方政府规章签署公布后，应及时在本级人民政府公报和在本行政区域范围内发行的报纸上刊登。”⁽²⁷⁾

《行政程序制定程序条例》规定：“重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。”⁽²⁸⁾“国务院法制机构应当根据国务院对行政法规草案的审议意见，对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。签署公布行政法规的国务院令载明该行政法规的施行日期。”⁽²⁹⁾第28条规定：“行政法规签署公布后，及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。”⁽³⁰⁾

《规章制定程序条例》规定：“起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。”⁽³¹⁾第29条规定：“法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改，形成草案或修改稿，报请本部门领导或者省长、自治区主席、市长签署命令予以公布。”第31条规定：“部门规章签署公布后，部门公报或者国务院公报和全国范围内发行的有关报纸应当及时予以刊登。地方政府规章签署公布后，本级人民政府公报和本行政区域范围内发行的报纸应当及时刊登。在部门公报或者国务院公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。”

这类新闻发布有以下特点：一是属于抽象行为的公开，是在实施抽象行为过程中和对抽象行政结果的公开；二是属于不可诉的行为；三是行政机关的主动行为，不依申请而发布；四是不对特定对象发布。

第二种：具体政府行为的新闻信息发布

如《中华人民共和国行政处罚法》第4条第1款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、第32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”这类新闻发布有以下特点：一是属于行政机关履行职责、实施具体行为的公开；二是与特定的人群有直接的利害关系；三是对这类信息未加公开的，人们一般可以以行政机关程序违法为由提出异议。

第三种：政府部门在履行职务中产生、收集、传输、发布、使用、储存和清理的新闻发布

我国政府规定，统计机构要定期公布国民经济和社会发展情况的统计资料（《统计法》），环保部门应当定期发布环境状况公报（《环境保护法》），城市政府应当公布城市规划（《城市规划法》），气象预报和灾害性天气预报应当及时发布（《气象法》），疫情应当及时如实通报和公布（《传染病防治法》），地震震情和灾情应当公布（《防震减灾法》），汛情应当及时发布（《防汛条例》），国家对产品质量抽查的结果应当公布（《产品质量法》），上市公司和证券市场重大信息必须在规定时限内公布（《公司法》、《证券法》），等等。如《中华人民共和国统计法》第14条规定：国家统计局和省、自治区、直辖市的人民政府统计机构依照国家规定，定期公布资料。各地方、各部门、各单位公布统计资料，必须经本法第13条规定的统计机构或者统计负责人核定，并依照国家规定的程序报请审批。国家统计数据以国家统计局公布的数据为准。这类新闻发布的特点：一是公开的新闻属于行政机关在履行职务过程中收集、掌握、清理、储存的新闻信息；二是这类新闻一般不涉及一般的管理人；三是这类新闻一般具有可利用的资源价值。

二、按信息载体来分（两种）

第一种：会议新闻发布

三人以上在一起讨论、决定某些事项，都可以称为会议。正如《书·周官》中所说：“说事以制，政乃不迷。”可见，举行会议的方式古已有之。在现代社会，会议既是人们议事决策的一种社会活动方式，也是各级组织和个人发布或接收政策信息的一种主要传播方式。从传播的角度来看，将人们召集到一起，通过一定的媒介（如领导讲话、收看电视等）传播政策信息的活动可以称为会议。会议种类繁多，规格不一，规格最高的莫过于联合国等国际组织召开的国际会议、多边会议、圆桌会议、双边会议等等。在我国，对政治、经济和社会影响最大的莫过于党代会、人代会、全国政协会议，此外还有各地、各部门、各单位召开的各种工作会、汇报会、研讨会、宣讲会、经验交流会、新闻发布会等。会议新闻在系统之外对非特定的公众进行公开，在我国尚无完整明确的法律规定。但实践中，对一些会议也有内容公开的法规和惯例，特别是在涉及人民群众切身利益的重大决策的会议举行时，往往允许公众旁听和新闻记者采访。

第二种：文件新闻发布

文件是公务文书的统称，即党政机关、社会团体、企事业单位在其公务活动中所形成的具有一定格式的政策文本，是政策信息的文字载体。有时，文件甚至成了政策的代名词。人们在谈到某项政策时，经常会说：“发了文件了吗？”“拿文件来看看”。在现代社会中，除了特定情况下形成的政策有时只在特定对象中口头传播，绝大多数都会用文字记录下来，并形成一定模式的文本。为了维护文件的严肃性和权威性，便于政策信息的存储和传播，党和国家对公文的名称和格式提出了明确的要求。本书所研究的不涉及政策如何制定的问题，主要涉及与政策如何传播相关的问题。一项政策一旦确定并形成了规范文件，就应该尽快进入政策传播程序。文件作为政策载体，已经成为现代社会进行政策传播的主要方式之一。从古至今，从联合国到各国政府，从国家的最高决策机关到基层决策单位，都离不开文件传播政策的方式。利用文件传播有准确、规范、保密、长效等优点。缺点是不可能做到所有的政策都人手一份，只能通过会议、口头传达和使用大众媒介等方式进行传播。

我国的文件可以分为档案文件、司法文件、司法解释文书、案例文件等。

档案文件　1996年7月5日，第八届全国人大常委会第二十次会议对《档案法》⁽³²⁾进行修正，修正后的《档案法》明文规定，部分国家档案向社会开放，“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放，经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，国家案例或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案，向社会开放的期限，可以多于30年。具体期限由国家档案行政管理部门制定，报国务院批准施行。档案馆应当为档案的利用创造条件，简化手续，提供方便。中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案。”⁽³³⁾对“未开放”的档案也一改过去“绝对禁止”利用和公布的作法，作出了灵活的规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他工作的需要，可以按照有关规定，利用档案馆未开放的档案以及有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案。”⁽³⁴⁾当然，该法对档案的利用和发布也作了一定的限制，即“必须遵守国家有关规定，不得损害国家案例和利益，不得侵犯他人的合法权益。”⁽³⁵⁾

1996年11月19日，经国务院批准，国家档案局发布《中华人民共和国档案法实施办法》，该法对国家档案情报资料的利用和发布有了更具体、更开放、更详尽的规定。

从某种意义上说，如果在外交领域，保密范围太多，密级偏高，事实上反而造成无密可保。所有的事情全是秘密也就无所谓秘密了。因此，《档案法》及《档案法实施办法》规定外交部也开放部分档案，兼有实在的以及象征的意义。这标志着包括外交、国防、国家安全等领域，并非是我们平素想像的信息公开的“不入之地”，这对于我国档案管理制度的改进，信息公开制度的拓展，都有一定的促进作用。

2004年1月16日，“外交部开放档案借阅处”揭牌，这标志着外交部保存的部分新中国成立以来的外交档案正式向国内外开放。

司法解释文件　在相当长的一段时间内，司法解释一直作为内部文件，对外不公布，一般群众无人知晓。在审判工作中，司法解释起着十分重要的作用，许多审判程序问题、实体问题，是通过司法解释把法律上的原则性规定加以明确的。但在案件判决书中，并不引用司法解释，当事人并不知道判决书中已经包含了司法解释的精神。现在，新的司法解释一经制定，即在《最高人民法院公报》、《人民法院报》、人民法院网站上发表，让所有公民都能知道。⁽³⁶⁾显然，这有利于我国的以法治国政策。

裁判文书　从2000年6月19日，最高人民法院通过中央新闻媒体和《最高人民法院公报》、《人民法院报》等机关报刊，将最高人民法院审结的案件的判决书和裁定书向社会公布。人们还可以从最高人民法院网站（www.court.gov.cn）、人民法院网站（www.rm.fyb.com）查询；或者凭有效身份证件直接到最高人民法院为公众专门设立的裁判文书查阅室中查看一些特别重大、典型或全国普遍关注的案件的裁判文书全文。在此之前，北京市第一中级人民法院于1999年7月份已将所有裁判文书向社会开放，规定年满18周岁的我国公民均可持有效证件查阅任何一个案例的裁判文书。⁽³⁷⁾这也有利于我国的法制建设。

典型案例和案件统计数字　从20世纪90年代末开始，最高人民法院开始组织编写《中国审判案例要览》，每年一辑，公开发行。与此同时，《人民法院案例选》每年出版四辑，任何公民都能购买。每一期《最高人民法院公报》，也都公布许多典型的案例，这是最为权威的官方出版的案例。各高级法院也编辑出版了大量案例。此外，最高法院每年出版一辑全国法院各类案件的统计数字，公开出版发行。不过，有的学者提出所有判决书都应当定期出版，而不能仅仅是有选择地出版部分案例，这一愿望目前还没有实现。

尽管我国政府在信息公开和新闻发布制度方面作出了许多努力，但是这一制度还很不完善。据有关学者统计，中国的政府信息一直处在封闭、闲置或半封闭、半闲置状态，其中只有20%是公开的。⁽³⁸⁾

中国信息公开制度的不完善主要表现在许多信息内容还处于应否公开的朦胧状态，信息控制者的义务和民众索取信息的权利并没有明确的法律规定。即使一些已有规定应予公开的信息，对有关义务主体的约束还很薄弱。记者在采访中遇到被采访方面拒不履行法定的公开信息义务，甚至封锁或伪造消息时，还缺乏有效的法定的解决方式，既没有请求行政干预强令公开的制度，也没有以诉讼手段请求法院判令公开的程序。目前主要还只能通过上级党政领导部门或人士进行协调解决。我国的信息公开和新闻发布的法规还不很全面。据统计，政府部门掌握着社会信息资源的80%，大多数还没有就应予公开还是不公开作出法律上的界定。随着社会主义法制建设的发展和政府职能的转变，个别有关地方性的信息公开法规已经出台，随着更多有关信息公开法规的制定，中国的信息公开和新闻发布一定会进入更为明确的法制化轨道。