中外新闻发布与信息公开的比较研究

第一节　中外新闻发布与信息公开的比较研究

一、理论基础

可以说，中外新闻发布和信息公开制度从根本原则上讲都是一种政府的公共关系行为，是政府职能转变的结果，是政府专业化、社会多元化、传播信息化的结果，也是民众知情权的体现，在这一方面中国与外国没有什么不同。但是如果认真分析中外的传播政治学，可以发现在传播制度和传播理论方面，中外之间还是有明显区别的。

从西方国家的媒介理论发展来看，先后出现了集权主义、自由主义、社会责任和民主参与等理论，

西方国家最早出现的媒介理论是集权主义理论。集权主义的媒介制度以及它所内含的规范理论是在15世纪中叶印刷术发明后产生的，可以说几乎是与近代报刊的出现同时产生的。它的主要内容包括：①报刊必须对当权者负责，维护国王和专制国家的利益；②报刊必须绝对服从于权力或权威，不得批判占统治地位的道德和政治价值；③政府有权对出版物进行事先检查，这种检查是合法的；④对当权者或当局制度的批判属于犯罪行为，给予严厉的法律制裁。这体现了政权对媒体的绝对支配与要求媒体的绝对服从。

在资产阶级反对封建制度的斗争中，又出现了一种自由主义的媒介规范理论。这一理论是在17～18世纪资产阶级革命时期，同集权主义制度及其规范理论的斗争中形成的，主要包括：①任何人都拥有出版自由而不必经过政府当局的特别许可；②除人身攻击以外，报刊有权批评政府和官吏；③新闻出版不应接受第三者的事先检查，出版内容不能受到任何强制；④真理和“谬误”的传播都必须同样得到保证。只有这样，才可以像形成商品的自由市场一样形成媒介和意见的“自由市场”，人们可以随心所欲地从中汲取养料，促进社会思想的进步。

在自由主义的媒介理论大行其道的时候，人们很快就看到了其造成的社会弊端。首先，由于大众媒体越来越集中在少数人手中，那个动人的“意见市场”已经不复存在；其次，自由的新闻界和不负责任的传播活动明显地对其他社会阶层的利益造成了损害。在这种情况下，20世纪40～50年代，社会责任理论又应运而生了。

社会责任理论的主要原则是：①媒介机构必须对社会和公众承担和履行一定的责任和义务；②媒介的新闻报道和信息传播应该符合真实性、正确性、客观性、公正性等专业标准；③媒介必须在现存法律和制度的范围内进行自我约束，不能煽动社会犯罪，不能传播宗教或种族歧视的内容；④受众有权要求媒介从事高品位的传播活动。媒介社会责任理论提出的目的，一是为了防止由传播事业的高度垄断而引起的资本主义内部的社会矛盾激化；二是为了防止由传媒内容的浅薄化、煽情化、刺激化而引起的社会道德和文化的堕落。可以说它是对自由主义理论的一种修正和改良，但这一理论仅仅把希望寄托于“媒介自律”，其效果是微乎其微的。

20世纪70年代以后，随着民众知情权理论的提出和西方媒介弊端的不断暴露，民主参与理论又开始在一部分西方国家的流行。民主参与理论的主要观点有：任何民众都拥有知情权、传播权、对媒介的接近和使用权、接受媒介服务的权利；媒介应主要为受众而存在；社会各群体、组织、社区都应该拥有自己的媒介；小规模的、双向的、参与性的媒介更合乎社会理想与核心价值。民主参与理论反映了一般民众随着社会信息化的发展和媒介集中垄断程度的加强，要求自主利用媒介的呼声。

与西方媒介理论的产生和发展同时产生与发展的，是西方国家的传播制度。在集权主义时期，西方国家的封建王权建立了对新闻业严格检察和控制的制度，这一制度阻碍了新闻传播业的发展。自由主义理论的出现对打破集权主义专制制度和等级支配观念，确立自由、平等的权利思想起了巨大的作用。经过上百年的斗争，到了19世纪中期以后，以新闻自由为基础的近代新闻传播制度才开始建立起来，新闻业也开始获得了巨大的发展，到19世纪末已成为大众传播工具和独立的社会部门。但是，西方国家的新闻体制在新闻自由方面的表现是不一样的，有的国家并没有脱离政治的范畴，自由仅仅停留在某些宪法或法律文本的字面意义上。20世纪上半期在激烈的变革和战争中，西方国家的新闻制度开始出现分化，出现了政府与传播关系的高度一体化、部分一体化和非一体化三种类型。前者如德、意、日等法西斯国家，在二次大战中的德意日法西斯的传播体制是一种当代集权主义，它通过积极的强制改造使传播媒介成为国家和战争的宣传机器，对人类社会带来的危害远远超过了古典的集权主义。后者如美、英等民主国家，相对而言，这些国家的政府与媒体是相互独立的，它所建立的传播体制理论基础是发生了蜕变的自由主义理论，这种理论本身成了维护垄断资本利益的理论。其他还有许多处于中间状态的国家。到了二战之后，集权主义的新闻传播体制逐渐退出了历史舞台，而西方国家的新闻传播体制尽管表现方式不同，也出现了完全商业化、部分商业化的区别，不过基本上可以称为以自由主义为基础，辅之以社会责任理论和民主参与理论的混合制度。

在今天的西方国家中，有多种媒介规范理论对大众传播活动发生着影响，但它们的性质和功能是不一样的。民主参与理论作为民众的要求在体制外起着一种牵制作用；占统治地位的媒介规范是自由主义理论和社会责任理论，政府和法律机构主要是通过这两种理论来协调和平衡国家内外的传播关系。例如在美国、英国、德国等西方发达国家，不少地方自治体规定，商业有线电视必须开设“开放频道”，允许受众个人或团体可以按申请时间先后顺序播出自己制作的节目，这可以作为对媒体垄断的某种制约。当媒介的垄断和集中引起普遍的社会不满之际，政府和法律机构也会强调社会责任理论，对媒介的活动加以某种约束，防止社会矛盾进一步激化；而在需要保障垄断资本利益的时候，则以自由主义理论为决策依据。值得注意的是，自由主义的进一步演变，往往成为个别传播大国推行文化帝国主义的理论依据。

很显然，中国的传播体制和传播理论的发展与西方国家所走的道路并不一样。

西方历史上的近代时期，大体相当于中国历史上的明朝中期到清朝末期，中国的新闻传播方面延续着以前的传统，一方面，明清政府继续并不断完善以前的官方传播系统，另一方面，开始实行更为严厉的新闻检查制度。这种新闻检查、严密的政治控制和停滞不前的社会环境，扼杀了当时还处在世界领先地位的新闻传播业。在西方近代新闻体制的建立时期，中国近代的新闻出版业刚刚出现，19世纪末20世纪初，中国也出现了一些关于新闻出版的法律法规，这些法律法规在被迫开放新闻业、借鉴了一些西方国家立法条款的基础的同时，更多地规定了许多对新闻出版的限制、检查和管制措施。在南京国民党政府统治时期，中国从新闻传播和新闻体制上看，是属于完全一体和非一体化之间的国家，南京政府颁布了许多严厉的新闻管制法令，也控制了一些党属报刊及广播，但是还有许多媒体在体制外顽强的存在着。

新中国建立之后，由于历史、社会和文化的原因及国内外环境的影响，我国社会主义传播制度在一段时期内成了一种高度政治化的产物，这种高度政治化的传播体制集中表现在两个方面：一是在体制方面实行社会主义的国家所有制，根本不允许其他经济力量从事传播活动，更不要说出现私人经营和资本垄断了。二是在传播理论方面坚持“喉舌论”，强调新闻传播中必须坚持党性原则。党性原则的具体要求是：“在思想上要宣传党的理论基础和思想体系，以党的指导思想为新闻工作的准绳；在政治上，要宣传党的纲领路线、方针政策，使之成为亿万人民的实际行动；在组织上要接受党的领导，遵守党的组织原则和新闻宣传工作的纪律”。这种传播体制虽然有其存在的历史必然性，也发挥了巨大的政治动员作用，但是在实际工作中也暴露出了种种弊端。例如宣传鼓动强调意识形态至上，媒介的新闻功能被政治功能所取代；新闻传播体制没有活力；党、国家和人民的根本利益没有真正结合，甚至成了政治斗争或鼓吹个人崇拜的工具等等。

改革开放以后，中国的传播制度和传播思想在探索中的发展，中国对媒介的认识也有了巨大的变化。中国开始认识到媒介也是相对独立的社会部门，其体制不应该是单一、僵化的国有计划体制，而应该引入市场机制，成为以公有制为基础的多种体制。媒介的功能也不仅仅是“喉舌”或“工具”，而是具有报道新闻、传递信息、引导舆论、监督政治、提供娱乐等多方面的社会职能。同时，媒介还具有重要的经济功能，不仅可以沟通生产、流通和消费，而且其本身也是重要的产业部门。总之，媒介在建立有中国特色的社会主义市场经济、服务于最广大人民群众的利益方面还可以发挥更大的作用。

历史和现实的经验说明，中国可以学习西方先进的传播经验，但是照搬和照抄西方的传播制度和传播理论是不可能的，也是不必要的。自由主义理论所造成的社会弊端和社会责任理论对媒体约束的不利显然都是中国应该加以避免的。在建立具有中国特色的新闻传播体制方面，本书作者认为发展新闻学的理论是值得我们注意的。发展新闻学是20世纪70年代以后在发展中国家开始出现的一种传播思想和制度，其主要内容是：①大众传播活动必须与国家政策保持一致，以推动国家发展为基本任务；②媒介的自由伴随着相应的责任，即必须在经济优先的原则和满足社会需求的原则下接受一定限制；③要优先传播本国文化，优先使用本民族语言；④在新闻和信息的交流合作领域，应优先发展与地理、政治和文化比较接近的其他发展中国家的合作关系；⑤在事关国家发展和社会稳定的利害问题上，国家有权对传播媒介进行检查、干预、限制乃至实行直接管制。显然，这种理论对建立符合中国国情的传播制度有更大的借鉴意义。

二、信息发布制度与发布内容

中外政府信息发布制度目前还存在着很大的差别。

我国在改革开放以后，制定了许多有关信息公开的法律法规。有人统计，从1979年到2000年，有六十多件法律规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有17件，有220多件行政法规规定了公开制度，其中有关政府信息公开的有67件。1997年和1999年中国还提出了政务公开年、政府上网年等口号。尽管中国对信息公开做了大量的工作，但是与当今世界上有近60个国家都先后颁布了信息公开的立法相比，中国政府信息公开制度的最大特点之一，是仍然没有一部专门的统一的信息公开立法，也没有相应的归口管理部门。有关政府公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如，《档案法》所调整的“档案”涉及到许多政府信息的档案管理与公开；《保守国家秘密法》所规定的“国家秘密”涉及到许多政府信息的定密、保密与解密；《反不正当竞争法》涉及到“商业秘密”的保护；《统计法》则涉及到政府“统计资料”的管理与公布等。目前，个别地方政府（如广州）已经公布了专门的信息公开的地方性法规，但是并没有成为一种地方政府的普遍行为，更没有上升到中央人大立法的高度。

没有专门的信息公开法所造成的弊端是显而易见的：第一，由于缺少一部统一的法律对有关问题进行规范和明确，各地方和各部门在改革中因此缺少相互协调和配合，并使某些改革措施迟迟难以出台。第二，我国已加入WTO这种状况一旦继续，一些地方和部门的作法就有可能被认定为不符合透明度原则的要求。第三，没有信息公开，对我国的政治体制改革和政府职能转变也会造成不利影响，难以有效防止政治官僚主义和经济上的腐败。最后，没有信息公开制度，新闻发布制度也缺乏坚实的基础，因为信息公开的一个基本原则就是政府只是公众信息的责任人，民众才是政府信息的权利人。缺少了这样的认识，新闻发布就仅仅成了政府的“善意”而非“义务”。因此，应尽快制定一部专门的、统一的、符合中国国情的政府信息公开法律。应该看到，制定这样一部法律，不但是世界贸易组织的要求，也是发扬社会主义民主，建设有中国特色的社会主义市场经济，提高行政管理效率和反腐倡廉的需要，还是保障新闻发布制度进一步完善的需要。

当然，除了政府信息公开法以外，还应制定信息安全法、电信法、个人数据保护法、电子签名法、电子商务法、公文控制法等一批相配套的法律、法规，特别是建立信息公开内容中关于国家利益和个人私权两大领域科学合理的豁免公开范畴。

进一步的研究可以看到，实际上，在回避公开的内容方面，各国的保密规定也是有区别的。⁽¹⁾

表9－1　各国政府不对外发布的信息之比较（一）

表9－2　各国政府不对外发布的信息之比较（二）

从表9－2可以看出，中国与外国信息公开的发布内容有明显的不同。

首先，我国对国家安全和国家秘密的定义比较宽泛，并且无论是全国人大的立法，还是最高人民法院及最高人民检察院的司法解释，都没有对国家安全、国家保密的含义进一步解释。立法者对秘密的范畴隐含着“宁宽勿窄”的态度。而美国、德国、日本、加拿大等国对秘密表现出更加谨慎的态度，法律规定呈现出限制安全及秘密范围的倾向。政府信息公开的一大难题就是如何处理好公开与保密的关系，长期以来中国形成了一套庞大的保密体系，保密的内容范围广、种类多，几乎政府的一切活动都可以以“保密”一言以蔽之。而这恰恰违反了保密的原则，保密的意义在于针对那些少量的、特别有价值的信息，如果所有的信息都保密也就无密可保，其结果往往是该保守的秘密保不住，不该保守的秘密却占用了大量宝贵的保密资源。更有甚者，在某些情况下，“保密”干脆就成了一些政府领导逃避责任，逃避监督，不履行法定职责的托词。所以，在对公开与保密两者关系的处理上，首先要对保密的内容进行慎重的甄别，应该尽量缩小而不是扩大保密的内容，公开那些没必要的“秘密”，这样才能使保密成为一件有意义的事情，也才能使政府信息公开顺利进行。

其次，从定密权的主体来看，我国保密法是以机构来作为主体，没有明确负责人的主体资格。而美国、德国均强调其总统、总理及部长为直接责任主体。简而言之，对定密权的再次授权，我国法律没有规定限制，而美国及德国则限制再次授权。两相比较，我国定密的主体范围过于宽泛。

再次，从定密的范围来看，德国及美国均强调受保护的秘密均为国家秘密，我国则还包含党的秘密。党的秘密在美国和德国均不属于政府信息，因而也不在政府所保护的秘密范围之内。

第四，值得注意的是，美国与德国均规定了对保密程序的异议。例如，美国法律鼓励异议者的权利，德国则保障受审查者的权利。从我国目前的法律规定来看，还看不到异议的程序。虽然《中华人民共和国保守国家秘密法》⁽²⁾规定，对是否是国家秘密和属于何种密级由国家保密工作部门或省、自治区、直辖市的保密工作部门确定。《保密法实施办法》第二章也有有关确定密级、变更密级和解密的规定，但是，均限于定密机关发现不符合保密范围规定的情况，显示出由上而下的监督与控制，却没有提及持密者是否有权对定密者提出异议。

第五，美国与德国的保密立法体现了有限政府的原则。作为定密机关，政府不仅要明确其定密权限，还要对国会承担相应的责任。例如，美国1947年的《国家安全法》第501条规定：“本法任何条文都不得成为某个权力机关可以谎称向情报委员会提供资料，致使秘密产、有关情报来源和获取该法的资料发生未经批准的泄露，而对情报委员会封锁消息的借口”。

比较而言，我国政府的信息公开和新闻发布在内容上还存在以下不足：

第一，对涉及高级政务人员的事务不愿公开。尤其是涉及领导干部管理能力与操守相关方面的事务不愿公开。例如，1996年公布的《审计工国家秘密及其密级具体范围的规定》规定：“涉及党和国家领导人重要问题的审计或审计调查情况和结果”属于绝密级事项。⁽³⁾第二，对可能给政府“抹黑”的新闻不愿发布。如，在审计工作中，规定“审计或审计调查省、自治区、直辖市、全国性业务系统（行业）重大违法、违纪案件的有关问题的情况和结果”，以及“涉及党和国家领导人问题、省部级领导干部重要问题的审计或审计调查情况和结果”都属于机密级事项。在《国有资产管理工作中国家秘密及其秘密具体范围的规定》中也规定，“重大国有资产流失案件的查出材料”属于机密级事项。由于中国实行的收容审查制度受到国际社会的普遍责难，公安部就专门规定，不得对收容审查进行报道⁽⁴⁾。类似上述内容的保密规定，封锁了公众及时了解有关领导干部或政府部门情况的渠道，当然也不可能公开进行批评。第三，许多政府重大决策被设定为国家机密或秘密。这也削弱了公众参与决策的可能性。如，各部委在其确定密级的规定当中，普遍都把国家中长期规划、计划的主要指标数字及实现指标的政策措施作为机密级事项，而把拟议中的全国重大决策和调整方案及措施作为国家机密。由此，导致决策过程不能公开。第四，监督不能真正起作用。从公众对政府批评的可能性角度来看，尽管某些地方意识到监督的重要意义并已经成立了监督小组，但监督小组成员半数由政府人员和本单位的人员组成，而来自公众、代表公众利益的人员却占少数，这也容易出现监督乏力的现象。如政务人员信息的发布。《公务员法》和《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》⁽⁵⁾中都规定了在选任干部的过程中应当适用公开原则。此外，在干部管理方面，有关机构也要求国家领导干部公开相应信息。如在《关于县（处）级以上领导干部收入申报的规定》⁽⁶⁾、《关于试行地方党政领导干部年度工作考核制度的通知》⁽⁷⁾、《关于领导干部报告个人重大事项规定》⁽⁸⁾中，都有相关规定。各行政部门还进行了其他方面的规定，如1998年4月27日新华社办公厅印发《新华社关于实行领导干部离任审计的暂行规定》（新发文［1998］厅字第37号）、1994年8月15日，邮电部《实行同领导干部谈话制度的若干规定》。然而，无论是财产申报也好，干部述职也好，还是离任审计也好，都是面对上级，申报、述职与审计的结果通常不公开，公众也无权要求公开，其结果，就变成了一种内部规则，仅仅增加了政府对其工作人员的掌控而已。同时，由于这种体制基本上是按照下对上负责的模式，换言之，是一种泛行政化、泛官僚化的体制，其结果，就是公众对政府负责，下级对上级负责，而非政府对公众负责，上级对下级负责。

在传播学的理论中有一种内容分析理论，从这种理论的角度看，中外在新闻发布和信息公开方面也有一些区别。

内容分析理论把内容分析分为告知性内容、劝导性内容、模仿性内容和结构含义论四项。所谓告知性内容，即向公众介绍有关组织的情况：它的目标、宗旨、方针、经营思想、产品和服务质量等等。在信息传播过程中，告知性内容往往以动态消息或是专题报道的形式出现。所谓劝导性的内容，即号召公众响应一项决议，呼吁公众参与一项社会公益活动，或者劝说人们购买某一种牌子的商品。在利用大众传媒进行宣传的过程中，政党、政府及其他非赢利性组织发布的劝导性的内容，往往以社论、评论、倡议书的形式出现，而赢利性组织发布的此类内容，则多以商业广告的形式出现。模仿性内容表示对社会生活的描述是媒介传播内容的经常性主题；各种生动形象的描述和形象本身的展示，都可以成为人们模仿的榜样；榜样通过不断地重复刺激，引起认同、模仿，最后逐步相对稳定下来。而结构含义理论认为，大众传播媒介在表现和描述现实世界的情况时，赋予词语和其他符号一定的含义或暗示出一定的观念指向，从而影响受众对现实世界的思考和理解，进而对受众的行为产生作用。

概括说来，在分析中外新闻信息内容传播的特点时，可以看到，在中国劝导性的内容多而告知性的内容少，结构含义多而模仿内容少。当然，这是一种并不完全的高度抽象的分析，对我们只有启发性、参考性的意义。

三、基于公共领域理论视角的中外比较

“公共领域”是德国学者尤根·哈贝马斯提出的一个经典范畴，并被欧美社会学者广泛引用。公共领域理论是一个含义宽泛而又极富创意的理论，对我们认识中外的媒体环境、传播体制、媒介作用具有理论意义。

作为法兰克福学派第三代传人，哈贝马斯仍旧立足批判立场对公共领域的起源、结构、功能做了透彻分析。其中，批判的重点是公共领域在历史上的四次结构转型，即以直接讨论、平等参与为特征的古典时期（高度发达的希腊城邦社会）的公共领域；进入中世纪转型为由世俗的领主、骑士、教士组织起来的代表型公共领域；到了早期自由资本主义时期，由于出现了新的交往因素——商品交换和信息交换，代表型公共领域萎缩，这就为另一个领域腾出了空间，这就是当代意义上的公共领域，即公共权力领域。此时，“公共领域”与国家几乎成为一对同义词。公共领域在近代最后一次转型，是由于大众传媒的普及，主要是报刊、杂志、书籍的普及。这些出版物的普及使得“公共领域担负起广告的功能”，他指出，“消费文化的非政治领域渐趋消解了公民投票决定的‘政治’公共领域。”由于国家和社会不断的相互渗透，有组织的私人利益之间的斗争侵入公共领域，“批判讨论中所造成的共识让位于非公共的妥协或者直接贯彻的妥协”。可见，哈贝马斯对于大众传媒占主导地位的公共领域是持批判态度的。

作为方法论意义上的“公共领域”这个范畴，指的并不是一个拥有固定边界的实体空间。公共领域与公共建筑、公共场所显然不是一回事。在哈贝马斯的论述中，对“公共领域”没有给出过明确的定义。公共领域本身就是一个能被附加许多外在属性的范畴。但他对公共领域的相关性概念进行过论述，从中可以了解公共领域具备的核心因素。哈贝马斯说，“公众舆论、专制或开明的公共领域等范畴最常用的意思和公众、公共性以及公开化等有着密切的联系。”可以说，公共性是公共领域的核心因素。

根据哈贝马斯的理论，公共领域（public sphere）指一个国家和私人领域之间的社会公共空间，市民们可以在这个空间中自由发表言论，不受国家的干涉。通俗地说，就是指“政治权力之外，作为民主政治基本条件的公民自由讨论公共事务、参与政治的活动空间”。哈贝马斯强调，在理想的民主政治下，国家在法律制约下只能承担公共领域的担保人角色，是保障自由的权力机关，而不能加以干预。

哈贝马斯研究公共领域结构时重点采用了民主理论的视角，强调了政治公共领域对实现民主的重要作用，崇尚公民公众拥有对公共事务自由发表意见、交流看法的空间和权利。他研究的公共领域主要是资产阶级的公共领域。黄金时代的公共领域由拥有部分经济和政治特权的资产阶级组成，在小规模的咖啡馆、图书馆、大学及博物馆等场所谈论时政，而且人员严格限制在资产阶级内部。因此，“公共领域”概念的提出，体现了资产阶级的政治理想：建立一个民主的、平等参与的、自由讨论的整合社会。由于哈贝马斯过分注重对资产阶级的研究，而忽略了对平民公共领域的关注，因此，不少学者对其理论的普遍性和代表性产生怀疑。约翰·汤伯森曾经指出，哈贝马斯这种“厚此薄彼”的视野，仅把无产阶级的大众交往看作政治宣传和组织渠道，实际上把资产阶级的利益心照不宣地等同于公共领域的共有利益。哈贝马斯也重点分析了资产阶级公共领域的转型。从19世纪末开始，垄断资本主义导致的财富不均衡产生了对公共领域的不平等控制。参与经济利益分配的国家，逐渐控制了原本为公共服务的媒介，媒介的民主功能不断下降，诸多免费的公共服务机构转为私有并开始收费，“社会的对话被管理起来”。随后，具有政治功能的媒介集团被意识形态所操纵，公共领域与私人领域趋向融合，从公私分明转向国家社会一体化。在高度发达的工业化社会中，公共领域的结构性框架遭到来自国家干预社会和社会依仗国家权势的双重过程的夹击而瓦解。

哈贝马斯的公共领域理论之所以受到全世界的广泛关注，与20世纪80年代以来发达国家尤其是美、英等国媒介市场化浪潮导致媒介性质、功能的转变密切相关。随着垄断资本主义的发展，传统的大众服务性传播结构发生深刻变化，电视和报刊的私营化程度日益提高，由此导致媒介越来越多地受市场和国家控制，其原有的政治、社会和文化功能遭受了严峻的挑战。

传媒作为信息传播的载体和意见表达的平台，在西方自由主义传统看来，是民主社会的组成部分，在公共领域中承担着不可替代的责任。作为行政、立法和司法之外的“第四权力”，传媒对社会的民主实现起着重要作用：既鼓励和保障大众参与公众生活讨论、表达各自意见的自由权利，又对国家机器和民主进程行使批判和监督功能。公众使用传媒可行使包括知情权、表达权等在内的言论自由权。哈贝马斯在论述资产阶级公共领域时，曾经对传媒的这种作用给予高度评价，在很长时间内，传媒也的确给资产阶级表达意见、讨论时政提供了相对广阔的公共空间。

然而，随着资本主义的发展，传媒受到政治和经济的双重控制，保障和推动公共领域的功能日渐式微。这种变化的根本原因，在于传媒政治模式和经济模式的矛盾，是强大的市场利益驱动和政府利益集团控制的两股力量作用的必然结果。实际上，谁能掌控传媒，传媒就为谁服务。由此，哈贝马斯公共领域落实到传媒研究领域，归根结底就是要探讨传媒的管理体制问题。

在此问题上，西方自由主义学者和左派学者的观点针锋相对。前者批判政治保护主义，倡导传媒的市场化，认为如果传媒由政府管理必然成为政府的奴仆，只有市场化才能保持其自由和独立，才能防止政府对传媒的控制和干涉。在他们看来，真正市场化的传播系统才能最大程度上反映民意，给公民提供应有的知情权、表达权；相反，后者批判传媒的市场化，认为市场制造垄断，私人控制传播意味着对自由权利的妨害，传媒的市场化导致公共和私人领域的差别消灭。而政府通过相关政策可保护传媒不受垄断控制，当垄断产生威胁时，甚至可以通过政策鼓励竞争、抑制垄断。时至今日，非此即彼的学术探讨已经显得意义寥寥，最现实的问题是，如何在保护传媒独立性和鼓励市场竞争中找到平衡，如何建立真正独立于国家和利益集团之外的传媒制度。对此，哈贝马斯强调民主政治领域应该与经济和政治领域分离，的确有其独特的前瞻性和深刻性。

哈贝马斯的公共领域理论不仅有助于我们理解西方国家的传播制度，而且对我们认识中国的政府、媒介与民众的关系也有帮助。

如上所述，传媒公共领域存在的根本原因，在于传媒的管理体制。因此，根据中国的新闻体制和新闻事业的特点，我们可以判断，传媒作为公共领域的重要组成部分，还需要一个很长时间的形成过程。

回顾1949年解放以来中国新闻事业的发展过程，政治和经济始终以两种突出的力量影响着传媒管理制度的变革。这种变革的根本特点是：政府始终以近乎垄断性的态势对传媒行使着绝对的领导权。传媒的国有属性和由党管理的政策没有根本改变，传媒的性质和基本功能没有根本改变。作为党和政府的喉舌，传媒的首要任务还是宣传党的政策和方针。同时，我们也看到，改革开放以来的20年，市场经济体制改革作为直接推动力，促使传媒的市场化程度不断提高。除宣传党的政策、方针外，传媒在传播信息、实施监督、提供表达等方面逐步拓展了比较广泛的空间。中国的新闻媒体在保证正确舆论导向的前提下，开始逐渐给受众提供日渐宽松的意见环境和表达空间。

在市场和观念的双重鼓励下，各种传媒结合自身特点以不同形式，给公众民意和多元意见的表达提供机会。如报刊开设的小言论、读者来信、专题讨论专栏或专版，广播推出的热线传呼，电视谈话类节目广受欢迎。其中，还不乏对构建中国传媒公共领域起到很强推动作用的精品，如：《南方周末》的《百姓茶坊》、中央电视台的《实话实说》等，这些栏目从受众利益和需要出发，敢于针砭时弊、反映现实、表达民意。

但是应该看到，所有这些具备了传媒公共领域雏形或者愿望的尝试，还始终被严格控制在政府的政策之内、控制在政治的需要之内。以《南方周末》为例，该报因相对大胆的新闻报道和相对自由的意见表达，不断遭受来自新闻主管部门的警告、批评乃至处罚，其报社负责人因报道“越轨”几度检讨、更换。可见，即使政治因素的控制作用会因实际情况稍做放宽、调整，但其归根结底始终没有动摇着中国传媒的核心使命和根本属性。根据国家需要，传媒的管理体制完全可能因其政治需要做相应调整。如国家推行重要经济政策（改革开放）、发生政治危机（八九事件）、面临重要考验（驻南使馆遭受轰炸）等，媒介就会被党和政府强化控制，以保持社会稳定、促进问题解决。传媒给受众提供表达的空间被监控在有限的范围之内，传媒公共领域的产生尚缺乏足够的制度土壤。

网络媒体的蓬勃发展似乎给传媒公共领域提供了发展的契机。最新发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截止到2001年12月31日，我国的上网计算机数已达1，254万台，我国网民已经达到3，370万人，到2003年6月30日，这两个数字又分别达到了2，010万和5，600万。作为新媒体或“第四媒体”，互联网正凭借其信息量大、覆盖面广、速度迅捷、互动性强、多媒体性等特点，成为越来越多的受众接受信息的重要载体。由于网络提供了比较隐匿、平等、开放的自由空间，加之不分国界、全球交互的技术特点，借助网络平台表达意见的机会和空间都被空前放大。在网络媒体中，与构建传媒公共领域最相关的就是电子论坛。有研究者以人民网“强国论坛”为个案，考察网民借助电子论坛自由表达意见的现状并得出结论：网络构建的公共领域极大地推进了民主性和自由性。公众参与国家政治、经济和社会发展重大话题讨论的现象是在传统媒体时代不可想象的。公众利用网络构建的一个公共空间——“强国论坛”可以在法规条例的允许范围内自由传播信息、表达意见。受众的表达权也就在某种程度上得到了扩展和延伸。

中国的网络媒体无论从宏观的体制上看，还是从微观的操作层面看，都与传统媒体没有本质的区别。网络媒体登载新闻的业务需要国务院新闻办和信息产业部批准，新闻操作的日常业务受到新闻主管部门的监督和指导，电子论坛的内容受公安机关和新闻主管部门的双重监督。所谓“法规条例的允许范围内”自由传播信息、表达意见，更准确地说，是在“符合舆论导向和新闻政策”和“法规条例”两项要求内进行的。因此，作为受众的网民在电子论坛中的言行，就其本质而言，始终掌控在政府允许的前提之下。从这个角度看，网络媒体给受众营造的意见表达和讨论的空间自由还是有限的。

与传统社会相比，当代社会最引人注目的特征之一，就是作为公民的个体对公共事务的广泛普遍的参与。公民不仅有权利对事件进行观察、评论，还可以通过法律途径采取行动。换言之，公共事务不再属于少数人的特权，而越来越成为一种普遍化的行为。根据哈贝马斯的公共领域理论，公共空间是与整个社会的现代化进程相伴随的，新闻媒体是公共事务的平台。公共领域是民主、理性、社会系统整合的重要场所，从私人领域到不断扩大的公众领域，标志着社会的成熟与进步。

在当代中国，现代化速率加快和公共领域的扩大是极为明显的两大特征。一方面，中国现代化的速率十倍于早期现代化的西方国家，前所未有的社会运动、矛盾、变化和整合正在中国实实在在地发生。另一方面，随着中国社会现代化的进程和科学技术的发展，尽管存在传统的政治束缚和来自媒介经济利益的冲击，中国社会的公共空间还是在不断扩大。每个人都感觉到自己比以前获得了更大的自由。可以说信息公开和新闻发布制度的建立也是扩大公共空间的一种努力。但是在建立这种公共空间的过程中，既要打破体制的束缚，还要防止经济垄断，避免因商业化而引起的媒介道德规范的混乱，解决“公共空间的飞速扩大”和“道德规范的严重缺失”之间的矛盾。可以说，建立健康文明和规范的社会公共空间，对于中国社会的发展和现代化具有特别重要的意义。

四、新闻信息发布的渠道研究

图9－1　传播的几种方式

所谓人际传播（personal communication）有广义和狭义两种理解。广义的人际传播是指大众传播以外的其他人类传播类型，狭义的人际传播则指的是在两者或两者以上之间进行的面对面的或凭借简单媒介如电话、书信等非大众传播媒介的信息交流活动。人际传播是一种最典型的社会传播活动，也是人与人社会关系的直接体现，是组织传播和大众传播的基础。它是不以诸如电视、印刷、广播或电视等媒介技术为中介而直接发生在人们之间的传播活动⁽⁹⁾。人际传播的优点是：人际传播传递和接收信息的渠道多，方法灵活。换句话说，传播者不仅可以使用语言，而且能够运用表情、眼神、动作等多种渠道或手段来传达信息；同样，受传者也可以通过多种渠道来接收信息。这样的话，在多种手段、多种渠道的配合下，人际传播的信息的意义就更为丰富和复杂，特殊的传播情境往往会产生新的意义。人际传播的规定性不强、随意性较大。传播过程中，传者和受者的位置在交流过程中随时互换，传播的内容和方式也可根据现实情境随时做调整和改变。人际传播双向性强，反馈及时，互动频度高。双方的信息传受以一来一往的形式进行，每一方都可以随时根据对方的反应来把握自己的传播效果，并相应地修改、补充传播内容或改变传播方法。因此，人际传播是一种高质量的传播活动，尤其在说服和沟通感情方面，其效果要好于其他形式的传播。人际传播的保密性强。由于人际传播是一种直接交流，除非传受双方中一方或双方公开交流内容，对外界而言信息都不具有公开性。当有秘密指令、重要文件需要传达时，由于人际传播的对象和传播范围可以控制，这种传播方式比其他方式有优势。由于人际传播的这些优点，使他在很多时候、很多地方成为了其他传播的有益补充。但是，任何事物都有两面性，人际传播覆盖面窄、易变形，多数流于记忆等特点则成为其不足之处。人际传播的主要限制有：①发出的信息往往只在瞬间起作用。传播双方的观点，如果不借助录制设备，就只能留存在对方的记忆中。②覆盖面小，复制信息的能力不强。人际传播只限一时一地，不如大众传播可跨越时空的障碍，同时向许多地方传播信息。且大众传媒可大量制作讯息，单位成本低，而人际传播讯息制作单位成本高。③适应面不及大众传播媒体广。大众传播媒体能适应社会的普遍需要，而且十分迅速；其效率之高、适应面之广，是人际传播无可比拟的。

组织传播也是一种具有特定意义的传播。人类是社会化的动物，把社会化的人类串联在一起的形式，就是各种各样的组织。不过，从严格的意义上说，组织传播只是介于人际传播和大众传播之间的一种中间形态。

关于组织传播的定义，美国学者戈德哈伯认为：组织传播“系由各种相互依赖关系结成的网络，为应付环境的不确定性而创造和交流信息的活动。”国内传播学者郭庆光将组织传播定义为“以组织为主体的信息传播活动”。

虽然长期以来不同学者曾为组织传播下过许多不同的定义，但统合起来有下列几个共同点：①组织传播产生在复杂开放的系统中，此一系统与其所处环境会互相影响；②组织传播涉及讯息传递的流程、方向、目的与使用的媒介；③组织传播牵涉到人的态度、感情、关系与技巧。笔者认为，组织传播的最大特点是系统性，是组织系统为达成适应内外环境的目的而进行的讯息传递与理解的互动活动。组织传播包含两方面的内容，一是组织内传播，一是组织外传播。组织传播具有特殊的功能：组织传播可以沟通、疏导组织内部上下之间、成员之间的关系，建立、发展组织与组织之间的联系。可以说，它是：“组织活力的源泉”、“组织关系的粘合剂”、“组织功能的润滑油”和“组织机体的防腐剂”。

大众传播的出现晚于前两种传播，但是他却是一种功能强大、对当代社会的形成发挥着巨大作用的传播。大众传播⁽¹⁰⁾是通过大众传播工具的传播，一般理解为报纸、杂志、电影、电视、广播与广告；有时包括书籍出版（特别是通俗小说）和音乐（流行音乐行业）。通常被定义为“单方面对多方面”（one－to－many）或是“单向面对多向面”（point－to multpoint）的一种传播方式，一个讯息仅是经由单一的发讯者而被传达给无以计数的受众，这些受众若想对消息来源做变向反馈时，机会却十分有限。

从中外信息发布的一般历史轨迹看，都经历了一个从人际传播到组织传播再到大众传播的过程。这个过程与人类社会的文明发展过程相一致，也与媒介的发展过程相一致。不过，仔细考察起来，在这个大方向一致的前提下，中外的信息传播模式还是有一些明显的区别。

从中国社会的传播史来看，中国具有口语传播的发达传统。春秋战国时代的“说客”和“百家争鸣”就是最好的例证。中国又是世界上最早进入文字传播的国家，早在甲古文中就有“史官”的记载。所谓“史官”就是信息的记录者和传播者。此外，因为建立了世界上最早、最完备的社会组织，中国又是世界上组织传播最为发达的地方。不过，由于中国进入近代社会后发展缓慢，大众媒介出现得较晚，所以，中国的大众传播不够发达。

西方社会的古代来源可以追溯到古希腊、罗马时期。根据加拿大著名的传播学者英尼斯的看法，希腊是倚重口传的国家，罗马是倚重文字传播的国家，我们可以从希腊层出不穷的演说家和罗马“新闻信”的流行找到这种说法的根据。有学者指出，庞大的罗马帝国灭亡的原因之一，就是和疆域扩展得太快，信息系统的管理跟不上有关。具体说来，是和组织传播的失位有关。在中世纪，欧洲的社会组织非常分散，惟一可以称得上比较严密的组织系统就是教会，而教会恰恰是以封锁信息为特点的。印刷术在欧洲普及之后，欧洲才进入到近代社会，同时也逐渐进入到大众传播高度发达的时期。

通过历史的比较可以看出，在中国社会的信息流通系统中，人际传播和组织传播都较为发达，这在前面的讨论中也有明确的论述，特别是在政治传播中的组织传播系统，是具有中国特色的传播模式。而大众传播则相对落后。在西方国家的传播系统中，相对而言，人际传播和组织传播就不如大众传播发达和有效。

五、受众研究

受众研究是传播学中一个重要的理论分析领域，了解西方传播学中对受众研究的进展，对我们建立当代新闻发布制度很有裨益。

受众⁽¹¹⁾是大众传播所面对的无名个体与群体。在其早期意义中，指人数虽然较少，但却属于公众性的听众群体，他们能置身于听力所及的演出场合。戈夫曼（1974）⁽¹²⁾以及其他致力于拟剧论研究的学者，曾使用这个术语分析了日常的互动行为，将接触活动分解为男演员、女演员与受众。受众的初始用法经过扩展之后，被用来描述发达工业社会中的所有成员，他们对媒介产品的使用以及同媒介产品的互动，构成“当代社会成员的一个起码标记，甚至可能是一种需求”。⁽¹³⁾

从对大众传播方面的研究来看，受众问题在开始并没有得到多少关注。因为按照早期的研究，大众媒介的受众形象都被说成是分离的、消极的、非个人化的，由此凸显出来的是个体在强大媒介刺激下的软弱无力。不过这种观点很快就被改写了，在从传者中心论向受众中心论的过渡中，受众成了传播学研究的重点。现在西方传播学的受众理论非常发达，传统单一被动的受众观已经被性质复杂、更有创造性的受众观所取代，特别是被社会化文本的因果关系所取代，这种关系是针对建立在不同社会群体成员与大众媒介之间的解释性关系。概括说来，西方传播学的受众研究有以下值得我们关注的理论。

个人差异论　大众传播中，同样的信息往往会收到不同的效果。显然，这种情况的出现不仅仅是由传播的内容引起的。为此，研究受传者的学者提出，对于同一信息的不同反应是由于人们性格和态度上的差异所造成。这实际上就是个人差异论的起源。个人差异论的理论基础是“刺激—反应”论，它是从行为主义心理学派的角度出发对受众加以研究。这一学派认为，人的心理和性格虽然有遗传的因素，但主要还是后天形成。每个人的成长环境和社会经历都不尽相同，他们的性格也就各有差异。因此，具体到大众传播学，并不存在整齐划一的受众。在大众传播提供的信息面前，各个人会因为心理、性格的差异而对信息作出不同的选择和理解，随之而来的态度和行为的改变也会因人而异。人们的心理结构之所以各不相同，是因为他们在“学习”也就是社会化的过程中获得的观念、立场本身就有所不同。个人差异论的主要理论贡献在于提出了选择性注意和选择性理解的概念，这是研究传播效果中非常值得注意的概念。

社会分类论　社会分类论又名社会类别论、社会范畴说。这一理论认为，受众可以根据年龄、性别、种族、文化程度、宗教信仰以及经济收入等人口学意义上的相似而组成不同的社会群体。这些因人口学因素相同或相似而结成的群体，又有着相似的性格和心理结构，在人生观、价值观等方面也有着较为一致的看法。因此，统一群体中的成员在传媒的选择、内容的接触甚至对信息的反应上都会有很多统一的地方。这样，就可以把受众分成不同的群体来加以研究。社会分类论不囿于个体差异而强调群体内部的统一性，同时又注意到了群体之间的差异性，这是其优于个人差异论的地方。个人差异论注重个人性格和心理上的差异；而社会分类论则看到了社会群体的特征差异。可以说，社会分类论是对个人差异论的修正与改进。

社会关系论　社会关系论是拉扎斯菲尔德、贝雷尔森和卡茨等人的研究成果。他们认为，个人差异论和社会分类论都忽视了受众之间错综复杂的相互关系，而这种社会关系对于受众研究是极为重要的。受众的社会关系对受众有着巨大的影响，在受众的媒介接触中，社会关系经常既能加强也能削弱媒介的影响。事实上，媒介的效果经常为受众的社会关系所削减。社会关系主要包括人际网络、群体规范和意见领袖等，具体到受众的社会关系则主要有他们所处的工作单位、社会组织以及各种非正式的群体等。社会关系论为大众传播和人际交往提供了一个结合点，而结合的桥梁就是社会关系。

群体压力论　这是一种与社会关系论相关的理论。这种理论认为，群体压力能够影响受众对媒介内容的接受。人们一般都会选择加入与自己意见一致的团体，团体对这些意见的认同会加强个人信心。媒介的信息一旦不合团体的利益和规范时，便会受到团体的抵制。在这种情况下，团体成员往往会对这一媒介产生怀疑，固守并加强对原有信念的坚持。这时，媒介的力量被削弱已经成为不争的事实。如果媒体内容与团体规范的冲突并不是特别严重，团体则会对媒介意见另作解释。由于与其原有意见较为接近，所以团体成员也倾向于接受这种解释。这时，媒介的作用也会被减弱。因此，传播媒介要想改变人们固有的意见是非常困难的，除非它与这些人所处群体的意见一致。

文化规范论　文化规范论与前几种理论有所不同。前几种理论是以受众为出发点来探讨媒介与受众之间的关系，而文化规范论则以传播媒介为出发点，认为大众传播的内容会促使接收对象发生种种变化。受众的文化规范论认为，受传者能够从媒介内容中学到新的观点，这种观点可能加强或改变原有看法。也就是说，大众传播媒介不一定能直接改变受众，但由于受众是在社会文化之中生活的，因此，大众传播可以先改变社会文化，从而间接地实现对受众的改变。可见，这种理论强调大众传播间接和长期的效果。可以说，当代社会里，大众传播充当着文化的选择者和创造者的角色。而人们在社会文化之中生活，久而久之，就会形成与这种文化相符合的社会观、价值观。在这一点上，文化规范论与“议题设置”理论有一定的联系。

毋庸置疑，上述的理论对于我们当代新闻发布制度的建立具有重要的意义。

早在19世纪上半期，西方经济学中的主要流派如大卫·李嘉图等人还是坚持生产决定论的。他们认为，商品的价格是由凝聚在商品中的社会必要劳动时间所决定。而到19世纪的下半期，西方经济学中的“边际学派”就来了个180度的大转弯，杰文斯、瓦尔拉等坚持消费者决定论，他们认为商品的价格是由凝聚在商品中的“效用”所决定。19世纪末，英国的马歇尔综合了两种不同的意见，提出了“剪刀差”价值论，也就是说，商品的价格是由生产者和消费者共同决定的。西方经济学的这个理论演变过程在传播学中同样在经历着，只不过是时间晚了一个世纪，过程也并没有结束。在20世纪的上半期，早期的传播学中并不重视受众的研究，因为媒介过于强大，受众成了可有可无的对象，最初的大众传播，传播的对象只是彼此隔绝的“乌合之众”，只要对这样的大众发出“信息”，传播的效果就是直接的、可以预期的、立竿见影的。但是20世纪中期的一系列传播学实证研究表明，情况并非如此，于是，受众决定的传播学理论就开始兴起，至今西方仍停留在这样一个阶段。

在中国的传播思想中，传者决定也是我们的主流传播理论，但是在长期的传播实践中，我们也有重视受传对象的朴素认识。不过这种认识后来被舆论控制和“愚民政策”两把利剑所扼杀了，更不要说没有上升到科学高度来认识受众了。吸收西方传播学中关于受众研究的成果，对于我们建立当代新闻传播体系和科学的新闻发布制度是有决定性意义的。然而也应该看到，重视受众和绝对的受众至上并不是一回事，西方基于商业主义的绝对受众观也不应该是我们一味模仿的对象。