英国及欧洲其他国家的信息公开与新闻发布制度

第二节　英国及欧洲其他国家的信息公开与新闻发布制度

一、英国的信息公开与新闻发布

与美国一样，英国也属于对新闻自由实行“直接保障”的海洋法系国家，也存在着强大的新闻传播业和较高的资产阶级民主制度。与美国不同的是，英国媒体的私有化、商业化程度不如美国，英国的立法、司法、行政三个部门的新闻发布制度也与美国存在着很大的不同。

作为一个典型的资产阶级民主国家，英国的立法机构是三权分立中权力最大的一个部门。英国立法机构的对外新闻发布制度也比较完善。就司法和行政部门而言，尽管英国也比较强调通过信息公开和新闻发布来协调政府与社会公众之间的关系，在英国新闻媒介中，社会上层人士或精英分子也是新闻的主要消息来源，政府官员及新闻发言人也借助媒介来提供信息和观点、引导社会舆论并且制造新闻⁽³⁵⁾。但与美国不同的是，在司法和行政部门，英国非常强调保密。这是英国新闻发布制度的一个重要特色。

1911年，英国通过了第二个《公务员保密法》（Official Secrets Act）。该法第二部分规定，任何未经授权的信息披露都构成违法犯罪。二战之后很长时间，此项法律一直在发挥作用。在1945年至1971年间，就有23起根据《公务员保密法》提起诉讼的案件，有34人因未经授权向外界披露政府的信息而被起诉，其中有三分之二是文官或者前文官，其中27人被判有罪。为了避免未经授权披露信息而受到指控，无论是大臣、高级官员还是低级官员，都不愿冒犯罪的风险对外发布任何官方新闻和信息，这种状况严重地影响了英国政府的信息公开和政府形象，也阻碍了政府新闻的对外发布。

随着社会的发展，英国公众特别是新闻记者对保密制度越来越不满，强烈要求改变现状。1966年美国制定了《信息自由法》后，这种不满加深了。自20世纪70年代起，英国开始了信息公开的努力。

1972年，英国政府发布《弗兰克报告》（Franks report），报告建议废除《公务员保密法》第二部分的内容，大大缩小保守国家秘密的范围。1977年政府机关开始引入“克罗汉姆训令”⁽³⁶⁾，这份训令指出了要公开政策决定的背景资料，但事实上政府并没有按照训令去做。1978年⁽³⁷⁾、1981年⁽³⁸⁾、1984年⁽³⁹⁾，英国三名下议院议员都曾提交过信息公开法案，试图改变英国政府的保密传统，但一直没有获得通过。

20世纪80年代中期，英国又发生了一些触犯《公务员保密法》的案件，其中的迪斯戴尔（Sarah Tisdall）案⁽⁴⁰⁾、庞廷（Clive Ponting）案⁽⁴¹⁾、怀特（Peter Wright）案对改变英国的信息保密制度和保密文化有着重要的意义。这些案子使人们开始思考英国的保密制度。保密制度的功能是为政府提供便利还是为保护国家或公众的利益？在这三个案子中，人们认为，政府努力限制信息向外公布的目的是为了政府利益，而非公众利益。特别是庞廷案中，政府拒绝公开信息是为了避免处于难堪的境地，英国的保密制度成了政府拒绝提供信息的借口。在这些案子的审理中，英国的保密制度开始出现变化，《公务员保密法》虽然仍在生效，但它的效力已经大打折扣了。在迪斯戴尔案中，接受未经授权信息的《卫报》编辑没有被起诉；在庞廷案中，庞廷虽然未经授权披露了信息，但是他以公共利益作为辩护依据，尽管他被判有罪，但辩护词事实上已经将公共利益确立为是否公开信息的标准，这进一步推动了英国政府新闻发布的进程。

1984年英国通过了《数据保护法案》（Data Protection Act）。该法赋予公众通过计算机查阅个人信息的权利。同年获得通过的《地方政府法》（Local Government Act）也给了公众更多的获知地方议会的会议、报告和文件的权利。1988年通过了《环境和安全信息法案》（Environment and Safety Information Act）。该法规定，当有机构或组织违反环境保护和安全的法令时，公众有获知相关信息和处理措施的权利。同年，英国下院议员理查德·谢菲尔德（Richard Shepherd）提交了由“信息公开运动”（Campaign for Freedom ot Imformation，简称CFI）起草的《公务员保密法》第二部分的修改提案。提案建议缩小公务员保守国家秘密的范围；只有确证公务员行为对国家利益构成了“严重损害”（serious injury）时才构成违法；同时引入基于公共利益的抗辨，被告可以将信息披露有助于公共利益作为抗辨事由。但是该法遭到了来自政府的顽强抵抗，甚至议会中的执政党也发出指令，让本党议员抵制本提案，最后提案未获通过。

在强大的社会压力下，1989年英国政府被迫对《公务员保密法》第二部分作出修正，缩小了保守秘密的范围，仅仅将其限定在国家安全、国防、外交以及法律执行等领域。但是当年通过的《1989年公务员秘密法》中仍然规定了“绝对的违法”（absolute offence），在这种情况下，即使没有信息披露带来损害的确实证据，一个人依然可以被判有罪。同时该法案也没有引入基于公共利益的抗辨权。

1992年来自工党的英国法律界人士为了顺应民意，开始起草《信息权利法案》，并许诺，如果工党大选获胜就通过该法案。该法案的主要内容和议员柯可伍德（Kirkwood）提交的信息公开法案内容基本相同，但是当年选举的最终结果是保守党获胜，威廉·沃尔德格雷（William Waldegrave）上台组阁时承诺，他有责任执行“开放政府”（Open government）的政策。

1993年7月，英国保守党政府在上台之后终于出版了《开放政府白皮书》（Open Government white paper），该白皮书赋予了公众两项信息权利，即公众可以查阅政府关于个人信息的纪录，查阅个人的健康和安全信息。获取其他官方信息，要以英国议会督察专员监督修订后的《实施法令》（Code of Practice）为依据。1994年4月4日《实施法令》开始生效，但是它也包括了许多不必要的广泛的豁免条款，同时仅限于新闻信息的获得，而将文件资料排除在外。

1996年英国议会督察专员下属的特定委员会公布了它对“开放政府”的评议报告，并且指出有必要制定一部统一的《信息公开法》。政府拒绝了制定信息公开法的建议，但是承认有必要修订《实施法令》。1997年2月，保守党政府颁布了作了少量修订的新的《实施法令》。

在1997年5月的大选中，工党和自由民主党都承诺如果大选获胜，将制定信息公开法。保守党则承诺将在开放政府白皮书中许诺的四年期限内，实现对个人资料和健康安全信息知情权的立法，但未承诺制定信息公开法。这一年的12月，布莱尔政府发表了题为《你的知情权》（Your Right to Know）的信息公开白皮书，它的覆盖范围更为广泛。在该文件中，布莱尔宣称：“只有赋予英国人民法律上的知情权，才能打破英国的保密文化传统。”⁽⁴²⁾政府承诺在1998年初制定出《信息公开法》草案，但并未许诺将其列入国会下一年度的立法议程。白皮书成为了英国政府和民众在知情权问题上的分水岭，出于各种压力，政府已经站在了准备赋予民众法律上获得知情权的门槛。

1998年5月，英国公共行政高级委员会在提交的一份报告中再次呼吁加速信息公开立法的进程。同年7月，240名下院议员联名呼吁政府在下一年度的议会工作中将信息公开立法提上议事日程。政府就公共行政高级委员会的报告作出回应，承诺在9月份之前制定出自己的信息公开法草案。但是，在7月份的内阁重组中，原来负责信息公开立法的内阁大臣戴维·克拉克（David Clark）被解职，同时政府信息公开的归口职能部门也从内阁办公室转移到内政部。内政部长杰克·斯塔鲁（Jack Straw）在9月份宣称，信息公开法草案将在1999年初才能制定完成，已经无法进入1998～1999年度的议会立法项目。鉴于政府行动迟缓，下院议员安德鲁·麦金莱Andrew Mackinlay提交了由CFI起草的信息公开法案，在经过微小改动之后，由保守党的贵族议员克鲁德威尔（Crudwell）提交英国国会上议院，1999年2月进入二读程序。

1999年2月通过二读的政府的信息公开法草案，终于在5月份接受了公众的评价质询。1999年12月，《信息公开法》（Freedom of Informationg Bill）公布。2000年11月30日，《信息公开法》终于获得了通过。至此，经过近30年的努力，英国在历史上第一次赋予了人民从法律上获得政府信息的权利。

不过，一直到今天，英国法庭的新闻发布还是非常谨慎的。为了不妨碍司法公正，属于海洋法系的英国甚至制定了一部成文的、具有英国特色的《藐视法庭法》。《藐视法庭法》最初是法官在长期司法实践中创造的判例。1981年，有一位妇女在怀孕期间吃了一种药，导致婴儿畸型。产妇起诉了制药公司。开庭前，制药商试图与原告达成庭外和解，被媒体发现并予以曝光。法庭和制药商均感到恼火，认为媒介的报道妨碍了此案的公正审判。这一冲突的最终结果是导致国会制定了《藐视法庭法》，对藐视法庭罪的行为种类、证明标准、举证责任、处罚标准及程序规则等一一加以明文规定。加上许多其他法律中的相关内容，构成了英国《藐视法庭法》的主要内容⁽⁴³⁾。藐视法庭的行为分为直接和间接两种。直接的藐视法庭是指不遵守法庭的命令；而间接的藐视法庭，是以言辞或行为妨碍或试图妨碍司法活动。这两种行为均与媒介有关。了解这部法律的规定，是任何一名受过职业训练的英国记者的必修课，它对那些专门报道司法活动的记者来说尤为重要。必须保证法庭的庄严和秩序是英国媒介人与司法界达成的共识。例如，一名记者在法庭中对证人拍了照，法庭对此大为不满，法官当即对记者处以罚款，数额在500到1000英镑之间，最后他被带出了法庭⁽⁴⁴⁾。因为在英国，案件在审结以前，是不准报道证人名字的。

直到现在，英国仍然拒绝庭审直播。

不过，在诉讼程序之外，媒介人还是可以对司法活动进行报道和评论的。在这方面，BBC两个著名的电视专题节目是最好的代表。《库克报告》是以电视记者库克的名字命名的，在全英有极高的收视率。库克常常乔装打扮去调查犯罪现象，揭露官员和政客的不法行为。一旦警方或检察官介入，展开立案侦查，库克的眼睛就投向了新的目标。《判之不公》节目则专门批评已经生效的司法判决。有统计数据表明，这个节目所关注和报道的案件绝大多数都获得了改判，因而取得了很高的收视率和公信力。巧的是，这两个节目，一个在诉讼程序开始之前，一个在诉讼程序结束之后，它们都避开了《藐视法庭法》的制约范围，其报道的手法之极端（化装偷拍）、评论之尖锐（直指司法判决不公正）都是人们在其他节目中很难看到的⁽⁴⁵⁾。

英国的著名法官丹宁勋爵曾说：“媒体在司法活动中扮演非常重要的角色，可以监督每一次审判是否公正、公开、光明正大。但媒体也有挣脱缰绳的一天，法律应该对其错误行为给予处罚。”这一言论可说是英国司法系统具有典型意义。他们认为，运用《藐视法庭法》，可以使媒体在正常范围内发挥作用。

二、欧洲其他国家的信息公开制度⁽⁴⁶⁾

英国的信息公开制度的建立经历了一个长达30年的艰难过程。实际上，这只是一个较为极端的个案。在20世纪中后期，还有许多欧洲国家也先后建立了政府信息公开的法律制度。

奥地利　在1987年5月15日制定的宪法性法律中，奥地利规定了公众获得文件的权利。联邦、地区和地方政府的行政官员以及其他公法团体的官员，在不违反保密规定的前提下，应主动公开与其责任有关的信息。民众获得信息一般免费，但有时需要对复制和传送成本交费。在各部部长的指导下，各部自己也制定了信息的商业化政策，在诸如电信、通讯等领域，政府机构与私营部门也存在着信息公开的合作关系。

比利时　1991年10月23日的东佛兰德省、1994年4月11日比利时联邦、1996年6月13日的西佛兰德省均制定了关于政府政务透明的法律，规定了公众获得公共机构文件的权利。不过，这些法律规定从公共机构获得的文件不得为商业目的使用或再次传播，否则将追究责任人。在比利时，对于公共信息的商业化没有统一的法律规定，根据政府法律，获得文件一般是免费或者只是支付成本。某些政府部门注重信息公开的商业化操作，在诸如人口登记、统计和地理信息领域，已经建立了官方与民间的合作关系。不过，某些领域也出现了涉及国家机关的安全诉讼。另外，早在1995年，比利时联邦政府就以四种语言（荷兰语、英语、法语和德语）建立了官方网站，连接各政府部门网站，向社会提供大量信息。

丹　麦　有专门的信息自由法，规定了公众有获得政府文件的权利，民众获得政府文件只需支付成本，即复制文件第一页为10丹麦克朗，以后每页为1丹麦克朗。法律并没有规定公共信息的商业化问题，但1992年的财政部预算指南规定了“长期平均成本”和“公平竞争”原则。由于丹麦电子信息市场仍然比较小，大部分公共信息都由政府机关提供。在某些领域，如人口信息、公司与土地登记、法律与统计等，也有官方和民间的合作和竞争。

芬　兰　在1951年就制定了《官方文件公开法》，这是在欧洲乃至世界上最早的一部信息公开法。该法明确规定了由公共机构准备、发布的文件以及兼而有之的其他公共机构文件，公众都有权获得。此法颁布之后经过了许多次的修改。芬兰的信息市场与丹麦类似，信息基本上由公共机构提供，民间市场非常小。在1995年的一份报告中，政府注意到了应由民间以商业方式使用公共信息。1992年制定的法律对政府货物与服务的收费标准进行了分类，共有三类：A.为公共利益提供的免费；B.垄断组织提供的以成本收费；C.其他的以市场价格收费等。

法　国　在1978年7月17日制定了行政机关与公共关系法，其中规定了公众获得行政机关文件的权利。但是，该法排除了对有关政府信息进行再利用、传播或者商业开发的可能。在1994年2月14日公布的一项总理命令中，法国又确立了政府信息商业化的某些政策规则，在原始数据（可以免费获得）和增值数据（某些情况下受到版权保护）之间进行了区分，并提到了公共机构与民间机构提供信息的不同角色以及定价和竞争问题。以后法国的公共信息修订稿因为规定了信息使用的特许制度引起了民间的反感，法国在实践中可以向私营部门提供经营政府信息的特许，这种作法是否违反公平竞争法一直存在争议。1998年1月16日，法国政府发布了“法国准备进入信息社会”行动纲领，纲领宣称“基本公共信息”将全部能够从互联网上获得。

德　国　没有规定政府信息公开的统一法律，许多部门法对特定领域的信息公开有一些规定，如行政复议、环境信息等。某些州宪法对信息公开也有规定。德国也准备制定有关信息公开商业开发的法规。在不同领域诸如金融、商业、统计信息等方面，德国也有政府与私营部门成功的合作范例。在德国，信息的定价方式多种多样，一般是根据申请者提出的法律依据、涉及的政府部门以及信息的不同用途来确定。

希　腊　1986年制定了信息公开法，该法律不允许对政府信息进行商业开发。目前对于政府信息的商业传播没有统一的法律，内政与公共管理部正在进行这方面的立法准备工作。

爱尔兰　在1997年制定了爱尔兰信息自由法，第一次要求该国的政府机关公布其所拥有的信息，并保证民众能够在不违反公共利益和个人隐私的前提下最大程度地获得官方信息。根据该法，公共机构必须公布某些反映其情况的信息，并且公开其决策过程中的内部规则和解释等等。这样，公众就可以知道不同的政府机关到底拥有哪些信息，也可以知道如何获得这些信息。对于非个人的政府信息，可以根据搜寻和查找信息的时间按小时收费，对于个人信息，只收取监制成本。通常大部分的政府机关都会印制与其工作有关的出版物并免费分发。在1996年的《信息社会中的爱尔兰——行动战略》报告中提出，政府要以免费或者较低成本向公众提供数据库和信息服务，并使公众能够通过信息技术向有关机关报送知情申请。

意大利　在1990年制定了统一的政府信息公开法，在大多数情况下获得政府信息需要提出法律根据。一旦政府机关决定提供信息，通常是不收费的。在意大利，用于商业用途的信息定价由各个部门自己决定。公共信息的商业开发仍然没有统一的法律规定，但在诸如公司信息和统计信息等领域，也已经有官方与民间的合作范例。

卢森堡　没有统一的政府信息公开法，实践中，如果政府能够提供信息，通常是免费或者只支付成本。

荷　兰　在1980年第一次制定了政府信息法。既要求政府机关必须主动公开其信息，也要求回复申请人的信息申请。其例外规定与其他国家的例外规定类似，主要是诸如国家利益。与保护决策过程等例外。实践中，内政部负责政府信息政策的协调。对于政府信息的商业开发或利用，没有统一的规定。1991年，荷兰又通过了比较完备的《政府信息法》。1997年内阁发布了名为“获取政府信息的方向，用信息和通信技术加强对政府信息的获取”的报告，强调了要以电子方式提供政府信息。内阁认为，民主国家的所谓基本信息（立法、规章、法院的文件与座谈会的信息）必须能够使公众尽量容易地获取。行政机关的电子数据库也应该能够容易地为公众所获取，同时要求对行政机关的数据库进行分类，以便根据不同类别制定不同的规定。

葡萄牙　于1993年制定了统一的政府信息公开法。通常，根据政府机关的工作量获取政府信息，只收取最低的费用。

西班牙　于1992年制定了政府信息公开法，但该法暂不适用于计算机信息。在实践中，申请人申请政府信息必须有特定的法律利益，收费从零到市场价格，差别较大。

瑞　典　是世界上最早就有政府信息公开法的国家，早在1766年的出版自由法中就规定了公众获得政府文件的权利。1812年该法成了瑞典的宪法性文件。该法的最近一次的修改在1994年。在瑞典获得政府文件一般是免费的，只有超过9页以上的部分才要收费。信息公开的例外由保密法规定，必须在保密法中找到根据才能拒绝向公众提供信息。另外，瑞典还有单独的数据保护法和个人数据保护法。1996年瑞典又通过了政府信息技术法案，勾勒出了以电子方式开放政府信息的大致方向。