俄罗斯的信息公开与新闻发布

第三节　俄罗斯的信息公开与新闻发布

一、前苏联的新闻宣传制度

20世纪最伟大的政治宣传家列宁是从办报入手创建布尔什维克党的，他组织的卓越的宣传活动，为建立世界上第一个社会主义国家立下了汗马功劳。在前苏联，宣传被细分为宣传和鼓动。两者的区别在于：宣传，表示广泛地传播需要深入而又详细讲解的思想、理论和学说，它“以形成一定的世界观为目的”，它更多地诉诸理智；鼓动，是“通过讲演和各种通讯报道手段传播一种思想，以影响群众的认识、情绪和社会积极性”，鼓动的目的不是对学说进行系统的叙述，“鼓动比任何事情都密切地与现实的群众运动相联系”，它诉诸感情。

从前苏联的实践来看，宣传鼓动工作在前苏共中央宣传部的直接领导下，为维护国家政权的稳定和抵御外敌入侵作出了突出贡献。同时我们应当看到，前苏联的宣传体制是一种高度集中统一而又缺乏活力的体制，宣传工作在和平建设时期暴露出种种弊端。这主要表现在：宣传鼓动强调意识形态至上，对马克思主义实行僵化和教条式的理解；宣传鼓动没有将党、国家和人民的根本利益结合起来，甚至成为鼓吹个人崇拜、推行霸权主义的工具；宣传鼓动全面取代媒介的新闻信息传播，以至于出现了“《真理报》上无真理，《消息报》上无消息”的政治笑话。

实际上，把宣传鼓动作为一项革命工作只是列宁新闻思想的组成部分之一，列宁也曾经提出了新闻自由和政府信息公开的思想，不过在当时的历史条件下没有得到实行。

早在十月革命之前、布尔什维克党还未取得政权时，前苏联共产党的报刊在列宁指导下就常常辟有“论争之页”，作为广大党员发表不同意见的论坛。十月革命胜利后列宁签署的临时性法令中曾经指出：“一旦新制度确立起来，对报刊的各种行政干预就必须停止，而将依照最开明与最进步的法律，并在对法庭负责的范围内对出版实行充分的自由。”在他看来，“出版自由就是全体公民可以自由发表一切意见”⁽⁴⁷⁾。在列宁看来，公开性应具备两方面的内容，其一是公开党内的思想斗争，其二是公开报道社会经济活动。他把公开党内的思想斗争作为共产党“广泛的民主原则”的两个必要条件之一。他认为“没有公开性而谈民主是很可笑的，并且这种公开性不只限于对本组织的成员公开……一个对所有非组织以内的人严守秘密的组织，谁也不会称之为民主的组织”。⁽⁴⁸⁾至于经济活动的公开性，列宁指出：“报刊应当成为劳动公社的报刊，也就是说，要公开报道资本主义企业的领导人曾经竭力不让群众知道的东西”。而这种公开报道，将会“使国家所有的公社知道各个地区经济发展的情况，其次可以评比公社在社会主义建设中的成果；最后可以保证各个公社运用其他公社取得的经验，可以保证互相交换在国民经济或国家管理的有关部门中显得最好的人力和物力”。不难看出，马克思、列宁及巴黎公社时代的“公开性”与戈尔巴乔夫的“公开性”的内容有一致性，其渊源关系是非常明显的。

但是马克思列宁及巴黎公社开创的公开发布政府新闻的传统，在前苏联并没有坚持下来，到了斯大林时代开始进入了对新闻实行严密控制的时期。从20世纪20年代后期，前苏联新闻媒介开始秉承以斯大林为首的领导层的旨意，大张旗鼓地开展了意识形态领域的批判运动，指名道姓，无限上纲，批判的对象波及整个文化界、知识界，以后又发展为肃反扩大化，使大批知识分子和各级干部遭到逮捕、监禁和杀害，造成极其严重的社会后果。前苏联的新闻媒介从悖离反映民意的神圣职责，发展为官僚集权统治的驯服工具，这是无产阶级党性的异化、社会主义新闻事业的异化，给我们留下了深刻的教训。

20世纪50年代赫鲁晓夫执政后，曾一度在批判斯大林，对前苏联历史进行反思的背景下，对新闻实行了一定程度的公开报道。但由于对外冷战的激烈进行和党内斗争，赫鲁晓夫很快就放弃了公开性的政策。随后在1964年，赫鲁晓夫又被勃列日涅夫的铁腕政治所取代，公开性开始从前苏联社会消失了。

在列宁去世后的前苏联，执政当局一味要求新闻媒介歌功颂德、粉饰太平，充当自己的传声筒，有时甚至运用媒介直接向公众发号施令。至于客观存在的、发生于国内外的重要新闻是否向公众发布，完全取决于执政当局的政治需要。凡是对现行政策不利的信息，一概秘而不宣。于是前苏联公众闭目塞听，无法正确判断国内外形势，也无法真正行使国家主人的权利。他们不知道前苏联坦克对捷克斯洛伐克改革的镇压，不知道苏军在阿富汗的惨重伤亡，不知道国内发生的民族反抗、厂矿罢工、农民闹事，甚至任何国家都难以避免的犯罪事件、天灾人祸都不许见报。赫鲁晓夫的女婿阿朱列伊，这位50年代当过《共青团真理报》和《消息报》总编的红人，事后回忆道：“从当时的报纸看，苏联从没有铁路和航空惨剧，从没有沉船事件，矿井从不爆炸，泥石流也不会崩塌，总是一片歌舞升平的景象”⁽⁴⁹⁾。从1968年起当过《真理报》20多年副总编的阿法纳西耶夫在他的回忆录里写道：“报纸的首要任务是提供信息，然后让人们自己去辨别是非真伪”，可是，“《真理报》并不总是能够这样做。我们往往不得不按我们主人的曲谱来演奏。”“虽然我们笔下写的全是‘莺歌燕舞’，但我们心里却极为不安。我们常会感到我们写的这些东西是脱离实际。但是我们却束手无策，只能沉默，同时又忧心忡忡”⁽⁵⁰⁾。连当时前苏共中央宣传部副部长雅科夫列夫也在私下议论：“总有一天工人阶级要为此而同我们算总账的。”可见当时执掌意识形态大权的人，也预感到一味粉饰太平未必真能维持太平，一味掩盖矛盾只会使矛盾愈积愈深，他们的预感后来不幸而言中了。

二、过渡时期前苏联的改革

1985年，当时年仅54岁的戈尔巴乔夫担任了苏共中央总书记，为防止经济停滞不前、内部矛盾重重的前苏联沦为二流国家，戈尔巴乔夫上任伊始就在政治、经济和社会等各个领域进行了大刀阔斧的改革。尽管他的改革备受争议，人们对他本人的评价也莫衷一是，但是，他对公开性的推崇和提倡还是值得特别注意的。

在戈尔巴乔夫担任前苏联最高领导人之后，他曾经声称：“公开性是社会主义民主不可分离的一个方面，也是整个社会生活的准则。广泛、及时和公开通报消息，是信任人民、尊重他们的理智和感情，以及他们能够搞清楚某些事件的能力的证明”⁽⁵¹⁾。他还说“我们应当扩大公开性，应当将更多的事公诸于众，我们的人民应当知道劳动集体、区、州、共和国、全国正在发生的一切”。1987年，为推动改革，他出版了《改革与新思维》一书。在书中他又指出：“我们力求在社会生活的一切领域有更多的公开性。人们既应知道好事，也应知道坏事。以便扬善除弊”。这些言论虽然是为他的其他改革特别是政治改革服务的，但在保证公民的知情权，满足人民的信息需求这一点上则是与时代的发展一致的。在戈尔巴乔夫看来，所谓公开性，实际指的是公开地把与公民利益有关的社会发展的全部问题（事情）通报或告知给公民。在这个意义上，扩大公开性一方面意味着被通告问题范围的扩大，另一方面又意味着公开接受通报者人数的提出，是前苏联政治生活中的重大转变。

从传播的角度看，不论是扩大公开性，还是限制公开性，都必须借助于通报或告知的渠道。而这种渠道在当代社会又是以报刊、广播、电视为主的新闻传播媒介。所以公开性的观念对于新闻事业具有特别重要的意义，就其实质性的内容和实施后果而言，它又是一项基本的新闻政策。不过戈尔巴乔夫认为，尽管公开性是如此的重要，但在实行起来时，也不是没有限度的。戈尔巴乔夫说：“不论是今天的痛处或是历史上的悲惨事件，都可以成为报纸分析的对象”。但是在分析这些事情时，报刊必须“捍卫社会主义的基本价值”，“公开性应该巩固我们的社会”。他又说，“我们主张毫无保留、毫无限制的公开性。但是主张公开性，是为了社会主义利益”。根据现实的逻辑，不利于前苏联社会，不利于捍卫社会主义价值的公开性，自然是不被允许的。不难看出，戈尔巴乔夫关于“公开性”的论述，是对马克思、列宁及巴黎公社“公开性”精神的回归。但是，这种公开性又不是毫无保留和没有限制的，它只是在坚持社会主义立场，捍卫社会主义价值的范围内，才能合法地行使。

戈尔巴乔夫的公开性原则很快成了前苏联新闻传播改革的基本政策。在公开性原则的指导下，前苏联开始制定旨在保护公开性的法规，规定保证所有公民都能了解所有国家机构的工作情况和国内或世界上发生的任何事情，同时还将给予公民自由表达意见和知道国家对他们提出的建议有何答复的权利。在这种氛围内，前苏联政府废除了延续数十年的新闻检查制度，新闻媒介的透明度由此大为增强。从1988年开始，前苏联开始了非斯大林化和为冤假错案平反的运动。对于此前一直讳莫如深的历史问题，如对斯大林、赫鲁晓夫、布哈林的评价及一些被禁的文学作品，报刊已开始公开地进行讨论；国防报道中只找西方阴暗面，盲目地吹嘘自己成就的作法已成为历史。国内的敏感问题及阴暗面，如少数民族骚乱、自然灾害、核电站事故、吸毒、妓女卖淫及高级官员受贿等事件，已能通过新闻媒介告知广大的民众。虽然这种公开性的实践还没有达到“历史无空白，现实无禁区”所要求的程度，但它还是在一定的程度恢复了人民群众对于新闻媒介的信任，促进了前苏联社会的民主化，为新闻事业的发展创造了必要的条件。当然，对戈尔巴乔夫的公开性改革也必须看到其不利的后果，由于对新闻传播放开以后出现了舆论完全失控的局面，思想活跃变成了思想混乱，前苏联的改革开始走入了歧途。民族矛盾的爆发，最终导致了前苏联的解体。

1991年，存在了69年的超级大国前苏联解体了，叶利钦担任了前苏联中最大的共和国俄罗斯的最高领导人。20世纪90年代前期，俄罗斯的处境相当艰难，到90年代后期才开始缓慢复苏。尽管面临极为困难的政治经济形势，但是新闻传播业的改革并没有停止，从某种意义上说这也是历史发展的必然趋势。

在叶利钦时代，他打破了前苏联成立时制定的、党和国家最高领导人的私生活（包括工资收入在内）属于国家秘密，不对外公开的“规矩”，公开了自己的工资。根据1997年签署的命令，俄罗斯总统的月工资是1000卢布，1999年8月增加到15000卢布（没有任何补贴）。虽然看起来很多，但是，仍然只相当于前苏联领导人的工资水平——大体是全国平均工资的9倍。此后，普京的工资也对外公开，根据正式公布的数字，从2002年6月30日起，他的月工资（没有保密、语言、奖金和军队退休金等补贴）是63000卢布。从这时起，俄罗斯国家元首的工资大概才不是虚假的，因为按照美国等世界上发达国家的标准，国家最高领导人的收入与全国平均收入应相差10倍以上才是正常的。公布工资只是俄罗斯坚持公开性的一个方面的例子，也是俄罗斯整个新闻传播领域变化的一个缩影。目前，俄罗斯已经建立了与前苏联完全不同的新闻传播体制，建立起了政府与媒体之间一种半互动的平衡关系。

三、当代俄罗斯政府与媒体的关系及新闻体制的变化

前苏联的新闻媒介在归属形式上是一元化的。前苏联一党执政的政治体制决定了它必然通过强有力的行政手段实现对新闻业的控制，具体表现在：从中央到地方的各种层次的党委机关报都接受所属党委的领导，各种群众团体的报刊、专业报刊、通讯社、广播电台等新闻媒介，全部置于党的领导或指导之下，而党通过国家政权形式实施着对新闻媒介的管理。

苏共解体后，原有的报纸纷纷改换门庭，使俄罗斯报刊在归属形式上出现了多样化的格局。

首先，对那些从国家财政预算中得到补贴的、具有全国性影响的新闻机构，如俄通—塔斯社、奥斯坦基诺电视台、《俄罗斯报》等，政府仍通过行政手段予以控制。例如，在车臣战事中，尽管反对派的言论机关频繁发出对俄罗斯政府不利的声音，然而更加权威的舆论机关却在叶利钦的严密控制下，为他的军事决策作辩护。

其次，由计划经济转入市场经济之后，政府取消了对大部分报纸的财政资助，让它们自负盈亏、自谋生路，同时通过一定的财政补贴，有选择地扶持那些同情或支持政府立场的报刊。这使俄罗斯报界出现了一句很流行的话：“要想拿到钱，就得作政府的奴隶”。

最后，在行政手段，经济手段并用的同时，俄罗斯政府颁布了一系列相应的法规，强化了法制手段。前苏联解体后，俄罗斯制定了自己的《新闻出版法》，又通过了一系列有关大众传播媒介的法律草案。从这些法律草案的部分条文中可以看出，俄罗斯政府试图通过对一系列具体问题的法律上的确认，来规范大众新闻传播媒介的行为。

由此可见，俄罗斯政府对新闻业的干预形式发生了变化；由单一的行政手段变为行政、经济、法律等多种手段的干预和管理。

总之，不论俄罗斯新闻体制的形成与发展怎样复杂，不论俄罗斯媒介的归属形式及对其干预形式怎样变化，俄罗斯政府（包括前苏联政府）对报业的控制从总体上看，经历了一个由紧到松再由松到紧的过程。而后一个“紧”，体现了俄罗斯政府对舆论问题的重新认识。前苏联解体后，由于报纸的归属形式发生了改变，俄罗斯政府对新闻业实行控制的范围明显缩小，并由直接转为间接。

前苏联解体后，俄罗斯的新闻体制也发生了很大的变化，概况说来，这种变化经历了三个阶段：

自由放开阶段　这一阶段的初始可以追溯到戈尔巴乔夫执政时期。1985年戈氏担任苏共中央总书记以后，多次谈及“公开性”问题。他在苏共第19次代表大会上指出：“公开性要求在对内政策和国际政策的任何问题上舆论多元化”，“摈弃精神垄断的作法”。在他的倡导下，前苏联新闻媒介开始成为不同政治观点的讲坛。1990年3月，前苏联第三次代表大会通过的宪法修改补充法，删去了共产党领导作用的条款，承认了多党制。1990年6月，前苏联最高苏维埃通过《新闻出版法》，使不同党派团体以及私人办报合法化了。据统计，到1990年10月已有700多家报刊，包括13个政党的报刊办了注册手续，其中的1/7属个人所有。

自然调控阶段到相对稳定阶段　前苏联解体后，前苏联的新闻媒介被俄罗斯新闻出版部门统管起来了。“8·19事件”中因“新闻误导”被勒令停刊的几家大报（包括《真理报》）复刊后，因失去精神和物质两大支柱，境况大不如前，发行量锐减。1992年1月，俄罗斯政府开始实行自由价格政策，致使报刊发行费用大幅度提高。许多报纸不得不减少出版次数，压缩版面，裁员以至停刊。尽管那一年俄罗斯境内仍发行了600多种报纸和400多种期刊，一年后则有近一半自行消亡。为了能够在竞争中立足，存活下来的报纸“八仙过海，各显神通”。“8·19事件”后，俄罗斯总统叶利钦逐步加强了对新闻媒介的控制。他先是发布了“保护俄罗斯出版自由”的命令，宣布成立联邦新闻出版部下设的保护新闻出版自由的国家检查机构，不久又颁布了《关于俄罗斯联邦新闻中心的命令》。命令规定，俄罗斯联邦新闻中心服从于俄罗斯联邦总统，联邦新闻中心的领导人由总统任命。1993年“白宫事件”以后，叶利钦进一步加强了对舆论的控制，有些报纸因“言论危及总统”而被开了“天窗”。叶利钦还命令，在他的政府内部成立一个特别部门，以控制新成立的管理电视和印刷品的国家委员会。这些强制性的调整手段虽然没有从根本上改变俄罗斯新闻界的混乱状态，却在一定程度上推动了报业朝着有序化、稳定化的方向发展。

快速发展时期　近年来，俄罗斯的新闻发布制度得到进一步完善，信息立法在俄罗斯联邦立法中占有重要的位置。自1991年到1995年6月，俄罗斯联邦议会、总统和政府共颁布498个规范法令，其中若干法令是有关信息立法问题的。除此之外，其他还有421个规范法令反映与信息立法有关的问题。在498个法令中，最重要的是1995年2月22日通过和生效的《关于信息、信息化和信息保护》联邦法。其内容主要涉及信息技术和信息系统的发展问题。在此期间，还设立了俄罗斯信息化政策委员会、俄罗斯联邦信息中心等⁽⁵²⁾20多个专门机构。

从20世纪90年代的下半叶开始，俄罗斯的媒体进入快速发展时期。这一时期，俄罗斯的报纸又达到了800多家，杂志4000多家，电视的发展更快，几年内电视公司增加了十倍。这一时期，俄罗斯的媒体也出现了多种结构、多种经济成分并存的局面。例如原中央级的报刊就有国际资本介入的《真理报》、民间资本介入的《消息报》和体制变化不大的《红星报》，各种完全市场化的报刊更是不计其数。广播电视方面除了国家所有或者说是国家控制的电视台外，私营广播电视台也有300多个。在通讯社方面既有国家所有的俄通—塔斯社，也有私营的国际文传电讯社，都获得了很大的发展。

近年来，俄罗斯连续发生了一些危机事件，如车臣事件、莫斯科人质事件。核潜艇沉没事件等，在这些事件中，俄罗斯政府基本上可以沉着应对，做到了利用现有媒体对外新闻发布的即时性和准确性，对于解决危机事件，树立政府形象起到了很好的作用。

附：俄罗斯政府的危机新闻发布

（以莫斯科人质事件为例）

2002年10月，莫斯科发生恐怖分子绑架人质事件。事件发生后，从政府新闻信息发布的角度来看，俄罗斯政府面临着以下挑战：

从新闻发布者来看，恐怖分子有通过大众传媒来“放大”恐怖效应的行动。在这次事件中，恐怖分子有选择地收看电视直播，收听广播，强迫人质同媒体联系，向政府施压，并通过各种渠道发出自己的声音，以达到自己的政治目的。他们通过“半岛”电视台播放的录像带宣称其行动的目的是制止车臣战争、要求俄罗斯联邦军队撤离车臣，如果这些要求得不到满足，他们将不惜与人质同归于尽⁽⁵³⁾。恐怖分子还有选择地让一些媒体进入采访。2002年10月25日，非法武装分子允许俄罗斯当地电视台REN一个摄制小组和英国《星期日泰晤士报》记者弗郎凯蒂进入劫持人质现场，“观摩”了一些女敢死队员人体炸弹，并举行了短时间会谈。此后，又允许俄罗斯独立电视台NTV的一组摄制人员进入剧院，对绑架行动的头目莫夫萨尔·巴拉耶夫进行了采访，并把整个采访过程拍摄成录像，还提供了几盘人质录像带。此外，恐怖分子还利用其在互联网上的重要根据地kavkaz.org网站对外发布消息。10月24日，他们在网站上宣称，领导这次莫斯科劫持人质事件的是已经死亡的车臣武装战地指挥官巴拉耶夫的侄子莫夫萨尔，这些劫持者是为了光荣的使命而不惜牺牲自己性命的“斗士”，劫持者当中的一些妇女都是在与俄罗斯的战斗中阵亡的车臣士兵的遗孀。并向俄罗斯政府发出最后通牒：必须在7天内结束在车臣的军事行动⁽⁵⁴⁾。

从新闻发布渠道来看，在各种媒体进行现场直播时，一些新型媒体发布了与俄罗斯官方不同或者相反的新闻，出现不利于反恐行动的报道。在“莫斯科人质危机”事件发生后，俄罗斯的许多电台和电视台均对这次史无前例的事件进行了现场直播。其中最具代表性的是NTV。从俄罗斯军包围剧院，到武装分子射杀俄罗斯警察，NTV一点画面都没漏掉，甚至在特种部队准备冲进剧院解救人质的时候，NTV的摄像机也没有停，并且直接将画面播放。俄罗斯的一名官员说，“这种作法的后果，就是会使恐怖分子提前觉察，从而导致更多人质的死亡”。⁽⁵⁵⁾在“莫斯科人质危机”事件中，非官方网站LiveJournal这个类似Blog的站点成为了未经审查的新闻的发源地，成为了反映此突发事件的重要传播通道，发布了和俄罗斯的主流媒体报道的不同的大量报道。一位“莫斯科回声”电台的记者身处危机现场，借助LiveJournal来向受众报道他所目睹的一切，例如第一个告知全世界在解救过程中有超过100个人质丧生等错误消息⁽⁵⁶⁾。

从新闻发布的内容来看，一些非俄罗斯的国外媒体在报道此事件时，出现了偏差。在“莫斯科人质危机”事件中，少数非俄罗斯本地的外国媒体因为种种原因，对此次事件进行了种种歪曲报道。在这次行动中，西方人质伤亡不超过三人，但在一些西方主流媒体的笔下，这却是一次重大的失败行动。英国《泰晤士报》10月28日的报道称，按“科学家们”的推测，营救人质行动开始之前，输入剧院的气体“应该是苏军冷战时期的毒气”，这种毒气专门用于渗入敌方的地下核武器掩体和战斗指挥中心。按照这些媒体报道的说法，担负营救人质行动的俄罗斯特种部队似乎成了用毒气杀害人质的元凶⁽⁵⁷⁾。

这种种传播上的不和谐因素，使俄罗斯陷入了一定程度上的恐慌。面对以上种种情况，俄罗斯政府采取了一定的措施。

从新闻发布者来看，俄罗斯政府快速建立了与此次危机有关的新闻发布机制，及时通报现场情况，获得了舆论上的主导权。在“莫斯科人质危机”事件中，俄罗斯政府允许媒体对事件的处理进行现场报道，以避免因信息封锁而导致流言四起，出现不利局面。不过，警方将所有媒体记者都控制在和现场有一定距离的区域，例如进行实况转播的俄罗斯各电视台的所有转播车都被管制到两百公尺外的街道。电视画面的播放内容受安全单位的控制。许多电视台因为无新消息，只好找来一些曾参加车臣战争的退役将军分析事件始末。除了现场，俄罗斯政府各有关机构如总统府、安全局、内务总局、警察局等均召开记者招待会、新闻发布会，由主管官员或新闻发言人向国内外媒体通报最新消息、表明政府立场态度，这为俄罗斯政府赢得了各国政府和民众的支持，获得了舆论上的主动权。

“莫斯科人质危机”结束后，针对获救人质的健康状况和是否因“催眠气体”而中毒等问题，俄罗斯卫生部长尤里·舍甫琴柯向媒体宣布，特种部队在10月26日解救人质时使用的麻醉气体含有医用麻醉剂芬太尼的衍生化合物，只是“用于外科手术场合的麻醉气体”，“这种混合气体本身不会引发致命结果”。总统医学顾问福米内赫对新闻媒介宣称，俄罗斯军特种部队行动的目的“并不是要杀死所有人”，行动过程中使用“特殊气体”的用意只是为了使劫匪失去抵抗能力。公开的信息有效地平息了各种议论和猜测，扭转了舆论被动的局面⁽⁵⁸⁾。

针对国际媒体对恐怖分子的疑问，俄罗斯政府有关部门主管出席记者招待会，解答国际传媒的疑问，并展示恐怖分子足以炸平剧院的两百公斤的炸弹。此外，俄罗斯情报机构还公布了在人质事件期间监听到的恐怖分子头目巴拉耶夫与车臣派驻卡塔尔的特使扬达尔比耶夫之间的电话交谈录音，表明巴萨耶夫是这次恐怖事件的直接指挥者，而马斯哈多夫则是事件的策划和组织者。俄罗斯政府甚至还组织一支由俄罗斯政府高级官员组成的特殊宣传团，带着从车臣武装分子手中夺取的录像带，从莫斯科出发，到赫尔辛基、巴黎、纽约等地进行宣传，以澄清事实。将一伙全副武装的歹徒活活砍死一个身穿平民服装的男子的情景，以及一名俄罗斯联邦被俘士兵被大卸八块的血淋淋场景向全世界展示，这使俄罗斯获得世界各国的同情和支持。

在新闻发布内容上，政府充分发挥主流媒体的作用，有效设置议程。议程设置（agenda setting）⁽⁵⁹⁾是用来说明媒介有意无意地公共讨论与关注的术语。一个委员会通常有一个议程，它是一系列按轻重缓急的顺序进行讨论的话题。任何未列入这个议程的话题，都得不到正式的讨论。媒介的议程设置指的就是这一情形，特别是新闻、时事与评论有能力将公众的注意力聚集于一系列获得解释与受到限制的、经过选择的问题，同时忽略其他的问题。其结果就是某些话题在公共领域得到广泛讨论，而其他的话题则被忽略。首先，议程设置说的是媒介向受众提供了什么话题，其次，有关这些话题的信息是如何呈现的。尤为重要的是它们是如何排序或被赋予合法性与重要性的。这个过程的意义在于议程被受众所内化，它涉及媒介在解释社会现实中的角色及其作为意识形态权力的中介角色等普遍问题。

在此次危机新闻发布中，俄罗斯政府就用到了议程设置。普京数次在国家电视台发表电视讲话，直接阐述面临的形势与自己的立场，安抚社会情绪。危机一结束，俄罗斯的主流媒体就开始努力平定人心，安抚公众的恐慌情绪。10月26日晚上，俄罗斯总统普京发表告人民书，表达了战胜国际恐怖主义的坚定决心，对全国人民表现出的克制和团结表示感谢，并高度评价了冒着生命危险解救人质的特

种部队官兵和各界人士的献身精神。此后，俄罗斯国家电视台不断赞扬普京在与车臣恐怖分子的较量中的硬汉形象，以及在医院看望获救人质时的亲民形象。莫斯科市内各处的电视大屏幕上，10月28日都以黑底白字打出了普京10月26日晚间向全国发表电视讲话时说的一段话：“我们没能解救他们（人质）所有人的生命。请原谅我们。让我们与对死者的怀念同在。”⁽⁶⁰⁾与此同时，各大媒体也开始了对参与人质解救行动的俄罗斯特种部队“阿尔法”特别行动小组的密集宣传。11月1日，特种部队的代表在莫斯科举行记者招待会，向媒体讲述了解救人质的过程。俄罗斯发行量最大的周刊《事实与论证》在封面使用了击毙恐怖分子头目的“阿尔法”特种部队队员蒙面的照片，并大力宣传特别行动小组在行动中的英雄形象。

在新闻发布渠道上，采取多种新闻发布方式。政府通过两种主要渠道发布新闻⁽⁶¹⁾：一是人际传播，加强与各种政治社会力量的沟通，缓解社会紧张状态。10月25日，普京在会见国家杜马议会党团领导人时指出，保证被劫持人质的生命安全是当前惟一的任务，各党派对此必须采取协调一致的立场。在会见出席全俄罗斯穆斯林大会的代表时，普京又明确表示打击车臣恐怖主义不等于与全俄罗斯1300万穆斯林为敌，呼吁俄罗斯各民族应共同应对恐怖主义的威胁。二是大众传播。普京多次发表电话讲话，直接阐述面临的形势与自己的立场，安抚社会情绪。在10月25日的电话讲话中，普京甚至告诫民众，不要因人质事件而增加反车臣情绪。他说：“我刚刚得到内务部的一份令人担忧的报告，越来越多的人要对居住在俄罗斯领土上的少数车臣人进行威胁。我们不允许有任何负面影响的事情发生，也不允许任何挑衅性行为。我们必须避免非法的行动”。

在危机尚未结束时，俄罗斯政府充分发挥了俄通社、俄罗斯国际文传电讯社、国家电视台等主流媒体的作用，表明政府立场，支持政府采取的措施，并对非法武装分子进行强烈谴责等。而对于在人质危机期间制造麻烦的媒体，俄罗斯政府采取了强力措施进行处罚。10月25日，俄罗斯新闻、电视广播和大众传媒部一度中断“莫斯科之声”电台网站的工作，直至其删除了对恐怖分子采访内容的网页。随后不久，又勒令“莫斯科维亚”电视公司暂停播放，因为其违背了俄罗斯现行的《媒体法》和《同恐怖活动斗争法》。之后，在召开的电视台和报社领导会议上，俄罗斯总统办公厅主任沃罗申点名批评独立电视台的“言论自由”等节目含有“违禁内容”，使公众的情绪产生波动，并取消了其关于播出与车臣游击队头目会谈录像带的计划。

此外，俄罗斯有关部门还迫使一家报纸停止刊发相关的图片，通过采取这些强制性措施，使得整个舆论由国家控制的电视台左右，只报道政府成功采取了反恐怖措施，对那些表示同情、抱怨类的报道一律取消。当非法武装分子要求国家电视台播放他们的声明时，政府命令停止播放⁽⁶²⁾。与此同时，俄罗斯政府对西方媒体对俄罗斯的负面报道进行了针锋相对的反驳，并提出了外交抗议。德国一些电视台在人质事件的报道中有意丑化俄罗斯政府，俄罗斯驻德国大使馆正式致函德广联主席比德·朴莱特根，指责德国第一套广播电视节目在报道该事件时“利用十分令人不快的画面”和“尤其令人发指”的评论性言辞，制造了可能引起人们怀疑俄罗斯联邦政府政治解决车臣问题诚意的印象，并威胁说，如果德国有关媒体不对此作出相应更正，俄罗斯政府有关部门将限制德国电台电视台驻俄罗斯通讯员的工作。虽然俄罗斯驻德使馆的信是直接写给德广联的，但信中指责的对象却是整个德国媒体⁽⁶³⁾。

建立完善反恐新闻发布法制体系。《俄罗斯联邦反恐怖主义斗争法》规定，在进行反恐行动时，关于恐怖活动信息公开的形式和内容由反恐行动小组的领导人或行动小组中负责社会联系的代表决定。不得传播暴露反恐行动中采用的技术手段和策略等不利于进行开展反恐行动的信息。“莫斯科人质危机”事件发生后，俄罗斯政府便根据《俄罗斯联邦反恐怖主义斗争法》的规定，对媒体进行了相应管理，避免因失实报道而扰乱人心和激化公众情绪⁽⁶⁴⁾。事件结束后，俄罗斯政府还通过修改法律的方式进一步完善反恐新闻管控法制体系。2002年11月1日，俄罗斯立法机关以投票表决的方式通过了国家传媒法的修正案，支持政府加强新闻控制。新的修正案严格禁止媒体散发任何不利于反恐行动的消息，例如禁止透露任何反恐行动所采取的手段和参与行动的人员的情况，禁止广播或出版物妨碍政府的反恐怖行动等。并规定，根据这些修正条例政府可以下令关闭违规的报纸、电视和网络等。此外，俄罗斯情报部也草拟了16条报道规则，禁止记者意图访问恐怖分子、报道恐怖分子行动、分析危机形势、公布营救计划详情、发布未确认情报、扮演仲裁者角色等⁽⁶⁵⁾。

“莫斯科人质危机”事件后，俄罗斯吸取了恐怖分子利用所控制的媒体给政府造成被动局面的教训。在此后一系列对车臣非法武装的军事斗争中，俄罗斯军方在组织好新闻宣传的同时，积极使用“物理攻击”手段剥夺车臣非法武装分子发言的物质力量。在作战初期用大功率电台干扰和压制车臣非法武装分子的反俄罗斯宣传，同时在国际网络上开设网站，批驳车臣非法武装分子的欺骗宣传；利用精确制导武器及时摧毁车臣非法武装分子用于宣传“圣战”和散布“民族仇恨”的电台，堵塞反政府声音的传播渠道；加强电子侦察，对车臣宣传通信设备实施全面监控或以火力摧毁，有效地对车臣电视、广播与西方媒体的联系渠道实现信息阻断，打击“喉舌”，孤立车臣叛敌，牢牢掌握了新闻传播权。