政府新闻信息发布制度的理论背景

第二节　政府新闻信息发布制度的理论背景

我们认为，认识当代的政府信息公开和新闻发布制度，除了要了解和认识其历史基础及演变外，还必须把握公共关系理论和“知情权”理论，政府职能的扩大和演变及信息社会的到来这几个当代理论和社会特征。

其一，公共关系一词最早出现在1882年的美国。1904年，美国人艾维·李（Ivy Lee）在纽约首次建立公共关系事务所。当时美国正流行一种“黑幕揭发者”运动，新闻界对大公司的垄断、腐败、官商勾结和不法行为穷追猛打，石油公司、保险公司、证券市场及市政建设都是攻击目标。20世纪20～30年代，公共关系理论先在企业界流行开来，很快也开始影响到了政府的行为。公共关系（Pubic Relation，简称PR）通行的定义是“一个社会组织或企业运用传播手段，使自己适应环境，增进内部和社会公众的信任，并使环境适应自己，为自身发展创造最佳社会关系的一种活动。”公共关系是社会利益和集团多元化的体现，也是传播业发达的结果。这一理论在二战后也开始为一些政府接受和采用。

其二，如前所述，“知情权”的概念虽然在20世纪40年代末50年代初被写进了联合国的《世界人权宣言》和个别国家的宪法，但是长期以来这一理论在许多国家的实践中并没有得到实施。不过，理论界对这一理论的探讨却一直没有停止。“知情权”（The Right to Know）的概念是美国记者肯特·库柏在1945年首先使用的。20世纪50年代以后，这一概念开始在西方新闻学中被广泛使用。1966年美国国会通过了《信息自由法》，70年代初美国法院对“五角大楼文件”案和“水门事件”的司法判例，都支持了受众的“知情权”理论。20世纪70年代以后，西方学术界也开始加入了对这一理论的探讨。一般观点认为：只有新闻自由而没有知情权只是单方面的，也是远远不够的。在信息社会知情权是公民行使一切民主自由权利的基本前提，是现代国家民主宪政的基础要素，也是防止出现恶劣政府的必要条件。20世纪80年代以后，“知情权”理论被学术界、社会和各国政府普遍接受，也成了后来各国建立信息公开立法的理论基础。

其三，各国纷纷实行信息公开立法，实际上也表现出了各国政府职能演变的一个侧面。广义上说，所谓政府，就是对公共事务进行管理的机关，当代政府，是指依法产生的行使国家权力的一切机关。政府也相当于国家。政府的职能在历史上表现出了范围的不断扩大和职能的不断转变两大趋势。以前政府的职能主要表现在政治方面，包括维持和扩大国家利益的外交行政，维持国内秩序的司法行政，保卫国家安全的国防及日常行政管理的内政等几个方面。随后，特别是20世纪30年代以后，就西方国家而言，政府的职能又开始扩大到了经济（就业、物价、经济增长和国际收支平衡）和社会方面（科技、教育、社会保障、环境、文化体育）。政府职能的不断扩大使政府的机构不断膨胀。以美国为例，从1930年到1980年，美国联邦、州和地方政府的机构扩大了5倍，雇员达到了1500万，而联邦的财政预算则增加了150倍，达到了5000亿美元。与政府职能扩大的同时是政府职能的转化，传统的政府主要的职能是对内的政治统治和对外扩张。在政府职能扩大的同时，政府的职能也在经历着从统治到治理的转变，当代管理概念被纳入到政府的行政之中。自20世纪80年代以来　政府退出经济和一些社会领域的改革过程中，服务概念又被加入到政府的行政实践中。可以说，政府信息公开和新闻发布正是这种转变在政府改革实践中的一个重要方面。

其四，信息公开和新闻发布制度建立的一个重要基础是适应信息社会的到来。有的学者从媒介普及的角度把信息社会的发展分成了两个阶段：从20世纪50年代中期到20世纪80年代中期是初级信息化阶段，报刊、广播、电视等大众传媒得到了高度普及，个人媒介如电话、传真、录音、摄像也开始普及，人类拥有了信息剧增的载体。20世纪80年代中期以后是信息化的第二个阶段，主要表现在：大众传媒进一步发展，广播电视进入数字化和跨国卫星传播时代；微型电脑迅速普及并成为个人进行综合信息处理的媒介；以网络和多媒体为代表的新传播技术的发展，使不同媒介的功能出现了融合的新趋势；各国普遍开始信息高速公路的建设，加强了信息社会的国家竞争。在信息化的社会中，就国家而言，信息的收集、整理、控制和扩散能力成了一种重要的战略资源，也成了综合国力的重要组成部分。就媒介而言，迅速发展的媒介开始在国家的政治生活中占据越来越重要的地位，媒介在议程设置、影响舆论、政治监督方面发挥着无可替代的作用。就社会个体而言，随着社会的高度复杂化和日益信息化，普通人难以仅靠个人力量来收集广泛的信息资源，更不可能建立合理的信息流通渠道和处理系统。无论是媒介还是个人，都要求客观上位于社会信息中心的政府公开信息和发布新闻。

上述背景不仅加速了新闻信息公开制度的建立，而且带来了这一制度所具有的某些新的特征。例如，新闻信息的发布渠道开始越来越依赖大众媒介；新闻信息发布的内容超出了狭窄的政治范围而涉及到了政府管理及人民生活的各个方面；新闻信息发布的目的也不再是政治动员或宣传，而主要是满足受众的信息需求；新闻信息发布开始拥有一种在政府、媒介和民众之间的互动功能等等。

本编主要分析和研究当代各国政府的信息公开和新闻发布制度，可以借助的基本理论基础有政治传播学⁽⁶⁾理论和宏观传播学⁽⁷⁾理论。

在分析每个国家的新闻发布制度的时候，我们还可以采用历史的方法和系统理论，将新闻发布制度置于宏观的社会大背景下，对立法、司法、行政三个部门新闻发布制度的发展变化进行梳理。

在比较中外新闻发布制度时，著名的传播学者拉斯韦尔⁽⁸⁾的“5W”模式（见图）是进行分析的合适工具，按照这种理论，政府的新闻信息发布中有五个基本要素：政府新闻发布者（利用某种传播技术和工具，以发出的信息主动作用于他人的政治领袖、政府一般官员及政府机构）、政府新闻信息发布的内容（即信息与新闻）、政府新闻发布的渠道（主要分为人际传播、组织传播和大众传播）、政府新闻发布的对象（即媒体与受众）、政府新闻发布的效果（即对受众产生的影响），可以在这五个方面进行中外新闻信息发布制度的比较分析。

图6－3　拉斯韦尔的5W模式

除上述理论外，本编在进行研究分析时还部分地涉及到了控制分析理论（研究传播者，进而探讨传播行为的原动力的理论）、内容分析理论（研究“说什么”和“怎样说”的理论）、媒介分析理论（研究传播通道，并探讨媒介与传播对象的关系的理论）、受众分析理论（研究一般和个别需要的理论）、效果分析理论（研究受传者接收信息后所产生的意见、态度和行为的改变的理论）及政府公共关系理论和公共领域理论等等。

复习题

1.当代新闻信息发布制度有哪些变化？

2.当代信息公开与新闻发布制度建立的背景是什么？

【注释】

(1)请参见《世界人权宣言》，第19条。

(2)参见《联邦德国法》第5条第1项。

(3)这几个表的资料均来自周汉华主编：《外国政府信息公开制度比较》“前言”，法制出版社，2003年。

(4)有人认为，迄今为止，信息社会已经经历三个阶段：20世纪50～70年代是第一阶段，其主要表现是信息经济的增长和信息产业的崛起；20世纪80年代进入第二阶段，其主要特征是信息的生产与分配成为社会的主导，并改变着人们的生活，部分主要从事与信息相关的工作，成为白领阶层。

(5)高纯德：《信息化与政府信息资源管理》，中国计划出版社，2002年，第205～262页。

(6)政治传播学在第二次世界大战期间诞生，西方主流新闻传播学院系和政治学、外交学、国际关系学研究机构，政治传播学和国际传播学都已经获得广泛的关注和较大规模的研究投入。但是在中国，政治传播学的概念还只是鲜见于新闻传播学界的研究文献和少量因特网上的评论性文字，政治传播学作为新闻传播学的主要分支，就是目前亟待发展的学科领域。

(7)20世纪50年代，传播学在美国诞生。60年代，传播学作为一个新兴的学科传入西方其他发达国家，英国、法国等相继开展了传播研究，特别是大众传播研究。其中，以欧洲国家的传播研究格外引人注目。美国传播研究一直强调运用典型调查、心理实验和内容分析等方法来研究传播效果，以便改进传播活动，再现注重实践经验和实际功用的研究特色。而欧洲传播学研究者则更强调宏观研究，往往是将传播特别是大众传播视为整个社会结构中的组成部分，着眼于从社会学、政治学、文化学乃至哲学的角度综合探讨社会与传播的关系，力图认识人类传播的本质及其规律。

(8)拉斯韦尔（Harold Lasswell，1902～1978年），美国著名政治学家，与社会学家拉扎斯菲尔德（Paul Felix Lazarsfeld）、社会心理学家卢因（Kurt Lewin）和霍夫兰（Carl Hovland）并称传播学四大先驱（W·施拉姆语）。他的博士学位论文《世界大战中的宣传技巧》（1927），对第一次世界大战中的宣传问题作了集中论述，从而与李普曼的《舆论》（1922）一起成为传播研究的开山之作。另外，他在1948年提出的所谓“5W”模式以及与之相应的五类传播研究，是传播学最早也最有影响的理论模式。