当代中国政府新闻信息发布的渠道与模式

第三节　当代中国政府新闻信息发布的渠道与模式

一、新闻信息的传播渠道

新闻信息的发布不仅涉及信息的发布者或发布主体，涉及信息发布的内容，同时也涉及信息发布的不同渠道和模式。从传播学的角度讲，新中国成立以来，政府新闻信息的发布涉及到不同的传播渠道和模式。渠道是指政府通过什么样的方式或媒介来向外界传递新闻信息，而模式则是进一步研究政府的政策信息的系统内发布的不同结构。中国政府新闻的发布渠道有很多种，归纳起来，主要有：大众传播渠道、组织传播渠道、人际传播渠道等三种。

1.大众传播渠道

大众传播主要是指通过报纸、杂志、广播、电视等大众传播媒介，向人数众多、范围广泛的人们公开或定期传递信息的过程。大众传播具有受众面广，传播速度快等优点。大众传媒可以以最快的方式将政府的决策告知最广泛的受众，增进公众对政府的了解、加强和公众的沟通，提高政府的美誉度；政府通过对大众传播的监测，可以收集大众舆论对自身形象的反映，不断改进和调整自己的决策和行为，完善政府形象。在中国，大众传播的政策信息工具主要有以下几种：

新华通讯社　1949年新中国成立，中国的政治、经济、文化体制发生了巨大的变化，中国政府的性质也发生了根本的变化。相应地，中国政府的新闻发布制度也发生了与以往不同的巨大变化。与以往政府和其他国家不同的是，中华人民共和国自建立起，就建立起了由国家新闻通讯社——新华社统一发布政府新闻的制度。

1949年12月，中央人民政府政务院通过的《关于统一发布中央人民政府及所属各机关重要新闻的暂行办法》称：“经过中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署通过或同意的一切公告（如文告、法律、决议、命令、训令、通令、计划、方针、外交条约、外交文书、判决、起诉书等），以及须经过上述机关负责领导同意后发布的一切公告性新闻（如关于政府会议、政府重要措施、政令解释、工作总结、外交事件、重要案件等等的新闻），均由国家通讯社即新华通讯社统一发布”。

“文革”期间，中国的各项制度遭到极大破坏，新华社的新闻发布功能也受到了巨大的影响。

1978年以后，中国各项制度开始恢复和发展，中国政府的新闻发布制度也开始得到恢复和发展。1982年，第五届全国人大常委会决议决定：“新华通讯社作为国务院的组成部门，是国家集中统一的新闻发布机关。”1987年，中宣部等部门又在《关于改进新闻报道若干问题的意见》中再一次明确：新华社是“党和国家发布新闻的机关，它的一个主要职能就是负责准确地、及时地统一发布党和政府的重要新闻。”所谓重要新闻，主要是指党和政府的重大政策、决定，重要文件，重要会议新闻，中央领导人的重要活动，中央领导人同外宾会见、会谈时发表的涉及国内国际重大问题的谈话，重要人事任免，领导人去世等新闻。在该《意见》中解释了由新华社统一发布新闻原因“在这些重大问题上，有一个统一的发布口子和口径可以避免因多种版本的报道而引起的混乱，以及因着重点不同而引起的外界猜测和流言飞语。这类统一发布的新闻从总体上说，数量并不多，不会形成报纸版面千篇一律的现象。”

报刊　1950年，政务院发布了《关于中央人民政府所属各机关发表公报及公告性文件的办法》，规定：“一切公告及公告性的新闻，均由新华通讯社统一发布。”“凡属中央人民政府及其所属各机关的一切公告及公告性新闻，均应交由新华通讯社发布，交由《人民日报》负责刊载；如各种报刊所发表的文字有出入时，应以新华通讯社发布、《人民日报》刊载的文字为准。”

对涉及公民切身利益的重要法律、法规、规章草案，经一定程序在报纸上公布，让社会公众进行讨论，发表意见，这是中国政策信息发布的一个特色。在20世纪50年代和80年代均有公民讨论政策的实践，但是，真正见于法律规定的是《全国人民代表大会议事规则》⁽³⁹⁾，“全国人民代表大会举行前，全国人民代表大会常务委员会对准备提请会议的重要的基本法律提案，可以将草案公布，广泛征求意见，并将意见整理印发会议。”“列入常委会会议议程的重要的法案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布”，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构”。

《中华人民共和国立法法》对法律、法规、规章的公布方式进行了规范，要求法律、法规、规章公布后必须在公报上和报纸上刊登，要求法律必须明确规定施行日期，并要求在公布法律的主席令中载明制定机关、通过和施行日期。

《中华人民共和国立法法》还规定，行政法规签署公布后，要及时在国务院公报上刊登⁽⁴⁰⁾。部门规章签署公布后，及时在国务院公报或者部门公报上刊登。地方政府规章签署公布后，及时在本级人民政府公报上刊登。⁽⁴¹⁾

《行政程序制定程序条例》规定：行政法规签署公布后，要及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。根据《环境保护法》的规定，环保部门应当定期发布环境状况公报。

报刊作为政策信息传播工具的一个典型是《最高人民法院公报》⁽⁴²⁾。

根据有关规定，法律、法规、地方条例、规章都应由相应的“公报”给予发布。遗憾的是，目前看到的中央一级的公报类刊物不及10家，地方性公报也很少，不少部门的规章或规范性文件，仍然以“红头文件”的形式下发，并且认为通过红头文件下发就是公布，而绝大多数公民是看不到“红头文件”的。具有法律效力的文献的发布尚且如此，那些非法律文献，如工作报告、统计资料、对许多事件的处理决策等等，记录政府公务活动情况的文件都被封闭在各级政府机关的档案柜中，很难与公众见面。

书籍　利用书籍传播政策，主要有两种情况：一种是书中的内容披露了一些政策。在我国，各级党委、政府及各部门编辑出版的工作研究一类的书，很多属于这种情况。另一种情况是政策性文件汇编成书。新中国建立以来，中国共产党召开历次党代会后，都编辑出版了文件汇编。这些书籍都成为传播党的政策的重要渠道。

各地各部门政策汇编一类的书籍很多。如湖南省有关部门编印的《农村经济政策选编》，从1995年开始到2001年，共选编了4本，将1993年以来党中央、国务院和湖南省委、省政府出台的有关农村工作的政策和部分法律法规编印成书，有利于政策的持久传播。

根据《图书情报辞典》：“政府出版物”又称“官方出版物”，就是由各国政府部门及其下属机构出版的文献。⁽⁴³⁾而在《我国政务公开的实践与探索》一书中，对政府出版物的定义为：政府部门在其公务活动中形成的文献，并由官方渠道向公众公布，或由指定的或授权的出版单位出版的资料。⁽⁴⁴⁾

《行政法规制定程序条例》规定：国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。⁽⁴⁵⁾

新闻出版署在《重申出版党中央会议学习辅导材料的有关规定》⁽⁴⁶⁾、《关于出版党代会、党中央全会和全国人代会议学习辅导材料的暂行规定》⁽⁴⁷⁾、《关于贯彻国务院〈法规汇编编辑出版管理规定〉》⁽⁴⁸⁾等文件中明确规定：“党中央会议文件只能由人民出版社出版，各地方人民出版社如需要安排出版，可安排在人民出版社出版。出版党中央会议文件学习辅导材料，应按照出版社专业分工的原则安排出版。”“法律汇编由全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会选择中央一级出版社出版；行政法规汇编由国务院法制局选择中央一级出版社出版；中央军事委员会法制局选择中央一级出版社出版；部门规章汇编由国务院各部门选择中央一级出版社出版；法规和地方政府规章汇编由具有地方性法规和地方政府规章制定权的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府选择中央一级出版社或者地方出版社出版。”

网络　互联网是20世纪后期出现的新兴媒体，在网络投入商业运作仅仅4年之后，联合国新闻委员会在1998年5月举行的年会上就正式提出了“第四媒介”的概念。

中国网络媒体的发展非常迅速，很快就与中国的政府体制改革密切相连。1997年，中国政府提出了政务公开年的口号。1999年1月22日，由中国电信总局、国家经贸委等信息主管部门共同倡议发起的“政策上网工程启动大会”在北京举行，从而拉开了1999年“政府上网年”的序幕。

通过网络传播政策信息，在传播速度、信息量、参与的人数、提供信息的时间等方面，都有很大的优势，而且还有一个最大的优点就是成本很低。

政府信息公开并不是没有成本的一项制度，信息的保存需要成本，为民众提供信息也需要成本。由于财政约束，在传统体制下，民众可能不得不分担这种成本，甚至会使某些民众因经济原因而无法获得政府信息。而因特网的出现彻底改变了这种状况，通过在因特网上发布政府信息，可以减少民众的信息申请和相应的成本负担，它极大地降低了获得政府信息的成本，使全体民众可以平等地行使其知情权。同时，对于政府机关而言，利用因特网发布政府信息也为其管理和保存信息提供了便利，减少了大量的事务性工作。

利用网络来发布新闻有两种方式：一种是在报纸上公布政府新闻的时候，同时也在互联网上公布。如《婚姻法修改草案》在报纸上刊登的同时，也在“中国人大新闻网”上刊登，接受公众评论和提出意见。二是将政府新闻直接在互联网上发布。如截止2001年底，重庆市已经将8件地方性法规、规章在网上公布。

我国政府的信息网络建设开始于20世纪70年代中期。1975年，国务院提出建设国家计委电子计算机中心系统工程。1978年3月4日，邓小平指出，要建立国家计算机网，迅速建立大区的计算中心。20世纪80年代后期，中国开始了大规模的信息系统建设。1984年，国务院批准国家计委建立了信息管理办公室，负责国务院有关部委的信息系统建设工作。1986年，国务院批准成立了国家经济信息系统领导小组和国家信息中心，负责国家经济信息系统的规划和建设。各个部委局和地方省市县相继成立了信息中心，开始了大规模的系统建设。仅“七五”期间，国家就投入了资金200多亿元。这些系统在为宏观经济管理和社会服务方面作出了重大贡献。20世纪90年代以来，政府信息系统的建设进入了新的蓬勃发展阶段。1993年，国务院成立了国家经济信息化联席会议，并开始了以“三金”工程为代表的信息化工程建设，政府信息网络也有了新的发展。到1999年，政府信息网络的建设取得了重大突破。政府上网工程启动。⁽⁴⁹⁾到2000年7月底，政府上网工程下注册的政府网站域名达4000个，这项措施推动了政府信息公开制度的发展，保证了人民知情权的实现，并使政府信息公开迅速成为全社会普遍关注的热点问题。

政府信息网络的建设，不仅大大提高了政府工作的效率和效能，而且也为社会提供了良好的服务，为政府信息的网络发布起到了很好的作用。但是考察我国目前的一些政府网站，也不得不承认，其发布信息的作用仍未得到充分的发挥。有些情况下，政府网站承担了商业网站或专业门户网站的功能，发生了角色错位；有些情况下，政府网站承担了报纸舆论的功能，所登载的内容实际上是在重复媒体的报道；有些情况下，政府网站的内容有限，长期不更新，失去了信息载体的作用。据国务院信息化工作办公室发布的《2003年中国互联网络信息资源数量调查报告》显示，目前，我国政府网站所提供的主要信息服务包括：政府新闻、政府职能/业务介绍、统计数据/资料查询、法律法规/政策/文件、办事指南/说明、办公/业务咨询、政府通知/公告、办事进程状态查询、企业/行业经济信息、便民生活/住行信息、表格下载等。⁽⁵⁰⁾

据该报告显示，中国政府日常办公事务与网站相关服务结合比较紧密和非常紧密的政府网站比例为28.2%；政府日常办公事务与网站相关服务结合不太紧密的政府网站比例为30.3%；政府日常办公事务与网站相关服务基本没有结合的政府网站比例为19.3%。说明网络建设依然任重道远。

2.组织传播渠道

所谓组织传播，是指某个组织凭借组织系统的力量所进行的有领导有秩序和有目的的信息传播活动。组织就是有序化的人类群体。人类社会就是各种各样社会组织所构成的综合架构。人群称得上是组织，首先要有既定的共同的目标，其次要有协调的统一的系统，再次要有具有普遍约束力的为组织成员共同遵守的规范，而这些都离不开信息的沟通和联系。任何组织都是同信息传播同步生成的，组织的目标、系统、规范的形成和运作都离不开传播，而组织传播活动又必须凭借组织的系统才能进行。任何人要是加入某一组织，他的第一件事就是接受组织传来的有关信息。

人类社会组织包括政治组织（政党、政府、群众团体等）、经济组织（各种企业）、军事组织、教育组织（学校）、宗教组织等。各种组织每日每时都要进行组织传播活动，任何组织要是不进行组织传播活动就不成其为组织。组织是躯体，传播就是循环器官。传播不畅，组织就要衰亡。说组织的首要职能就是传播，不为过分。组织传播活动就这样渗透在人类社会活动的各个方面。多数组织的传播活动是手段，通过传播来实现组织自身的任务。但有些组织本身就是以传播为任务，最典型的便是学校。绝大多数的组织是固定的，但也有临时的、专为传播信息而组织起来的，最常见的是会议。

组织传播最主要的特征就是传播必须凭借组织自身的系统进行。最简单的组织传播例如上司同下属谈话，它同两个普通人的自由交谈最主要的区别就是，上司同下属的关系是组织系统的一个部分，在这个系统中，上司与下属分别担任着特定的角色，形成了特定的权利和义务关系。在信息传播方面，上司就有按照组织意志下达指示的权利，下属则有认真听取并执行指示的义务，反过来，下属也有提出意见、反映情况的权利，上司则有认真听取并加以研究或向上反映的义务。由此可见，组织传播是以组织系统自身固有的强制力为保证的，从传播内容到传者和受传者之间的关系，都没有什么自由可言，不同于两个人自由交谈这样的人际传播。组织传播的方式可以是口头的，包括个别的和同时面向许多人的，当面的和通过电话、广播等技术手段的，也可以是书面的、可复制的，例如请示汇报、通知、报告、发文件、发简报。组织传播的走向可分为纵向和横向，纵向传播包括下行传播，如上级向下级下达命令指示，也包括上行传播，如上级向下级或群众收集情况或者下级或群众向上级反映意见。有时一件事情同时存在上行和下行传播，例如我国法案的起草中立法机关征求意见的程序就是如此。《中华人民共和国立法法》第34条第2款规定：“常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关，征求专家意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要印发常务委员会会议。”横向传播是指组织内部的个人与个人之间、部门与部门之间因组织需要按组织程序进行的传播。显然，组织传播的纵向横向、上行下行之分，是由于组织系统的运行自身就存在不同方向，组织传播是以组织系统的运行为基础的。

有的传播学者认为，组织传播就是组织进行的有目的的传播。这个说法虽然说到了组织传播的某些特点，但不宜作为组织传播的定义，因为它没有作为定义必须具有的明晰的边界。传播学承认，任何一种大众传播媒介也都是由一定的组织控制操纵的。政党、政府、各种社会团体和企事业举办的大众传媒自不待言，即便是纯属“民办”的传媒事业，如解放前史量才的《申报》，他的报社董事会也是一种组织。“把关人”理论明确揭示了大众传播的目的性。如果把组织从事的传播一概归纳为组织传播，那样就非但难以从理论上将组织传播和大众传播区分开来，而且还会淡化组织传播的目的性。当然，组织系统的力量并不只限于在组织内部，组织与组织外的特定对象进行的有特定目的的传播行为，其中也体现了组织的作用。例如法院向当事人送达法律文书，学校向考生发出录取通知书（下行传播），公民到政府机关举报（上行传播）等，应是组织传播的自然延伸。至于组织面向全社会发布信息，通常有两种情况：一种是自行设立大众传媒，如创办报刊、编印散发宣传材料等；一种是利用外界的大众传媒，如召开记者招待会发布信息、刊登广告等。不管何种情况，信息一经发出，就脱离了组织系统，组织不可能依靠自身的力量来确保他人一定接受有关的信息，因此不具有组织传播的特征，而属于大众传播。

组织与组织之间的传播，也要具体分析。如果这一组织同那一组织之间的交往本来就存在着系统关系，如公检法为办案而交流信息，这无疑属于组织传播，实际上，这应看作是在更大的组织系统内部的横向传播。如果组织和组织的交往并不存在系统关系，如相互独立的企业之间开展经济活动而互通信息，就不是组织内部的传播，不属于组织传播。从法律地位上说，这种相互独立场合下的组织是“拟制人”，即法人或准法人，它们之间进行的信息交流与人与人之间的信息交流有共通处，可比照为人际传播。

组织内部也有大众传播和人际传播，前者如一些企业、学校内的报刊、广播，后者指组织内部人与人之间的自由传播，不能因为这类传播处于组织内部就混同于组织传播，因为这些传播并不凭借组织的系统强制力。但是，组织内部的大众传播和人际传播对于组织传播起着重要的辅助作用。一个出色的管理者应当非常善于运用那些不带强制性的传播方式，以造成组织内部的融洽气氛，使组织传播和组织运作更有效率，更见成效。

中国是社会组织非常发达的国家，在中国，有关政策的新闻信息主要是通过组织系统进行传播的。

3.会议传播渠道

会议传播是中国政府信息传播中的一个重要组成部分，是组织传播中的一种主要形式。在通过会议进行政策信息传播时，也加入了人际传播某些互动、灵活、信息交流充分等特点，也可以说是组织传播与人际传播的结合。在我国，几乎每一项重要的政策出台后，都会层层召开会议，通过原原本本地宣读文件、领导同志讲话或作专题辅导报告、组织听广播看电视等形式传播政策。会议是一种传统的系统内的组织传播方式，是文件传播方式的延伸，发展到今天成了文字、语言、音像、广播、电视等多种媒介手段的综合运用。通过会议的方式进行新闻信息传播的优点是直观和受众的特定性。传者与受众直接见面，拉近了感情距离，特别是通过宣传政策文件和领导讲解政策，受众容易接受政策信息和准确掌握政策精神，有利于提高政策传播的质量。其局限也很明显，主要是成本较高，传播速度比较慢，一级一级地开会，需要花费较长的时间，花费较多的人力、物力和财力。随着科学技术的发展和设施的改进，会议的形式也发生了变化，传播政策的会议已经从面对面传播扩展到了跨越空间的远距离传播，这就是电话会议和电视电话会议。利用先进的声像传输设备，传播者在A地作报告，广大受众可以在B地收看接听，既节约了会议成本，又提高了传播速度。中国会议传播的主要形式如下。

政治协商会议　中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国最高层次的“政务决策公开”。凡中共中央在作出重大决策时，一般都要召开党外人士座谈会，将重大决定向党外人士通报，征求他们的意见。

论证会　论证会主要是就立法中专业性、技术性较强的问题。因邀请有关方面的专家学者就其可行性进行研究，提出论证意见。论证会制度主要解决立法的科学性问题。因专业性和权威性较强，一般不公开举行。

座谈会　由有关法案企划单位、立法机关或者工作机构根据需要，邀请与该法案有关的国家机关、社会团体、企业事业单位、有关方面的专家（主要是法律专家）和群众，对立法的必要性、可行性和法案的内容进行座谈讨论、发表意见的一种民主形式。

听证会　听证会是西方司法程序的组成部分，后来被西方国家广泛运用于行政和立法活动中。近年来中国也开始采用了这种制度。中国法律第一次立法活动中规定听证会制度是1996年3月八届全国人大四次会议通过的《行政处罚法》。1997年通过的《价格法》也规定了听证会制度。2000年3月，九届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国立法法》又把听证会制度引入立法程序，这是中国为推进立法公开所采取的一个重要措施。中国第一次举行听证会的地点在广东省。1999年9月，广东省人大环境资源委员会就《工程招标投标条例（草案）》进行了听证会。《中华人民共和国立法法》颁布实施后，各地开始纷纷举行各种听证会，使2001年成为地方立法听证年。听证会的主要特点是：一是权利性，必须在报名参加听证会的公民中选择各种不同意见的代表参加听证会。二是公开性，引入立法听证会，最重要的一点是立法公开。⁽⁵¹⁾因此，公开性可以说是立法听证的第一特点。立法听证公开，首先是将举行听证的时间、地点、内容一般必须事先向社会公布，让公众知晓，允许有兴趣出席听证会的公民自愿参加听证会。其次是听证会一般必须公开举行，允许公众旁听和新闻媒体采访、报道，让社会了解听证会的情况。可见，与座谈会、论证会相比，听证会的透明程度更高，更便于公众参与。三是客观性，必须要全面反映出席人的观点。

旁听　刑诉法、民诉法对旁听制度虽然没有单独列出条文加以规定，但公开审判制度本身即包括了允许群众旁听所有依法公开审理的案件。审判实践中，一些重大的、有影响的案件，在公开审理时都有公民去旁听。⁽⁵²⁾

但是，在相当长的时间内，中国的旁听制度落实得不好。一些法院只是在法院门前的公告栏上公布某某案件在何时进行公开审理，而公民要去旁听时，却难以实现。其中的客观原因是硬件设备不到位，有的法院没有（或缺少）审判法庭，法官无奈只得在自己办公室里审理案件，连正常的开放审理开工都难以保证，更不用说让群众旁听了。1983年，在全国地方法院中，有审判法庭的仅占当年法院数的20%，1987年底达到了一半。⁽⁵³⁾此后，最高人民法院曾经设想，从1988年起力争在三年内将未建成的审判法庭分期分批建成，沿海地区和经济发达地区在两年内建成。⁽⁵⁴⁾但是，许多地区由于种种原因，审判法庭建设进展缓慢。至1994年，全国还有约20%的人民法院没有审判法庭。⁽⁵⁵⁾此后，审判法庭建设的步伐加快。至20世纪末，审判法庭的建设已基本完成，这才在保证了审判工作的顺利进行的同时也保证了旁听制度的实施。

1993年12月，最高人民法院颁布了《中华人民共和国人民法院法庭规则》。1999年3月，颁布了《关于严格执行公开审判制度的若干规定》。这两个文件对落实旁听制度作了明确具体的规定，其要点是：①凡依法公开审理的案件，应当在开庭三日以前公告，公告应当包括案由、当事人姓名或者名称、开庭时间和地点。这条规定为公民旁听审理作了准备。②规定了旁听人的资格，即中国公民。但精神病人、醉酒的人和未经人民法院批准的未成年人除外。外国人和无国籍的人要求旁听的，须持有效证件，并参照中国公民旁听的规定办理。③规定了旁听手续。根据法庭场所和参加旁听人数等情况，需要时，旁听人持旁听证进入法庭。旁听证由法院制发。规定了旁听人员必须遵守的纪律：不得录音、录像和摄影，不得随意起动和进入审判区，不得发言、提问，不得鼓掌、喧哗、哄闹和实施其他妨害审判活动的行为。④对新闻记者采访作了规定：依法公开审理案件，经人民法院许可，新闻记者可以记录、录音、录像、摄影、转播庭审实况。上述这些规定，对落实和规范旁听制度，保障公民的旁听权利，保障开庭审理活动顺利进行等，具有重要意义。

立法机关在讨论审议法案时，允许有关机关、社会团体、新闻舆论单位和公众旁听会议也是一种立法公开的形式。1989年4月七届全国人大二次会议通过的《全国人民代表大会议事规则》最早规定了会议旁听制度。该规则第18条第3款规定：“大会全体会议设立旁听席。旁听办法另行规定。”可惜，这个旁听办法至今尚未制定出来。尽管如此，旁听的实践一直存在着。每年一次的人大会议，都邀请外国驻华使馆、新闻单位等旁听全体会议。小组会议也可以旁听。全国人大常委会会议是否可以旁听，没有法律规定。实践中，从第八届开始，全国人大在常委会举行会议时，都邀请工会、共青团、妇联各派两人旁听。

尽管地方人大及其常委会也在自己的议事规则中规定了旁听制度。但是，旁听制度在20世纪90年代初基本没有得到真正实行。到了90年代后期，才在地方得到比较快的发展。1998年，深圳市人大常委会率先实行由群众自愿报名参加的旁听制度，之后，有10多个省市的人大及其常委会也相继实行了旁听制度，并相应制定了旁听办法。

公民讨论　是指对涉及公民切身利益的重要法律法规草案，经一定程序决定在报纸上公布，让社会公众进行讨论，发表意见。

公民讨论在20世纪50年代和80年代均有实践，但是，真正见于法律规定的是1989年4月七届人大二次会议通过的《全国人民代表大会议事规则》，“全国人民代表大会举行前，全国人民代表大会常务委员会对准备提请会议的重要的基本法律案，可以将草案公布，广泛征求意见，并将意见整理印发会议。”“列入常委会会议议程的重要的法案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构”。⁽⁵⁶⁾各地方参照全国人大议事规则或者地方立法条例中规定了公民讨论制度。

公民讨论公开性最强，公众参与最广泛，最具平等性，有其他立法公开形式无法比拟的优势。但是，公民讨论工作量大，难以经常运用，一般只适合于公民切身利益关系重大的法案，如《宪法》、《村委会组织法》、《婚姻法》等重要法律。在决策过程中给公民，尤其是利益相关人、异议人以陈述意见的机会。这不仅使决策能充分反映多数人的意见，而且可以留出时间来让少数人的表达自由权得到保障，使他们的意见能上达视听，有利于政策制定的透明和公正。

4.其他方式

在中国，还有一些在政策信息传播中常见的独特方式值得关注，例如标语、板报、宣传车等。

标语　标语是一种具有中国特色的政府新闻传播方式，是用非常抽象简短的文字写出政策要点，张贴或直接写在某种明显的建筑物上的一种传播。标语具有强烈的宣传鼓动效应，在政策信息传播中起着十分重要的作用。它把政策信息中最重要、最直接的内容用最容易理解的语言表达出来，群众容易记忆和接受，感染力强。标语的不足是有时效性，一条标语有自己时间上的适用范围，不一定永久适用，对于已经过时的标语要及时清除，避免误传政策。

板报　板报是将政府新闻信息以一定的方式进行编排、书写或张贴在户外专用的黑板或宣传栏上向受众进行传播的方式。常用的形式有黑板报、宣传栏等。板报的优点一是清楚明了。把政策信息原原本本地写在黑板报或宣传栏上，群众一看就知，一般不会产生歧义。二是简单实用。出一期黑板报或宣传栏，只要一两个人就行，而且只要一点笔墨纸张，费用很低。同时，板报可以根据政策传播的需要，随时进行更新，增加新的政策内容。三是方便群众。板报一般竖在交通路口或人群集中的地方，群众经过的时候就能看到，容易接受政策信息。当然，板报也有缺点：一是信息量小，由于用大字的形式书写或张贴，受版面限制，每次只能传播有限的政策信息。二是时效性不强。三是传播对象有不确定性。现在不少地方实行的政务公开栏，实际上就是在新时期利用传统的板报实行信息公开和新闻发布的一种实践。

宣传车　宣传车就是在汽车上安装音响设备，通过政策传播者的宣读、演讲和朗读，利用流动的方式进行政策信息的传播。利用宣传车的方式进行政策宣传在县、乡和广大农村最为常见。宣传车的主要优点是便于造势。它每到一地或在行驶过程中的广播都能造成一定的声势。而且接触的受众面比较广，对于政策宣传，特别是普及性政策传播，宣传车的传播效果比较好。宣传车的不足是容易引起政策传播的失真，宣传车在开动的过程中进行广播，受众接收到的政策内容往往是不连贯的，可能会由于发音不准而引起歧义，受众不能完整知晓宣传车要宣讲的内容。

二、政策信息传播的三种模式⁽⁵⁷⁾

政策信息传播是我国政治传播和政府传播体系中非常重要的组成部分，有的学者专门研究了它的传播模式。

1.线型模式

线型模式是根据政策信息所经过的人群而设计出的一种分析模式。线型模式涉及到四组人群，分别是：政策制定者、政策贯彻者、政策执行者和政策受众。线型模式揭示了政策信息在人群中流动的一般规则，即政策信息一般要经过政策制定者→政策贯彻者→政策执行者→政策受众这一四组人群的线型流程。

在中国，大部分政策传播活动都符合这一模式的原理。比较“线型模式”和“一级传播模式”（即：传播者→信息→受传者），我们不难看出政策传播和一般大众传播的区别。为了确保政策的贯彻执行，传播过程中增加了一些中间环节。假若政策信息的传播违反了线型模式传播规律，将可能产生不良后果。

图7－2　政策信息在人群中流动的线型模式

2.长方型模式

长方型模式，是指政策信息不仅通过四级人群，还需要通过三次途径、方法、媒介的选择的现象而设计出的一种分析模式。这个模式与拉斯韦尔于1948年提出的传播过程的五因素之间有相似之处，拉斯韦尔模式由“五个部件”，即：传播者、信息、渠道、受传者、效果五部分组成。而长方型模式则由“七个部件”所组成，即政策制定者，选择一，政策贯彻者，选择二，政策执行者，选择三，政策受众等七个部分。长方型模式反映了中国政策传播过程中的特殊现象，即对途径、方式、媒介的三次选择。每一次的选择是针对政策传播对象进行的。如政策制定者是针对政策贯彻者进行的选择。如，中央有一项重大政策信息发布，多采取召集各省、市、自治区、直辖市、建设兵团、各大军区、中央直属各单位的党政一把手开会，或称中央工作会议，这是中央政策制定者常用的政策传播途径。各省、市、自治区也采取类似形式，召开地、县、市、区、省直属单位和中央驻省单位的党政一把手会议，传达中央政策信息。这是政策贯彻者常用的政策传播途径。各地、市、县、区再将政策信息传达给政策受众，可能采取开会、广播、电视台等各种不同形式传达政策信息。这是政策传播活动的特色。

图7－3　政策传播过程长方型模式

3.梯型模式

中国行政机构的设置一般分为省、地、县、乡、村等层次，在政策传播中也构成了若干梯级，从上到下一级一级地梯次传播。一般来说，由哪一级制定的政策，哪一级的政策制定机关就成为了信源地。如果是由国务院制定的政策，那么，国务院就是信源地。其传播路径也符合这一模式。梯型模式的优点是每次传播都比较直接，缺点则是中间环节过多，环节重复，容易造成政策传播过程的障碍和政策信息丢失，不能原原本本地传播给最终的政策受众。

图7－4　梯型政策传播过程模式