省直管县创新权力制衡机制

五、创新权力制衡机制

“省直管县”后，一方面，省级政府管理的下级单位数量增多，对市、县政府可能存在监管“真空”；另一方面，向县放权的同时，县级政府权力滥用的潜在风险也随之增加。因此，在放权的同时，也要进行必要的“限权”。具体来说，创新权力制衡机制可以从如下三个方面考虑：

（一）设立跨区域监察机构

“省直管县”后，由省级政府同时监管数量众多的市县政府，确实存在很大的监管难度。如果可以在省域范围内，打破既有的行政区划格局，在市、县政府之上设立跨区域的行政监察区，并设置相应的监察机构，那么将会在很大程度上缓解省级政府对市、县政府的监管压力。

从某种程度上来说，这一做法与实行“市管县”体制之前的地区行署制度有些类似，但又不完全相同。其区别在于：其一，从承担的职能范围来看，地区行署不仅承担监督职能，而且承担一部分干部管理和协调性工作，必要时还要承担省级政府交办的其他事项，而这里所说的跨区域监察机构作为省级纪委和省级监察部门的派出机构，受省纪委和省监察部门的委托，只负责对市、县政府遵守法律法规情况和执行上级政府交办事项的监督工作。其二，从区域范围来看，由于历史和现实等一系列重要因素的共同影响，地区行署在事实上逐渐演化为了一级地方政府，其辖区范围与后来的地级市大致重合，而监察区通常要包括若干个市和县，虽然其监督范围要比地区行署的辖区范围大得多，但由于只承担单一的监督功能，所以完全可以保障履职的实际效果。

实际上，设立跨区域监管机构的做法早已经在金融领域中有所实践。1998年，中国人民银行突破了既有的行政区划格局，撤销了省级分行，将全国划分为9大金融区，分别设置9家跨行政区域分行，以此摆脱地方政府对金融业务的干扰。此后，“银监、证监、保监等经济监管部门都依照这一模式设立了大区监管机构”⁽¹⁴⁾。“省直管县”后，在市、县政府之上设立跨区域的行政监察区，对于缓解省级政府监管压力，避免地方政府对监察机构的干扰，保持监察机构的独立性，是一个不错的现实选择。

（二）加强同级人大、司法、政协机关的横向制衡能力

“省直管县”后，不仅需要从纵向层面强化省级政府对市、县政府的监管能力，同时也要加强权力系统之间的横向制衡。

首先，要进一步强化市、县人大对同级政府的监督权力。人大监督是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过了《人大监督法》，从法律层面明确了各级人大常委会监督的基本内容，为各级人大常委会行使监督权提供了充分的法律依据。然而从实践层面来看，当前地方各级人大及其常委会对同级政府的监督职能仍然在不同程度上存在“虚化、软化、弱化”现象，⁽¹⁵⁾表现为：涉及经济社会发展重大事项的监督较少，而一般性问题较多；一些和缓的监督形式相对运用得多，而法律明确规定的较严厉的形式运用较少；例行的程序性监督相对多，针对某一事项的专门性监督较少。⁽¹⁶⁾这些都严重影响了地方人大及其常委会对同级政府的监督效果。

导致上述问题产生的原因是多方面的，其中有两点最为重要：其一，受党政关系的影响，在实践中，许多重大问题是由地方党委和地方政府共同决定，联合发文，使得地方人大及其常委会的权力运行处于一种较为尴尬的境界，给地方人大及其常委会的履职造成诸多不便。其二，按照宪法规定：“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作”，同时也规定：“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作；全国各级地方政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”这样，地方政府作为执行机关，既要对同级地方人大负责，又要对上一级国家行政机关负责。

在实践中，当同级地方人大与上一级国家行政机关决策出现冲突时，地方政府倾向于选择执行来自上级政府的决策指令，而地方人大及其常委会则被置于一个相对尴尬的地位。基于此，“省直管县”后，要在规范党政关系和理顺纵向政府间职权关系的基础上，切实贯彻《人大监督法》中对地方人大监督职权的相关规定，充分发挥市、县人大及其常委会对同级政府的监督作用。此外，还要主动创新市、县主要领导的选拔任用机制，积极推动市、县一把手的直接选举和差额选举工作，将“省直管县”体制改革与市、县民主化改革等问题结合起来，以此强化选民和人大代表对市、县主要领导的权力监督。当然，建立健全市、县主要领导的直接选举机制是一个渐进的过程。在当前尚不具备选民直接选举市、县长客观条件的前提下，可以先行考虑将市、县人大代表专职化，再由市、县人大代表代表选民分别选举市、县长，待条件成熟后，再逐步过渡到选民直接选举市、县长。

其次，要尽量减少行政因素对司法机关权力行使的干扰，充分发挥司法系统的监督作用。长期以来，中国的司法体制设置始终是与行政区的行政等级相对应的，即四级司法体系分别对应中央、省级、市级、县级政府体系。在这种背景下，司法机构长期在人财物等方面受制于地方行政机关。从实践层面来看，司法权力的地方化和行政化已经严重损害了司法机构的独立性和权威性，不仅导致司法监督流于形式，而且成为影响司法公正的重要因素之一。对此，温家宝在2010年两会上所作的《政府工作报告》中有这样一段表述：“要深化司法体制改革，探索和创新司法人事管理和跨区域司法机构设置，减少和排除影响审判公正的体制性障碍和不合法干扰。”因此，当前要借“省直管县”体制改革之机，积极探索跨区域司法体制的建构问题，赋予司法机关真正独立的司法审判权和法律监督权，着力改变诸如“县法院管不了县政府”之类的司法权威弱化问题。唯有如此，才能切实保障司法系统的权威性，进而有效发挥司法监督的作用。

最后，要充分发挥市、县政协机构的民主监督作用。根据《中国人民政治协商会议章程》第一章第二条的相关规定：“民主监督是人民政协的主要职能之一。”所谓民主监督具体是指对“国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作等，通过建议和批评的方式进行监督”⁽¹⁷⁾。2006年2月8日，中共中央颁发了《关于加强人民政协工作的意见》（中发[2006]5号），明确了人民政协的民主监督是政治监督，并进一步指出：“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。”人民政协的民主监督作为非权力性监督，虽然不具有法律上的约束力和强制性，但通过向同级政府提出建议和批评等形式，可以协助同级政府改进工作，转变作风，提高效率。因此，人民政协的民主监督作用是不可替代的。据此，通过完善市、县政协的民主监督机制，在知情、沟通、反馈等各个环节建立健全相关制度和渠道，积极探索诸如政协委员对口联络制度、设立民主监督小组、组织政协委员在会外进行专项视察、开展民主评议活动等民主监督形式，对于保障市、县政府的良性运行具有十分重要的意义。

（三）积极培育民间监督力量

“省直管县”后，为了有效遏制市、县级政府滥用权力的可能性，弥补体制内监督的不足，还需要从民主法治的角度，积极培育民间监督力量，不断强化公民社会对市、县政府的监督能力。

首先，市、县政府要主动为公民监督搭建平台，形成一股自下而上的民主监督力量。具体可以从这样六个方面着手：

其一，保障公民知情权是公民有效行使监督权力的基本前提。因此市、县政府要主动向市民公开政府工作信息，自觉接受公民监督。比如，无锡市自2007年开始，每年都要将各区、县领导班子的工作考核结果公布在当地的《无锡日报》上，接受公众的监督评价，以此保障写在纸上的政绩与群众实际感受的一致性。再比如，河南省邯郸市政府把所属57个行政部门初步清理出的2084项权力，连同每一项权力的使用流程图公之于众，以接受全社会的监督，成为全国第一个主动公开政府行政权力的城市。这些做法都是非常值得推广和肯定的。

其二，要从法律的层面切实保障公民行使监督权力的自由，尽快制订《举报人保护法》，坚决遏制打击报复举报人事件的发生，让公民监督没有后顾之忧。

其三，在对市、县政府及其主要负责人政绩考核进行评价时，可以考虑引入民意测评机制，提高民意评价在市县政府考核、市县主要领导选任等方面的权重，使市、县政府不仅要对省级政府负责，还要对同级人大负责，更要对公民负责。

其四，可以考虑由当地的知名人士担任廉政监督员，并组成专门的社会监督委员会，对市、县政府的施政工作及其主要领导的廉洁情况进行必要的社会监督。

其五，要积极为公民监督提供便利条件，比如主动建设群众举报网站，设立举报电话，完善信访制度等。

其六，要积极培育民间社团组织，充分发挥民间社团组织对市、县政府的监督作用。实践中，一些地方已经出现了环保组织抵制地方政府上马重污染项目获得成功的案例，这说明民间社团组织在社会监督方面有着很大的潜力。

其次，要充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。新闻舆论监督，是指报纸、杂志、广播、电视、网络、电影等媒体，通过公开反映公众意见，即发表或转发表扬、批评及一般性的介绍等形式，对党政机关的政务活动及其工作人员行为给予评议、检查、督促和制约的监督形式。在西方发达国家，新闻媒体被视为继立法、司法、行政三权之外的“第四种权力”和“民主的看门狗”，新闻从业者又被称为“无冕之王”。由此可见，在西方社会中新闻媒体的监督力量是非常强大的。在中国，新闻媒体在监督政府和官员方面的作用已经开始逐渐显现出来。一方面，新闻媒体可以利用自身受众广泛、传播面广的优势，形成强大的舆论压力，进而对政府权力形成有效制约。从近几年的网络反腐成果来看，媒体监督的力度已经得到了社会各界的充分认可。另一方面，新闻媒体也可以与其他权力监督主体开展联合监督，形成合力，优势互补，进一步加大对政府和官员的监督压力。比如，温州市在前些年就开始探索人大监督与媒体监督结合的形式，并已取得了比较好的监督效果。由此看来，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，对于规范和约束市、县政府及其主要领导的权力具有不可替代的重要作用。