金融监管的权力分配机制与制衡关系

(二)金融监管的权力分配机制与制衡关系

1. 金融特区的监管权力分配机制

优化金融监管的分工结构。一个完善的监管主体体系在应包括专业监管主体、行业监管主体、社会监管主体、自主监管主体、国际合作监管主体等。金融监管权配置分工的有效性是金融业创新和综合经营方向演变得以稳定进行的条件，同时金融监管权的内在分工协调结构必须符合金融业演化发展的内在规律性，两者之间存在一种相互动态调适关系。建立信息共享机制。通过必要的制度建设，要求金融机构及时向监管各方同时通报金融数据和各类信息，保证监管机构能够及时、全面地了解被监管对象的经营状况、风险管理状况。建立紧急磋商机制和紧急问题的快速处理通道，将危机处理程序化。这样可以在遇到紧急突发性事件时，尽快确认责任范围和确认牵头机构，保证各部门的全面配合，以采取有效措施及时化解金融风险。

建立完善的功能性监管体系。以金融机构的各种功能设置、功能配合和功能传导以及排除功能冲突为主进行监管，包括组织结构、所有权结构、营业范围、服务区域、高级管理人员和关键性岗位人员的资格审查、经营规则的冲突、流动性控制及应急安排、风险的转移和隔离、经济金融的运行冲突、经济金融的政策性冲突、金融体系有效性评估等方面的内容。这方面的监管，具有很强的关联性，不能顾此失彼；有较强的机动性，应着重进行功能冲突分析，排除主要功能障碍；还有较强的创新性，对一些功能过强、功能不足、功能失效的环节，要从经济金融平衡有效运动的目标出发，作出功能调整的方案设计，或者作适度的功能微调。实行跨行业、跨市场、跨产品的金融监管，将金融监管权统一起来，为上海金融特区提供有力的保障。

进行综合性监管。要求监管内容要贯穿在市场准入、营运规则、市场退出的全过程之中。向规范化、程序化、制度化的方向发展，避免随意性和盲目性。巴塞尔银行监管委员会发布的“有效银行监管原则”就明确地提出了持续性银行监管，要求将现代管理理论中的系统控制原理运用到金融监管工作中去。该原则要求将市场准入、日常的监测和现场检查、危机援助和市场退出等作为一个完整的系统来综合监管，综合监管已成为国际化趋势。按照这一国际惯例，监管内容首先应以金融运行目标设计、金融整体有效性和金融中远期风险预测预估为主，如国际金融风险和国家风险的转移预估并保持适度的风险准备、经济结构和经济区域调整过程中的金融风险预测、金融体系和金融运行对宏观经济政策支持能力的预测预报、阻止风险关联贷款的制度性安排、金融体系和金融功能的制度性调整、风险集中的趋势和应变手段的安排、重大金融违规的处置、风险总准备金的筹划、对系统性和区域性金融风险的早期预报等方面的内容。具体操作应当包括资本充足率、资产质量评估、会计标准、市场行为、现场检查、风险程度、信息披露、信用管理和违规处理等。对这一方面的监管必须具有高度的连续性，不能在时序上中断；必须有全面性，不可遗漏某些监管内容和监管环节；还要具有规范性，不能任意设定标准，也不能任意改变既定标准。

2. 监管机构的权力制衡关系

在金融监管体系建立的过程中，最为核心的问题是金融监管机构的独立性问题。金融监管局的成立意味着金融监管权力从中央的分离，金融监管的独立性将可能与中央监管机构的独立性产生冲突、甚至形成对抗。与此同时，人们还可能担心金融监管局的权力过大，可能“滥用、误用、漏用”金融监管权。

按照Fischer与Stanley(1995)两位学者的理解，任何监管机构的独立都包括两个层次：目标的独立与手段的独立，目标独立是指以成文法的形式界定监管机构的目标，该目标清晰而且唯一、与其他机构没有重叠和冲突。手段独立是指监管机构可以不受干预地采取法律许可的政策和行为来执行权力、履行职责。在上述两个层次中，Fischer与Stanley认为目标的独立是基础性的、前提性的，监管机构只有拥有受既定法律保护的唯一目标，才足以建立相应的实现手段。具体到金融监管局，其手段独立应该涉及以下四个方面：

第一，“定规独立”。定规独立是指金融监管局可以在监管权属范围内独立制定相关监管规则，只要该规则与现行法律没有冲突，金融监管局即可免受对因该规则引起的后果的任何诉讼。独立制定监管规则是金融监管局独立性的首要内容，因为只有享有独立执行监管规则的权力，金融监管局才不会在制度上受到外部的干预。除此以外，定规独立还具有如下两个方面的现实意义。一方面，独立制定监管规则是适应金融市场瞬息万变的要求；由于金融市场的易变性，金融监管需要足够的灵活性和弹性与之相对应，从长期来看，是金融监管适应金融市场，而不是相反——金融市场适应金融监管。因此，如果金融监管局没有相应的、灵活的规则制定权，而全部交由立法机关制定，由于立法机关冗长的立法程序，则很可能出现监管规则严重的滞后性，当新的监管规则出台的时候，金融市场早已物是人非。另一方面，定规独立对监管人员积极、主动执行监管规则有重要的激励作用，因为监管者可以很好地理解自己制定的规则，同时也有很强的激励促使其观察执行效果。

第二，“执法独立”。执法独立是指金融监管局在执行、实施具体监管行为时不受其他任何机构和个人的干预。从金融监管的职能性质来看，金融监管局主要是一个执法机构，因此，独立地、不受干预地执法，是监管独立最基础的内容。金融监管局的执法权一般包括四个方面：金融牌照的审批和撤销权(进入许可、退出禁令)、检查权(现场检查与非现场检查)、处罚权与危机机构的行政接管权。上述执法权在某些情况下可能形成对私人权力的对抗，但是，只要该执法权是建立在既定监管规则之上的(即所谓规则支持的执法)，该执法权就必须得到保证。例如，即便私人金融机构按照《公司法》的程序经过股东大会批准了高级管理人员，但是，如果金融监管局认为该高级管理人员的胜任能力存在问题，金融监管局可以否决该高级管理人员的任职，私人金融机构不得抗拒。在上述四大权力中，争议最大的是金融牌照的审批权、撤销权与危机金融机构的行政接管权。很多学者认为，金融机构审批权和撤销权必须保留在金融监管局手中，原因在于监管者可以通过系统考虑监管目标和监管规则，确定某家金融机构是否适合进入市场、或者继续生存，同时，将金融机构“生”与“死”的权力赋予金融监管局，也有助于提高其权威。但是，很多学者担心，监管机构享有审批和撤销权，可能导致监管者的“父爱主义”，对经过自己审批的机构宽松执法，形成监管容忍。基于上述考虑，有很多国家没有将金融机构的审批和撤销权赋予金融监管局，而是授予财政部(如美国、马来西亚)或者其他非政府的独立机构(如澳大利亚、捷克、匈牙利)。对于行政接管权，在很多情况下，行政接管实际上是一家金融机构在关闭前的最后一个环节，因此，行政接管权是最容易受到干预的，在很多国家，是否对危机机构予以行政接管的决策权保留在政府手中，而仅仅将行政接管的具体执行权授予金融监管局。因此，要保证金融监管局更高的执法独立，完整的行政接管权是必要的。

第三，“机构独立”。机构独立是指金融监管局的组织构架独立于政府、立法机关，或者作为政府直属机构但其组织构架实行自治。不难理解，独立于政府、立法机关的机构独立，非常类似于很多国家中央银行的机构独立。一般体现在以下两个方面：第一，人事任免独立。人事任免独立不是指由监管机构自行产生或者撤销高级管理人员，而是指高级管理人员的任免法律化、程序化、透明化。监管机构高级管理人员的任免条件、资格和选拔程序必须事先在相关法律中规定并向社会公开，一经产生就不受政府的干预。换句话说，金融监管局的高级管理人员一经产生，即便该高级管理人员采取与政府对抗的行为，政府也不得随意撤销该高级管理人员。金融监管局的高级管理人员一般由政府在行业专家(如金融家、律师、经济学家)中提名。第二，监管决策独立。一般情况下，金融监管局决策部门的构成、议事规则、激励措施、内部控制等，由金融监管局自行决定，政府派驻的代表可以进入董事局，但不得享有表决权。

第四，“预算独立”。预算独立是指金融监管局可以自行确定合适的经费规模、自主分配并运用监管经费。预算独立的做法通常有两种：第一种是监管经费预算由金融监管局自行确定，最终由财政部支付监管经费；第二种是监管经费脱离财政拨款，实行“监管收费制”。监管经费纳入财政预算，是绝大多数国家的通行做法，很明显，尽管监管机构可以独立编制预算，但是由于最终还是需要得到财政部的批准，因此，这一做法并不能真正做到预算独立。相比其他监管机构，金融监管具有一定的特殊性：第一个特殊性是金融监管涉及复杂的专业知识，这是由其监管对象金融市场和金融机构的复杂性决定的；第二个特殊性是金融监管的对象金融行业是一个高薪行业。鉴于上述特殊性，如果将金融监管人员的工资待遇等同于其他公务人员，可能会导致金融监管人员工资待遇过低，从而产生意想不到的不利后果。例如，难以吸引监管精英，或者监管人员将监管机构作为跳板，频繁向被监管机构跳槽。后一种情况是非常不利于监管独立的，因为为了给自己留后路，某些监管人员可能事先就会与被监管者结盟。因此，金融监管局根据金融行业的特点，自行确定监管人员的薪金水平，也是预算独立的一个重要内容。

3. 金融监管的法定化

金融市场中的所有市场参与者之间的关系均需依靠法律手段来调整和维系。金融监管方式的法定化，是金融监管外部法律环境的必然要求，是克服和杜绝监管措施的随意性，保证监管结果的客观性和公正性的逻辑前提。实现金融监管方式的法定化必须注意以下要求：

第一，强制性要求。进入20世纪90年代以来，我国加快了金融法制建设步伐，逐步形成了以《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》等金融法律为主体的金融法律体系，逐步建立和完善了分业经营、分业监管的金融体制，形成了一个包括监督、管理、稽核、检查等各个环节的金融监管体系，通过运用现代的监管手段和工具，实现了对金融机构市场准入、业务经营、市场退出三个主要环节的系统监管。金融监管方式的法定化，使金融监管得到了国家强制力的保障，从而使金融监管的法定方式与非法定方式之间得以区别开来，这种强制性是以法定的强制措施和制裁措施为依据的，其本身是国家意志与市场规律的有机结合，是对金融机构和金融市场行为的一种强制性干预，这种强制性干预的价值归宿在于维护国家的金融秩序。

第二，程序性要求。金融监管方式的法定化虽然是以国家强制力为保证的，但它是由专门的金融监管机构依照法定程序进行的。这里的程序性是指，各种金融监管方式和手段的采取都是通过法定时间和法定空间上的步骤及方式而得以实施，因而使金融监管更科学、更富有理性和公正性。金融监管法定方式如果缺乏程序性，则必将导致金融监管局执法的随意性，甚至会出现权力滥用。由于金融监管本身具有主动性和单方面性的特征，不需要金融机构的请求或同意，因此严格的程序性要求是金融监管法定方式发挥作用的基本保障。以金融监管中的现场检查方式为例，金融监管机构在派出专人进驻被检查金融机构后，必须按照法定程序进行实地检查，不能随意操作，否则就会大大降低金融监管的有效性。

第三，技术性要求。技术性也可以称为可操作性。从技术层面看，可操作性强是对金融监管方式的一个起码要求。目前来看，在金融监管的方式中，计量模型以及电子计算机监管系统等非现场监管手段的运用，使金融监管法定方式的技术性特征日益突出。即便是现场检查，对其技术性要求也颇高，如国外在对银行进行现场检查之后，还要对被检查银行进行综合评级，缺乏一定的技术支持显然无法达到该监管目的。目前，上海金融监管方式仍比较单一，监管手段以直接监管和外部监管为主，科技水平比较低，无法实现实时监控，从而导致监管成本高效率低，直接影响了监管的效果。这就需要尽快开发相应的计算机监管程序和各类计量模型，利用计算机对金融数据信息进行及时处理，实现金融监管方式的科学化，进一步挖掘和发挥金融监管的服务功能和预警功能。

第四，透明性要求。透明性也可以称为市场性、公开性等。金融监管方式的法定化，可以增强金融机构对金融监管结果的可预见性，对金融市场上的公平竞争大有好处，这主要得益于被法定化后的金融监管方式和措施具有透明性的特征要求。为了保证金融市场的有效运作，市场参与者获取准确而及时有效的信息极为重要。对于金融业的发展而言，金融创新与金融监管的互动，使得金融机构必须快速、准确、及时、充分地获取和处理各种信息，尤其是对来自金融监管局的各种监管信息更为敏感，从而在客观上对金融监管方式的法定化提出了更为现实的要求，其透明度如何直接关系着金融市场参与者的信赖利益。与此相呼应，对金融机构信息披露制度的加强和完善已成为对金融业实施有效监管的重要补充。

第五，有限性要求。任何一种金融监管方式都具有局限性，尤其是面对金融创新，新的金融工具和金融业务会不断涌现，金融监管的滞后性必然决定了金融监管法定方式的有限性。现行金融监管的法定方式对金融集团监管的有效性问题就是一个典型例子，在分业监管体制下，无论哪一种法定监管方式其本身对金融集团的重复监管和监管真空问题的解决，明显心有余而力不足。金融创新不仅改变了金融机构提供的服务产品，还改变了金融机构的服务方式，使各类金融机构能提供更加便利客户的金融产品和服务。金融衍生产品的出现，使金融市场的参与者能主动地转化金融产品的流动性和期限风险，进一步打破了各种金融产品之间的界限，但它与此同时也使金融监管法定方式的有限性暴露无遗，只有以创新的态度，研究和采取新的监管措施并使之法定化，才能避免金融集团经营风险的扩散，发挥集团化的优势。

专栏5-1

美国金融监管改革法案的主要内容

2010年7月21日，经奥巴马总统签署，《金融监管改革法》正式成为法律。虽然围绕着法案中的相关规定，未来数月乃至数年，美国各金融监管部门还需要完成数百项新规则的制定，导致该法的实际实施效果尚有待进一步观察和评判，但不可否认，《金融监管改革法》是美国政府和国会对2008年爆发的金融危机全面反思的集中体现，被认为是20世纪30年代大萧条之后《格拉斯—斯蒂格尔商业银行法》颁布以来，对美国金融业影响最深远、最全面的金融监管改革法案。此次美国的金融监管改革始于金融危机爆发之前的2007年6月，金融危机的全面爆发使得该项改革的推进和最终完成势在必然。

总体来说，该法案在试图强化监管、维护金融系统整体稳定、防止类似危机再次爆发的同时，也兼顾了金融市场发展和繁荣的诉求，并在充分认识到现代金融体系的复杂性的基础上，在很多问题上只是提出了原则性的改革方向，留下了较为广阔的空间和余地。

1. 多管齐下，防范系统性风险

(1)设立金融稳定监督委员会(FSOC)。为了防范和化解未来可能再次出现的金融市场系统性风险，《金融监管改革法》要求设立金融稳定监督委员会，负责发现、分析、化解金融体系中的系统性风险，促进监管机构之间的监管合作，并有权向相关监管部门建议修改监管法规，对大型、复杂的金融机构实施更严格的监管规则(包括提高资本金要求等)，避免可能出现的系统性风险。委员会由10位拥有投票权的成员组成，其中财政部长担任主席，其他成员包括美联储、美国证券交易委员会(SEC)、美国商品期货交易委员会(CFTC，简称美国期监会)等机构的主要负责人，以及一位由总统任命的独立人士。该委员会还有5名无投票权的成员。在委员会2/3成员投票表决同意后，金融稳定监督委员会可以强制要求非银行金融机构接受美联储的监管，并可以批准美联储对于可能造成系统性风险的超大型金融机构，依法强制拆分。

(2)化解金融机构“大而不能倒”的风险。为了避免未来美国政府再次动用财政资金救助具有系统重要性的金融机构，增强机构自身抗风险能力，《金融监管改革法》力图增加金融机构扩张规模的成本，制定了对经营失败的大型金融机构进行有序破产清算的机制。首先，金融稳定监督委员会有权向美联储提出政策建议，对规模不断扩大的金融机构，特别是具有系统重要性的金融机构，在资本金、杠杆率等方面提出更高的要求，削弱这些机构不断扩张规模的冲动。其次，建立有序的破产清算机制。破产机制将遵循破产法的规定，公司股东和无担保债券人将首先承担破产所带来的损失，还将追究破产公司高管的责任。监管机构将通过对资产超过500亿美元的金融机构收费，用以偿还大型金融机构破产清算费用。第三，金融稳定监督委员会要求大型金融机构，特别是具有系统重要性的金融机构定期上报一旦经营失败所需的迅速、有序的破产清算预案(所谓的“葬礼计划”)，以便在经营失败时可以根据计划快速有序地关闭金融机构，降低对金融市场的风险。

(3)对美联储监管权限的调整。金融危机中，由于没有及时发现并妥当处置金融体系中的风险，在对“大而不倒”机构的救助中前后不一致等，美联储的表现备受质疑。《金融监管改革法》在扩展了美联储的监管范围的同时，加强了对美联储权力的监督和审计。一方面，法案规定美联储将负责监管所有资产规模超过500亿美元的银行控股公司，这些公司总资产规模超过了美国银行业资产总规模的95%。由此，美联储将承担美国银行业监管的责任。为此，美联储将新设一个专职副主席，该职位的人选由总统任命，负责向美联储提出相关监管政策的建议，并具体负责监管事项。另一方面，为了防止美联储“擅自”救助类似贝尔斯登、AIG等濒临倒闭的金融机构，法案规定未来美联储的任何紧急贷款计划必须获得财政部的批准，并且只能用于缓解流动性。法案还规定，美国审计署将对金融危机时期的紧急贷款进行审计，公布贷款的细节，并向议会递交相关报告。美国审计署还将要求美联储定期披露紧急贷款、贴现贷款、公开市场操作等的详细信息，并拥有对这些信息进行审计的权利，以规范美联储的货币政策和金融监管职能。

2. 强化监管，弥补监管漏洞

过度投机是此次金融危机爆发的重要原因之一，为此，《金融监管改革法》采取了多项措施，以降低金融机构的风险，抑制过度投机，并在消除长期以来的一些监管盲点(如评级机构和对冲基金等)方面迈出了重要的步伐。

(1)强化资本金管理机制，促使金融机构稳健运行。对于规模不断扩大的金融机构，尤其是那些可能造成系统性风险的金融机构，法案在资本金、流动性、杠杆率以及其他相关方面提出了更为严格的要求。法案还要求资产规模大于150亿美元的银行不能将“信托优先证券”等混合型资本工具作为一级资本。同时，法案要求研究建立逆周期的资本金分配机制，即在经济扩张时期增加对机构的资本金水平的要求，而在经济紧缩时相应降低资本金要求，从而使银行的资本金水平和经济周期相匹配，有利于机构的安全和稳定。

(2)限制商业银行从事某些高风险业务。例如，禁止银行从事与客户服务无关的自营交易，以降低自营交易带来的潜在风险；规定银行在对冲基金、股权投资基金中的权益，不能超过其自身一级资本的3%等。但是，上述规定是否能够真正落到实处，还需要时间的检验。

(3)限制场外市场衍生品交易。法案的改革重点之一是加强场外衍生品市场的监管，要求场外衍生品交易进行中央清算，并逐渐转移到交易所市场交易，以增强衍生品市场的透明度，控制可能出现的市场风险。法案规定由美国证监会和美国期监会共同负责衍生品市场的监管，并共同制定相关的规则。对于可以进行中央清算的衍生品交易合约，将要求全部进行中央清算并纳入场内交易。对非中央清算的衍生品交易将实行保证金制度，以控制可能出现的系统性风险。同时，法案要求商业银行将信用违约互换(CDS)、商品和股票互换交易等业务剥离至资本充足的子公司，但可以保留为对冲自身风险进行的互换交易、利率互换、外汇互换等交易。

(4)加强对信用评级机构的监管。法案要求在SEC内新设评级机构监管部，以强化对评级机构的监管，提高评级的精确度和保证评级不受利益冲突的影响。该部门将配备专门的稽查力量，有权对违规的评级机构进行处罚。法案要求，SEC必须对获得评级资格的信用评级机构进行年检，并将关键结果公布于众。对于严重违规或多次出现重大评级失误的评级机构，SEC将有权撤销其注册资格。并且，法案废除了评级机构享有的免责条款。此后，对评级机构故意或严重渎职所造成的评级失误，只要投资者能够证明被恶意误导，可以提起司法诉讼。

(5)强化对对冲基金和私募基金的监管。法案填补了原来对对冲基金、私募基金等的监管空白，强制要求管理资产超过1亿美元的基金管理机构到SEC注册，同时要求基金管理机构提供其交易和投资组合的相关信息，以便监管机构对基金的系统性风险进行必要的评估。那些具有过大规模和高风险的基金，还将被置于美联储的监管下，面临更高的资本金、杠杆率、流动性等要求。此外，SEC要对所有注册的基金进行定期检查，并每年向国会报告，以达到保护投资者，控制市场风险的目的。

3. 强化机制，加强对投资者和金融消费者的保护

《金融监管改革法》在证券化产品、上市公司(包括金融机构)的高管薪酬和公司治理、市场监管等方面进行了改革，加之前面所述的加强信用评级机构和对冲基金监管等举措，力图进一步完善投资者保护机制。同时，法案提出了加强金融消费者保护、防止金融欺诈的有关内容。

(1)降低证券化产品的风险。对于由债权人组织并销售的资产担保债券，要求债权人自身持有5%的债券，并要求被保留的5%债券不能进行套期保值，这就有利于资产担保债券的发行人和投资者共同承担风险。

(2)完善公司治理和增加高管薪酬透明度。《金融监管改革法》规定，股东大会拥有对上市公司(包括金融机构)高管人员薪酬和“黄金降落伞”机制不具约束力的投票权(non-bindingvote)，以使股东获得对公司高管人员薪酬的知情权和表决权。法案还授权同意股东通过委托投票机制(proxy vote)选举公司董事，要求即使在没有竞争对手的情况下，候选董事也必须获得股东大会的多数票方可当选。同时，法案要求公司提供高管薪酬和公司财务状况的对比以及所有员工年度薪酬的中间值和公司CEO的年度薪酬的比较。此外，法案还要求上市公司建立机制，收回高管人员因虚假财务信息获得薪酬和奖励。

(3)加强资本市场监管。美国资本市场的两大监管机构SEC和CFTC的监管权限和监管职责均大幅加强。在法案涉及的一共243项规则制订中，美国证监会、美国期监会所需制订的规则分别为96项和61项，占比达到39%和25%，两者合为64%，此外，SEC和CFTC还需要向国会提交数十项与提高资本市场监管相关的报告。为了能与日益扩大的监管职能相匹配，一方面，《金融监管改革法》增加了监管机构的经费。除了继续得到划拨的财政预算外，SEC还获准用收取的一部分注册费，成立SEC储备基金(SEC Reserve Fund)。法案规定，每个财政年度SEC可以从储备基金中获得高达1亿美元的额外经费，用于充实监管队伍，有效履行SEC的监管职责。与此同时，法案也加强了对监管机构的审计工作。

(4)加强金融消费者保护。法案要求在美联储内建立一个新的独立监管机构：消费者金融保护局，全面负责所有面向消费者的金融产品的监管。该局的主管由总统任命，并要通过参议院的批准。消费者金融保护局具有相对独立的权限，能自行拟定消费者保护法规，管理所有提供消费者金融服务、资产规模超过100亿美元的银行、所有与消费者金融产品相关的金融机构以及这些机构发行的信用卡、按揭贷款等金融产品，以保证消费者在购买金融产品时，不受隐性费用、欺骗性条款和欺诈行为等的损害。