权力之间的关系

（一）权力之间的关系

权力侵犯权利的救济，只能借助权力才能得以实现。因此，权力与权力间的相互关系会影响各项行政救济程序的定位与设置，进而左右行政救济的整体结构。

1.立法权与行政权的关系。

就立法权与行政权的关系而言，行政应受立法支配，即行政权的来源、行使都应服从立法机关的意志。西方国家在立法权与行政权的关系上，有的以行政权为重心（例如美国的总统制），有的则以立法权为重心（例如英国的议会制），其差别在于行政权是否对立法权构成牵制，但总的来说，行政机关作为执行机关应执行立法机关制定的法律。立法权对行政权的控制集中体现为依法行政原则，政府的一切行为应依法而为，受法的拘束。立法机关创制法律，行政机关执行法律，行政应受立法的支配。行政权从根本上说，是执行法律、执行权力机关意志的权力。因此，行政权的运行必须对权力机关负责，必须在法律的范围内，超越法定权限的行政行为无效，不具有行政行为的一切法律效力。^[14]但立法对行政的控制却不可能百分之百地发生作用，甚至要给行政权留下必要的空间，让它自由行使，即所谓的“行政保留”。^[15]权力具有天然的膨胀性，行政权的主动性特点使其更容易膨胀，极力挣脱立法权的限制。“在现代社会，行政机关除具有传统意义上的行政管理职权外，还拥有制定规范性法律文件的立法权力以及处理法律纠纷的司法权力。行政权力的膨胀虽不排除随着社会发展而正常增长的情形，但也带来了明显的负面效果:一是超越法律规定的职权范围，产生行政越权的情形；二是违反法律授权的目的，违背法律规定的精神、原则，导致自由裁量权的滥用；三是管理事务的增加导致权力委任的随意性，扩大了对公民、法人或者其他组织作出管理、处罚、强制的主体。”^[16]于是在立法权与行政权之间形成了控制与反控制的矛盾关系。为了保证立法对行政的有效控制，设置一定的监督机制就是必不可少的，司法审查就发挥了这种监督作用。立法权对行政权的支配关系为司法审查提供了依据，司法审查的核心就是审查行政权的行使是否合法，此处的“法”即立法权行使结果的体现。

2.司法权与行政权的关系。

就司法权与行政权的关系而言，在封建国家时代，司法权与行政权不分，甚至立法权也依附于行政权，行政权处于绝对的支配地位。甚至在洛克的分权理论中，司法权也还不是一种独立的权力。孟德斯鸠发展了洛克的理论，把司法权摆在了与立法权、行政权平行的位置上，并且强调三种权力应相互制衡。“对权力进行有效控制，可以说是维持社会秩序方面的最为重要的问题。就这样一种社会秩序来说，政府在保护所有的人并使他们免受其他人的强制和暴力的方面实是不可或缺的。但是需要强调的是，一旦政府为了达到这个目的而成功地垄断了实施强制和暴力的权力，那么它也就变成了威胁个人自由的首要因素。因此，对政府的这种权力进行限制，便成了17世纪和18世纪宪政创始者的伟大目标。”^[17]之所以要对行政权进行控制，是因为权力天生有膨胀的趋势，与立法权和司法权相比较，行政权具有主动性，这种主动性使行政权不断地扩张，如果不加控制，就会侵犯人民的权利。对行政权的控制既有来自立法权的控制也有来自司法权的控制和行政权自身的控制。但司法控制具有不可比拟的优点。按照英国1932年“大臣权力调查委员会”的解释，对行政行为进行司法控制的必要性在于:“第一，行政方面官僚主义严重。等级制使下级过分依赖上级；缺乏想象能力和创新的精神；机构庞大、人浮于事；拖延推诿，议而不决等。第二，行政有其自己的弱点。行政人员有时过分热心，好把自己的意志强加于人，并往往把这标榜为是为着人民的利益。实际上并不一定。第三，行政决定往往具有保密和不知其名的性质。”^[18]司法审查以独立法院的司法权力来制约行政权力，它典型地反映国家权力的分工与制约，保障人民的民主权利，体现宪政体制的民主理念。^[19]

但是，司法对行政的控制也不是绝对的。司法权是一种判断权，它的判断以对法律的解释为准则，一旦超越法律的范畴，司法便只能戛然而止，否则有代替行政权之可能性。“司法审查的标准来自赋予行政机关任务的法律，内容限于合法性审查，界限在于价值判断。”^[20]

3.立法权与司法权的关系。

就立法权与司法权的关系来看，不同宪政体制的国家两者关系差异较大:一种关系是司法权从属于立法权，受立法权的监督。在这种关系下，法院不能对立法机关制定的法律行使审查权，因为司法机关的地位低于立法机关，但法院可以审查行政机关的行为是否符合法律。另一种关系是司法权独立于立法权，对立法权负有监督职责。在这种关系下，司法机关不仅能审查行政权的行使是否合法，还可以审查立法机关制定的法律是否合宪。法院既可以单独对法律进行合宪性审查，也可以在对行政行为的合法审查中附带地对法律进行合宪性审查。无论司法权和立法权是怎样的关系，司法对行政的审查都是必不可少的。司法对行政进行审查的宗旨是保证立法机关的意志得到贯彻，确保行政机关依法行使职权，避免行政越权。总体而言，在司法机关享有违法审查权的情况下，司法扮演着监督行政的角色；在司法机关享有违宪审查权的情况下，司法还肩负着监督立法的使命。

权力关系是行政救济构造的主要框架，权力之间关系的变动必然影响行政救济构造的搭建，同时，建设行政救济构造时，也必须遵循权力之间的基本关系，不能与其背离。