江西省促进自主创新的财政政策研究

地方政府促进自主创新的财税政策研究——分报告：江西省促进自主创新的财政政策研究

提高自主创新能力，培育和发展战略性新兴产业，这既是调整产业结构，转变发展方式，增强经济整体竞争力的重大战略抉择，更是江西实现科学发展、进位赶超、绿色崛起的希望和主要路径所在。

一、基本做法

1.用工程的办法，推进科技创新“六个一”工程。江西省政府决定在2009—2012年实施科技创新“六个一”工程，即主攻10个优势高新技术产业、培育100个创新型企业、实施100项重大高新技术成果产业化项目、建设10个国家级研发平台、办好10个国家级高新技术产业特色基地、组建100个优势科技创新团队。

2.完善配套政策，促进科技进步和自主创新。近几年来，江西省政府出台了一系列促进科技进步和自主创新的政策文件，在财政投入、税收减免、金融担保、股权质押融资、政府采购、高新技术企业和产品认定、自主创新成果产业化、人才激励和技术要素参与者收益分配等方面作了明确规定。

3.加大财政投入，保证科技进步资金逐年增加。2007年全省财政用于科学技术支出8.74亿元，2008年安排11.14亿元，2009年安排13.4亿元(见下图)，年均增长24%。并整合2亿元财政资金，扶持32个高新产业项目，投入2200万元启动了光伏、半导体照明和油茶三个重大科技专项。支持329项“六个一”工程项目，安排经费1.13亿元，占科技三项费用的61.1%。

图1　2007—2009全省财政科技支出　(亿元)

4.坚持财政资金投向以企业和应用环节为主。近三年，省级财政投向于企业的资金分别为1.31亿元、2.5亿元、3.25亿元，分别占当年省级科技进步资金的64%、78%、81%。省级财政投向应用环节的资金分别为1.26亿元、2.33亿元、3.25亿元，分别占当年省级科技进步资金的59%、72.5%、81%。同时，财政加大了高新技术产业化扶持力度，近三年，省级财政分别安排了1亿元、2亿元、2亿元，分别占省级科技进步资金的47%、62.3%、49.7%。

5.突出三大平台建设，提升科技条件平台和人才队伍素质。以建设创新型江西为目标，按照科学规划，合理布局，理清思路的原则，通过财政支持，加快建设一批具有较高研究水平的重点实验室和工程技术研究中心，加快建设一批资源共享平台和成果转化平台，并依托这三个平台的建设，促进科技创新人才建设。

二、工作成效

1.组建了一批高水平的研发平台。我省的科技创新研发平台中，有1个食品科学与技术国家重点实验室，2个省部共建国家重点实验室培育基地，3个国家工程技术研究中心，50个省级重点实验室，80个省级工程技术研究中心。到2009年底，全省重点实验室和工程技术研究中心共承担各类科研项目9338项;仅2009年，在研项目3054项、新立项1477项，较上年分别增加373项和147项;承担各类科研项目经费达到36.95亿元，比上年增长76.5%。成果转化为重点实验室和工程技术研究中心创收累计达14.6亿元，为实施单位年增加值累计达69.98亿元。

2.提升了科技创新和成果转化能力。工程技术研究中心与国(境)内单位合作项目114项，引进资金1.89亿元;与国(境)外单位合作项目31项，引进资金7900万元。目前，全省年科技新产品的开发能力达到1000个以上，增幅30%以上。2009年，有6个项目作为参与单位获得国家科技进步二等奖。完成科技成果登记372项，增长55.6%。初步评定科学技术奖110项，其中一、二等奖比例大幅度增加。2008年底，全省重点实验室和工程技术研究中心共获各类科技成果奖813项，其中国家级奖30项，省部级奖381项，市厅级奖265项;共申请专利受理数总计1450项，获得专利授权数820项，其中发明专利385项。

3.建成了科技创新公共服务平台。即省市县三级科技专网和科技公共服务外网，建设了一批科技信息资源数据库，实现了科技文献资源共享、大型科学仪器设备协作共用、科技政务网上公开及科技管理业务信息化。近两年来，仅省级平台就为科技主管部门、科研院所、中小企业、“三农”等企业提供各类技术信息服务3000余人次，服务企业1000多家，开展项目咨询服务近2000余项次。为全省科技研究、重大项目、新技术新产品的开发和社会经济发展等领域，完成分析测试样品(件)近10万个，提供100多万个分析测试数据。

4.培养和造就了一大批科技创新人才。到2009年底，省重点实验室和工程技术研究中心固定工作人员5788人，拥有博士和硕士分别为756人和974人，副高职称以上人员2090人，进出人员比4.1∶1;与国内外建立稳定科研合作关系单位902个，聘请客座研究员757人，国内外学者在我省研发平台工作5372人次，开展科研合作项目1077项，重点实验室培养研究生累计3668人，工程技术研究中心培训人员62865人。2009年组织开展了江西省“十大科技创新人物”评选表彰活动，对其中3位中国工程院院士授予“江西省科技创新特别奖”，另10人被评为“江西省十大科技创新人物”。组建了41个省优势科技创新团队，引进博士学位以上的人员360余人。

5.促进了高新技术产业稳步发展。2009年全省高新技术产业产值达到1935亿元，增加值613亿元，均高于规模以上工业发展速度。南昌国家高新区综合排名列全国54个国家高新区第28位，知识创造与技术创新能力列第17位，产业化与规模经济能力列第29位，也是南昌高新区首次迈入国家高新区前30强。制造业信息化工程、企业技术创新引导工程、中小企业技术创新工程和节能减排工程稳步推进。

6.加快了新兴产业的发展。江西省光伏产业已形成完整的产业链，增速位居全国前列。13个项目进入“国家金太阳示范工程”，共获补助资金1.98亿元，资金总额居全国第二位。半导体照明产业规模迅速扩张，形成了自有的知识产权体系。南昌航空城已开工启动。核能、新能源汽车及动力电池研发和产业化取得许多新成果。风电企业快速成长，金属新材料和非金属新材料成为江西工业重要支柱产业。全省把新产品开发作为提高企业核心竞争力的重要措施。全年科技系统组织研发和审定新产品703项，择优向国家申报了重点新产品61项。

三、存在的主要问题

1.从企业本身和相关部门来看。

一是科技资源基础薄弱。主要体现在：获专利和科技进步奖比重低，高新技术产业比重不高。如下表所示：

表1　2007—2009年发明专利批准情况

表2　2007—2009年国家级科技进步奖情况

表3　2007—2009年高新技术产业总产值情况

数据来源：根据《2010年中国统计年鉴》《2009年中国统计年鉴》《2010年江西统计年鉴》《2009年江西统计年鉴》《2008年江西统计年鉴》整理。

通过上表可看出，我省专利占全国的比例很低，2009年才占0.3%，几乎可以忽略不计。国家级科技进步奖2008年才占0.79%，2009年有比较大的提高，但也只占2.13%。高新技术产业比重近三年都在缓慢提高，但比重仍不高，2009年占全国的3.2%。

二是科技创新主体意识不强。一方面主动投入不够。2010年江西省全社会R＆D经费76亿元，而江苏省2006年全社会R＆D经费346亿元，上海市2006年全社会R＆D经费259亿元。另一方面创新人才匮乏，由于待遇不优厚，高端人才难引进，中端人才想着走，低端人才拿不起。

三是多头申报资金，造成资金使用低效浪费。从省级层面看，为建设创新型省份，近几年，江西各个主管部门陆续出台了很多实施意见和措施。各个部门自行做计划、立专项、争资金，政策越来越多，需要的财力越来越庞大。就省本级财政看，涉及支持自主创新的专项资金近20项，分散于多个单位。政策缺乏有效设计和衔接、项目设置重叠、资金分散和支持不足并存，集中财力办大事的机制难以形成。而资金过于分散，往往造成人们转空子，多渠道拿钱，容易助长寻租和腐败问题蔓延。

2.从现有财政政策的制定和落实情况来看。

一是对企业和市场需求重视不够。财政对项目合作的支持力度较大，但对能够促进产学研链条各要素合理流动的科技服务合作关注不多;对工业园区、科技平台的硬件投入关注较高，对如何引导各方面在合作过程中建立清晰的利益分割和产权保护机制，促进人员流动，形成长久稳定的合作等软件建设考虑不多。2009年，在对我省的专利实施状况的抽样调查中，抽取了300项2009年之前授权的有效专利发放调查问卷，收回222份问卷，具体情况如下表：

表4

在收回的调查问卷中，大中型企业的专利中有156项应用于生产，占总数的91.76%;高校的专利中只有9项实施，占总数的32.14%;科研单位收回的7项专利则全部实施，占总数的100%。可见，我省专利的有效使用，企业及科研单位比较好，高校需要加强。

二是财政科技投入占财政支出的比重偏低。近年来，江西省财政科技投入稳步增长，但财政科技投入占财政支出的比重不高(见下图)。

图2

数据来源：根据《2010年中国统计年鉴》《2010年江西统计年鉴》整理。

从上图可以看出，与全国平均水平相比，我省财政科技投入占财政支出比重一直比较低，我省只占财政支出的1%左右，而全国平均为3.5%左右，差2.5个百分点。特别是市、县级财力有限，基本上还是“人吃马喂”，扶持科技创新资金力度有待加大。政府科技投入比重较低。

三是财政科技资金管理缺乏“顶层设计、统一规划”。由于管理体制条块分割和部门利益的驱动，财政扶持资金分散，使用效率不高。由于部门间、甚至部门内部行政单元的条块分割，使得原本有限的政府扶持资金分散，科技项目质量不高，研究低水平重复，甚至有时同一个项目、同样的研究内容往往稍作改变，就可以得到不同部门的支持。这种低水平重复现象，无法贯彻“突出重点，有所作为”的方针。

四是财政资金扶持方式较为单一，杠杆作用不强。目前，无论是研发项目还是产业化项目或者技改项目，财政资金还是以无偿资助为主。这种方式对于降低研发阶段风险作用较大，但对根本上解决企业融资问题，特别是发挥财政资金的杠杆作用意义不大，这也是造成目前财政科技投入有增长而企业研发投入增长较慢的重要原因。对于大中型企业，政府财政投入对企业的主体投入产生了替代或挤出效应。

五是财政资金的公共科技职能在弱化，配套服务尚待加强。从项目的财政资金投向看，基本上倾向于竞争性领域的能直接转入生产和应用的专有技术研发，而对于自主创新的公共性服务，如共性技术和关键性技术的投入还不够，未能起到矫正市场失灵、供给地方公共物品的职能。

四、原因分析

1.科研资源分散分隔，共享程度低，宏观统筹难。一直以来，江西省科技基础条件建设，由于体制原因，整体规划不够，布局分散、多头管理、重复建设、效益不高，公共财政投入形成的科技资源和数据资料被部门、机构或个人占有，在使用上互相保守、封闭，合作精神和共享文化欠缺，严重制约了科技的发展。

2.自主创新的高风险及人才缺乏制约了企业的积极性。企业的主要目的是赢利，考虑的首先问题是成本效益，但由于创新过程中的投入产出关系不确定，政府采购的引导性和约束性不强，加之社会化科技投入机制缺乏，风险投资、科技型企业融资担保和信用保险、银企合作不够等，严重制约了企业投资自主创新的积极性。江西社会平均工资在全国处于较低水平。2009年江西在岗职工平均工资为24696元，占全国平均的75.43%，排位全国倒数第一。较低的工资水平难以吸引和留住高技术人才。

3.财政政策的运用缺乏整体配合，导向作用有偏差，对企业自主创新缺乏针对性的差别激励和引导。江西省属中部欠发达地区，财力不足，科技投入也十分有限。除此之外，现有的财政科技政策面面俱到，扶持形不成合力。有些科技成果专项，部分已经过了成果转化阶段，甚至到了一定产能规模，财政资金仍在安排，实际上在支持扩大产能，超越了公共财政的支持范围。

4.科技经费管理欠规范，项目预算和绩效评审制度不健全，诚信制度尚未建立。财政资金的使用普遍存在“重分配、轻成果、随意性”。在项目管理和评价上，缺乏客观评判、利益约束和监督调控手段，从而造成财政资金的浪费和低效益。此外，财政扶持资金绩效考评工作薄弱。虽然国家和省出台了项目绩效考评管理办法，但对绩效考评过程的监督检查及绩效信息管理等尚未提上日程。尤其是一些单位和个人对财政科技资金的申报，习惯报大数、多头报，弄虚作假，套取国家资金，但对这种不良诚信行为缺乏制约手段。

五、促进自主创新财政政策的建议

总的原则是：充分发挥政府财政投入的引导作用，鼓励全社会增加科技投入，形成以财政投入为引导、企业投入为主体、银行贷款为支撑、社会集资和引进外资为补充、优惠政策作扶持的全社会科技投入体制，推动科技进步和创新。

(一)建立财政科技投入稳定增长机制，加大资金整合力度，创新财政补助方式

1.落实国家规定，确保法定增长。确保省级财政科技支出占省级财政支出比例的2%，市县区地方财政科技支出占地方财政支出比例力争达到2%。在“十二五”期间，科技支出占财政支出的比重每年再提高0.5%，5年提高2.5%。有条件的地方，应实行财政科技支出高于经常性的财政支出水平。

2.自上而下，资金整合。分两步走：第一步，按照“存量优化，增量调节，跨部门整合”的原则，规范专项资金名称，大幅度减少资金种类，取消名不符实和过时的项目，归并重复交叉的项目，对专项资金统一扎口管理，从源头，从部门预算编制和项目支出上做到统筹分配使用。第二步，采取相对集中的管理模式，即统一协调政策、统筹配置资源、归口管理预算，建立资金池。各类资金集中到池，由财政部门统一管理。资金指标只到项目，不到部门，各单位(法人、自然人)按照项目需求分别向科技部门申报，经科技部门受理并通过了项目评审，才能拿到资金。

3.创新财政补助手段，形成多渠道投入机制。按照分类补助和重点支持相结合的原则，注重综合运用专项资助、贷款贴息、政策性担保、风险投资、以奖代补，加大对科技发展的投入力度，充分发挥财政科技投入的引导带动作用。为了提高资金的使用效益，必须树立“有资助、有产出、有回收”的理念，积极创新财政资金扶持方式，如股份投资、有偿资助、偿还式补助、有结果后补助等多种补助方式。

4.支持多元化投融资体系建设，引导社会资金向自主创新领域集聚。一是改变政府投资的自主创新创业风险投资公司考核标准，规范创投投资行为。二是健全风险投资与创业担保的社会投融资体系。财政可以通过资金补贴、贷款贴息和直接投入进行引导。三是加大对创投基金设立和投资业务的激励。通过贷款贴息、无偿补助、资本注入等方式，鼓励其加大对科技型中小企业的支持。四是鼓励银行加大对技术创新和风险创投企业的贷款融资，财政予以一定比例的补贴或奖励。

(二)加强自主创新公共服务平台建设，鼓励产学研相结合，构建强有力的科研及人才合力

1.省财政设立省科技条件平台建设专项资金。有关部门结合科技创新平台建设的总体要求，统筹安排涉及科技创新平台建设和相关科技计划的经费，进一步加大投入力度。同时，拓宽资金筹集渠道，鼓励和支持企业、金融机构加大对科技创新平台的投入，逐步形成多元化、多渠道的平台建设投入体系。

2.完善自主创新人才激励和产学研人才互通机制。加大对科技创新创业领军人物和优秀创新团队的奖励力度。重奖重大发明、科研成果和拥有自主知识产权品牌的产品，最大限度地激发企业家和科研人才的创新激情和活力。健全产学研人才互通机制。完善企业与学研方双向定期租用、借调、互换技术人员的制度，鼓励科研人员和教师到企业工作，放宽对其在原单位工作关系和福利待遇的限制，鼓励教师、研究人员和科研单位以技术专利“入股”，与企业结成创新实体或直接创办科技型企业。

3.建立企业为主体，“产学官研”相结合的自主创新体制。一是运用科技计划推进产学官研合作。在每年财政资金资助的科技计划中，确保产学官研合作项目有一定比例。二是“以奖代补”，探索建立产学官研合作的长效机制。实行财政投入与高校、科研院所的产学研绩效挂钩。三是完善科技企业孵化器的补贴管理机制，建立孵化器企业淘汰制度。四是推动产业技术创新战略联盟的发展。建立相应的联盟治理结构和治理机制，合理确定联盟成员的利益共享和协调机制，促进联盟高效运转。

(三)加强政府采购的引导性和约束性

1.建立促进中小企业自主创新的政府采购制度。对自主创新型中小企业要给予特别优惠。规定在一定条件下将大额采购合同分割成若干部分进行招标，使中小企业有更多机会参与投标竞争。

2.强化政府采购的有效性。政府采购应有选择、针对性地扶持部分自主创新主体的发展。要完善政府采购自主创新产品目录和采购机制。政府采购在项目初期、中期及后期要给予大力支持，并根据经济情况适时调整政府采购政策，保证政府采购的连贯性。政府采购要引入竞争机制。在利用政府采购扶持中小企业的同时，要保证创新主体间的适度竞争，使政府采购政策具有持久的经济效益和社会效益。

3.改进政府采购评审方法，强化法律约束。在评审通过情况下给予自主创新产品优先待遇。同时，制定具有法律约束力的政府采购自主创新产品的制度、规章和办法，加强预算控制，保证使用财政资金的采购单位优先购买自主创新产品。

(四)创新财政资金管理机制，加强绩效管理和诚信制度建设

1.改革现行的科技项目申报及预算评审制度。一是建立网上申报和多元评审制度。凡项目申报一律采取网上申报，一概不收文字报告。项目实行多元专家匿名评审制。即每个项目的评审都必须由技术、财税、风投、金融、法律等方面的专家组成。二是变企业申报，政府审批的资金管理模式为政府“招标”和“以奖代补”方式。财政对项目的扶持视情况采取“前补”或者“后补”模式。采取“前补”的项目，相关职能部门要制定详细的项目指南，面向全社会公开招标。采取“后补”的，应先期制定补助或奖励标准并予以公示，凡完成项目并达到标准的企业后，平等享受政府补助。

2.改革项目的评审环节。大力引入创业投资公司的专业团队、商业银行、担保公司等参与对财政资助的竞争性领域项目的评判。尝试开展财政无偿资助方式与创业投资引导基金和银行贷款担保的对接。对于创业投资公司参与评判的财政资助项目可与其建立项目库共享，对获得创业投资的项目可优先给予财政资助和贷款担保，对获得银行贷款的创业创新项目可优先给予财政资助和贴息。通过创业投资公司、商业银行等采用市场化手段、具有高度利益相关性的专业评判，在立项上改变原先部门行政意志较浓，政府聘请的专家评委个人随意性大，缺乏利益约束和监督调控机制，财政资金效率低下的局面，同时有利于增加创业投资公司、商业银行、担保公司等对创新性企业的了解沟通，加强服务。同时，加强预算评审，提高资金效益。

3.财政对科技创新的奖励要突出财政资金“四两拨千斤”的作用。树立“算投入，更要算产出效率”的理念，紧紧围绕投入产出这两个基本点，与企业的财政贡献度挂钩，减少或免除对有些科技项目、企业类的一次性“进门”奖励，改为根据其发生科研投入或效益后，依据投入或项目销售情况给予奖励和补助。

4.建立面向结果的绩效评价和追踪问效机制。将绩效评价机制贯彻到资金管理的始终，借助绩效评价的结果形成有力的“倒逼”机制，使主管部门和用款单位将主要精力从争资金转移到重管理。财政部门在业务主管部门自我评价的基础上，组织相关中介机构，有选择地对资金使用的经济性、效率性、效益性开展重点评价，并逐步扩大评价范围。强调绩效评价结果的运用，根据结果对专项及项目进行相应调整，绩效好的，不断扩大资金投放的比重;发现问题的，及时做出缓拨或停拨的决定，并追究项目单位责任人的经济责任。

5.建立相对完备的绩效考评和诚信制度。通过计算机网络手段建立项目的绩效考评和诚信记录数据系统，对项目立项、实施、验收、成果及研究机构(企业)的诚信记录等信息进行及时的收集、分析，提供完备、翔实的权威数据支撑，以实现全面、客观、公正、准确的绩效考评和诚信等级评价。这既能满足政府绩效考评的信息需求，又能满足日常管理的信息需求，从而有效防止虚报和多头申报、多头资助，为合理配置科技资源提供科学依据。

课题组成员：陈向明　李婉萍　万平贤