大学生自主创业政策体系研究

高复阳

中国地质大学（武汉）校长办公室

近年来，严峻的就业形势使得大学生就业问题日益凸显。大学生自主创业逐渐发展成为缓解当前大学生就业压力的重要途径。各级政府相继出台了一系列扶持政策，鼓励和促进大学生开展创业活动。我国高校毕业生自主创业人数不断增加，但大学生毕业创业比例大大低于发达国家，且成功率非常低，未能达到预期效果。学者分析认为创业环境不尽如人意、创业政策不完善是造成这一情况的重要因素。大学生创业活动的开展需要政府强有力的政策和制度作为保障。因此，梳理我国大学生创业政策发展，分析创业政策体系、框架、内容，有助于完善大学生创业政策，使其在支持保障大学生创新创业中发挥更加有效的作用。

一、我国大学生创业政策的体系框架

创业政策是推动创业活动的重要力量。创业政策的本质是激励创业，作用是用来减少初创企业面临的不确定性，目的是通过设计和传递动力、技能以及机会这三要素来鼓励更多的人选择创业，提高创业活动的水平。而创业政策框架是围绕着动机、技能和机会三要素建立的（Lundstrom ＆Stevenson，2002）^[1]，制定政策应考虑3个层面：①在个人层次上激发人们进行创业；②使创业者获得创业所需要的知识和技能；③为潜在创业者提供资源和环境支持。在这一政策框架下，学者虽然对政策的内容有不同表述，但可以归纳为以下方面：促进创业文化、开展创业教育、创业促进（融资及商务支持）、创业人服务支持。大学生创业政策的本质、核心和目标与一般的创业政策没有差别，只是它是针对大学生这一特定目标群体而制定的，其宗旨是通过增强大学生的创业意识，提升大学生的创业能力，从而有效地促进大学生创业（陈成文等，2009）。

在我国，以20世纪90年代末清华大学等高校创业活动和创业教育为开端，大学生创业逐渐上升成为一个政策问题而引起政府的关注和重视，大学生创业政策也由此进入了人们的视野。以1999年教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》提出的“鼓励大学生自主创业的政策”为标志，国家各级政府及相关职能部门纷纷出台了有关大学生自主创业的法规政策，形成了以国家政策为宏观指导、地方（省、市、区／县）和高校各级政策为实施准则、包括地方特色创业政策在内的大学生自主创业政策体系（图1）（肖于波等，2009）。创业政策制定遵循创业活动规律，围绕政策框架，政策内容涉及创业教育、创业培训、财政税收优惠、融资支持、创业项目场地和孵化基地建设、创业服务指导、创业者生活保障等方面，致力于营造良好的创业环境，激发青年学子的创业热情，增强创业能力。

图1 大学生自主创业政策体系框架

二、我国大学生创业政策的发展内容

（一）国家及职能部门的创业政策

大学生创业政策实施十几年来，级别不断提高，框架不断完善，内容逐渐细化。创业政策发布涉及部门由最初的教育部发展到劳动与社会保障部、科技部、共青团中央、工信部、国家工商总局、中华全国工商业联合会、财政部、中国人民银行、国家税务总局等十几个部委；每年由教育部发布的“全国普通高等学校毕业生就业工作相关通知”2013年起由国务院办公厅发布；政策内容也从最初的“鼓励自主创业”等仅具有导向作用的表述，逐渐发展到围绕创业活动对创业教育、创业培训、税费减免、创业基地、创业服务、小额担保贷款、财税扶持等方面做出具体规定。

1．创业教育与创业培训

国家一直重视创业教育，相关政策出台最早，并在每年创业政策中均有表述。如：2002年教育部召开了普通高校“创业教育”试点工作会议，正式发文确定9所高校为创业教育试点院校，并给予资金和政策支持；2006年扩大创业教育试点范围；2008年《国务院关于做好促进就业工作的通知》和2010年《关于实施大学生“创业引领计划”的通知》均提出“加强创业意识教育”；2012年发布《关于做好“本科教学工程”国家大学生创新创业训练计划实施工作的通知》提出高校创业教育培训的具体措施；2015年国务院出台《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》全面推进创业教育。

2．税费减免和财税扶持

2003年针对普通高等学校毕业生从事个体经营出台了比较具体的有关收费优惠政策；2006年和2007年国务院十几个部委联合发布通知进一步“实施创业税费减免”；2010年提出“大学生自主创业3年内每年减免8000元税费”的减免标准；2013年财政部和国家税务总局出台《关于支持和促进就业有关税收政策的通知》明确提出“国家限制行业以外的所有项目都可享受大学生创业的相关财税扶持政策”。

3．融资支持

资金是创业的重要资源，创业资金不足是影响创业的关键因素。因此，2006年提出“为大学生创业提供小额担保贷款”；2008年中国人民银行、财政部、人力资源和社会保障部联合出台《关于进一步改进小额担保贷款管理积极推动创业促就业的通知》，通知扩大了借款人范围，提高贷款额度；之后的创业政策都涉及融资政策，国家努力开拓融资渠道为创业者提供资金支持。

4．创业基地与创业服务

国家注重为大学生创业提供服务，设立大学生创业基地、孵化科技创新创业项目。2004年4月共青团中央、劳动和社会保障部出台《关于深入实施“中国青年创业行动”促进青年就业工作的意见》提出“普及创业意识、培养创业能力、提供创业服务、优化创业环境、完善对青年的就业服务”。2006年和2007年相关政策提出“建设大学科技园以及创业孵化机构、加大创业培训力度、建立创业孵化基地”；2010年的就业政策和《关于实施大学生“创业引领计划”的通知》着重提出要为大学生创业提供指导服务和孵化服务，开展大学生创业培训（实训）。在政策影响下（表1），各地纷纷建立创业基地和孵化器，为创业活动提供服务，营造良好的创业环境。

（二）湖北省的创业政策

根据国家政策指导，湖北省积极制定创业政策的实施细则（表2）。2006年《湖北省关于切实做好当前普通高等学校毕业生就业工作的通知》中提出促进大学生创业的相关政策，之后围绕创业教育、创业培训、小额担保贷款、税费减免、财税扶持、创业基地、创业服务、创业大学生人事服务等方面的创业政策密集出台，着重加大创业资金、场地支持力度，在全省掀起创业高潮。

表1 国务院及职能部门发布的创业政策（1999—2015年）

续表1

2012年湖北省人社厅、财政厅、团省委制定《高校毕业生创业扶持资金使用管理办法》，设立湖北省高校毕业生创业扶持资金。2013年提出“就业专项资金中安排2000万元支持创业项目”并“加强创业孵化基地建设”。2014年湖北省人民政府办公厅发布《关于进一步做好普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》，其第二条提出“健全完善促进大学生创业体制机制：全面开展大学生创业教育和创业培训、开辟行政审批‘绿色通道’”，第三条为“加大大学生自主创业政策扶持力度：实行创业补贴、加大小额担保贷款支持力度、实行自主创业税费减免优惠政策”。在《关于实施湖北省大学生创业引领计划的通知》中进一步加大支持力度，对符合条件的大学生：①给予一次性创业补贴5000元；②给予创业培训补贴；③鼓励各地建设创业孵化基地，为大学生创业给予场租、水电减免；④给予大学生创业项目无偿资金扶持；⑤提供小额担保贷款及贴息支持，进一步放宽贷款条件，提高贷款金额；⑥落实税费减免优惠政策；⑦实行行政事业性费用免缴政策，在首次办理工商登记之日起3年内免收属于登记类、证照类、管理类的各项行政事业性收费。同时湖北省人社厅和财政厅联合就“高校毕业生灵活就业社会保险补贴发放”发布通知，为创业大学生提供生活支持。

表2 湖北省发布的创业政策

（三）武汉市的创业政策

武汉市在具体执行国家和省级创业政策的同时，注重对创业融资和科技创业活动的支持（表3）。通过实施“青桐计划”等创业政策，武汉市迅速成为创业活跃地区，发展为全国瞩目的创业城市。依托“青桐计划”的“青桐汇”成为学子创业融资的重要途径。

表3 武汉市发布的创业政策

1．融资支持

2008年针对小额担保贷款出台工作意见和实施办法，为创业者申请贷款提供指导。同时2013年发布《市人民政府办公厅关于印发武汉市科技创业天使投资基金暨种子基金管理暂行办法的通知》，拓宽创业融资渠道，鼓励民间资本参与。

2．“青桐计划”

2013年武汉市开始实施“青桐计划”，鼓励大学生到科技企业孵化器创业。

（1）创业教育方面：①制定《武汉市“大学生创业先锋”评选奖励办法》，市人民政府每年奖励100名在科技企业孵化器创业的大学生创业先锋；②鼓励在汉高校允许有创业意愿的在校学生休学到科技企业孵化器创业，其创业时间可按照相关规定计入学分。这一政策在国内属于较早倡导。

（2）创业场地支持：①在国家级和市级科技企业孵化器分别设立大学生创业苗圃、大学生创业特区，鼓励支持与高校合作建设大学生创新创业基地；②对初次进入科技企业孵化器、大学生创业园的大学生创业企业给予房租补贴。

（3）创业资金支持：①设立不低于1亿元的市天使投资基金、创业种子资金；②设立2000万元的大学生创新创业专项资金；③设立1000万元的高校毕业生创业小额贷款担保基金；④对风险投资基金投资科技企业孵化器内的大学生创业企业，按照其实际投资额的5%给予风险补偿。

（4）积极开展大学生创业培训与辅导服务，对相关活动给予资金支持。

（5）创业者生活服务方面：建立健全大学生在科技企业孵化器“安居乐业”的创业保障机制，解决创业大学生的住房困难。

（四）东湖高新区的创业政策

为了全面落实“青桐计划”，加快推进东湖国家自主创新示范区创业特区建设，营造光谷大众创业、万众创新的新格局，2014年东湖高新区出台《东湖国家自主创新示范区关于建设创业光谷的若干意见》（简称“创业十条”），特色内容包括：经认定的创业型孵化器，连续3年给予50%的房租补贴；鼓励高校应用科技类科研人员开展科技创业或在东湖示范区内兼职，所得收入归个人所有；支持高校设立市场导向、运行高效的技术转移转化机构，最高给予30万元的一次性奖励；每年安排5000万元的科技创新券，对科技型中小企业购买创业服务、购置研发设备、开展技术合作等。

（五）中国地质大学（武汉）的创业政策

高校是开展创业教育和培训，培养大学生创业意识和创业技能的主要部门。作为教育部直属高校，我校在贯彻落实各级政策的同时，加强创新创业教育规划，大力支持学生创新创业活动。为了切实做好“国家大学生创新创业训练计划”，学校出台了《中国地质大学（武汉）“国家大学生创新创业训练计划”实施工作方案》和《中国地质大学（武汉）“国家大学生创新创业训练计划”项目管理办法》。同时，学校成立大学生创新创业教育领导小组和大学生创新创业教育中心，并设立中国地质大学（武汉）大学生创新创业基金，出台了《中国地质大学（武汉）大学生创新创业基金管理办法（试行）》以规范基金使用，扶持在校学生的创新创业活动。为了深入开展创新创业教育工作，2014年12月我校制定了《中国地质大学（武汉）大学生创新创业教育发展规划（2014—2020）》，规划从创新创业课程培训体系、师资队伍、实践活动、基地平台、服务体系等方面提出建设目标和任务，并设立大学生创新创业教育专项资金，以保障工作顺利开展。

三、大学生自主创业政策的评价展望

大学生自主创业政策的陆续出台，有效促进创新创业活动的开展，但毕竟在发展中还需要持续完善，以适应环境变化和满足创业者需求。

（一）政策定位

政府制定创业政策必然要考虑当地当时的社会经济状况。我国创业政策的出发点是缓解就业压力（王东伟等，2011），近年来开始倡导“大众创业、万众创新”，以发挥创新驱动作用。湖北省创业政策的目的是提高大学生在省内就业创业的规模和比例，其目标群体惠及所有在本地创业的大学生。武汉市的“青桐计划”和“创业十条”则利用当地高校和科研资源，引导大学生入住科技企业孵化器或基地，补贴奖励科技创业项目，发挥大学生的创新活力在产业结构优化和技术水平提升方面的作用。

大学生创业政策的定位要聚焦大学生群体。政府在设计创业政策时，既要充分考虑大学生在教育水平、年龄等方面的特点，也要接受大学生创业参与率、成功率不高的现实，提高针对性才能有效落实政策。

（二）政策内容

大学生创业政策内容日趋完善，但对高校及创业教育方面的政策相对不够。创业政策一直涉及创业教育内容，但只是停留在指导意见上，没有具体实施方案。2015年国务院出台《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，内容涉及教育理念、教育方法、教育机制，却没有实施细则。政策具体执行只能靠高校自己摸索制定，使得创业教育的实施主体、课程设置等方面仍较为混乱。创业意识和创业环境的培养不是一朝一夕的，大学也不是开展创业教育的唯一主体。今后，在高校加强大学生创业教育的同时，我们要借鉴国外开展创业教育的先进经验，在中小学中开设培养学生创新意识的课程，开展社会组织的创业培训，构建一个全方位的、科学的创业教育体系。

（三）政策落实

缺乏创业原始资金是大学生创业面临的最大压力。政府先后制定了小额担保贷款、财政资金支持补贴、天使投资、创业种子基金等支持大学生创业的融资政策，对于缓解大学生创业资金困难确实起到了重要的作用。但目前相关政策要求门槛相对高，使一些政策只是“看上去很美”。例如，湖北省和武汉市的小额担保贷款政策均要求“依法取得个体或合伙经营工商营业执照”。而创业大学生往往在获得营业执照时就面临资金困难问题，就算符合资金申请条件其过程也需提交系列材料、经过多道程序，手续繁琐，“远水解不了近渴”。因此，今后在加大扶持力度的同时，对大学生创业的资金扶持尽量前移，对有创业前景和完善计划的项目迈出第一步时给予帮助；简化审批手续，加强资金使用的监管；不断拓宽融资渠道，激励民间资本对创业活动的参与，使政策能真正落到实处。

（四）政策宣传

大学生创业政策的宣传力度不够，大学生普遍“不知道创业政策”或者“不了解具体内容”；同时，部分创业政策实施过程和结果没有做到完全透明和公开，创业大学生中存在观望甚至怀疑的态度，自然减弱政策的实施效果。因此，今后应该通过创业教育、新闻媒体、网络等途径，采取大学生喜闻乐见的形式，加强大学生创业和创业政策的宣传力度，营造支持、鼓励大学生创业的良好氛围。

参考文献

陈成文，孙淇庭．大学生创业政策：评价与展望［J］．高等教育研究，2009（7）：24 -30．

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王东伟，姜会．河北省大学生自主创业政策法规研究［J］．河北科技师范学院学报（社科版），2011（4）：52 -55．

肖于波，闫喜林，邱亁．我国大学生自主创业法规政策研究［J］．中国成人教育，2009（5）：61 -62．

Lundstrom A，Stevenson L．Entrepreneurship Policy for the Future［R］．Swedish Foundation for Small Business Researeh，Irwin，2002，45．

【注释】

[1]是当前创业政策研究中最具代表性、最为普遍接受的观点。