促进长春市服务业税收增长的财政政策研究

长春市财政科学研究所课题组

长期以来, 作为东北老工业基地之一的我市形成了以汽车工业为主导的发展模式, 服务业相对滞后, 经济发展后劲不足。 为改变这一现状, 推动经济健康发展, 我市近年来启动了服务业兴市战略, 充分发挥财政政策的支撑、 保障和引导作用, 着力打造工业、 服务业 “双拉动” 发展格局并取得了突破性进展。 但是, 自2014年下半年以来,随着我市经济发展步入新常态, 服务业的发展也遭遇了前所未有的考验, 服务业比重仍然偏低、 税收增长缓慢等问题凸现。 为此, 本文从我市经济发展新常态的现实出发, 分析了影响我市服务业发展的有利和不利因素, 进而就财政政策如何更好地促进我市服务业税收增长提出我们的建议。

一、 我市服务业发展的现状

近年来, 在工业、 服务业 “双拉动” 战略引领下, 长春市服务业实现了全方位的发展, 总量规模不断扩大, 增加值连续跃上两个 “千亿级” 台阶, 固定资产投资持续增长, 对就业、 税收的贡献不断增加,呈现出稳中向好的良好态势。

(一) 当前我市服务业发展的几大特点

一是规模不断扩大。 据统计, 2014年我市服务业增加值达到了2179亿元, 是2010年的1.5倍, 占GDP比重达到40.5%, 高于全省平均水平4.3个百分点, 占全省服务业的整体权重稳步攀升; 二是结构有所优化。 以现代金融、 现代物流、 信息服务、 文化产业和旅游会展等五大重点产业为代表的现代服务业快速发展, 总体水平不断提升, 2014年实现增加值近1000亿元, 占全市服务业的总量超过了50%;三是质量效益提升。 业态发展高端化, 电子商务、 文化创意、 信息消费、 物联网、 大数据等高端业态渐成燎原之势, 蓬勃发展。 产业发展集聚化, 宽城区万达广场、 红星美凯龙等10个城市商业综合体相继建成, 启明软件园等10个省级现代服务业集聚区集中挂牌, 各种要素资源加速汇聚, 规模效应日益显现。四是贡献日益增大。2014年, 服务业对全市新增就业人口的贡献率超过了60%; 服务业创造的税收占地税总收入的比例基本保持在65%以上的水平。

(二) 目前我市扶持服务业发展的相关政策

1. 产业政策。 近年来, 市委市政府审时度势, 提出了工业和服务业 “双拉动” 发展战略, 把服务业发展提到前所未有的高度, 相继出台了 《中共长春市委、 市政府关于加快推进长春市现代服务业发展的实施意见》 《长春市人民政府关于支持现代服务业集聚区建设的意见》《长春市人民政府关于加快服务业转型升级的若干意见》 《长春市人民政府关于推进服务业创新发展的实施意见》 等重要文件。 这些文件进一步明确了服务业发展方向和重点、 完善了政策措施, 有利于转变发展观念、 理清发展思路、 抓发展举措, 促进服务业加快发展步伐。

2. 财政政策。 财政政策历来都是政府促进产业发展, 调控宏观经济的主导政策。 公共财政框架下, 财政政策促进服务业发展的手段主要包括: 财政投入政策、 财政补贴政策、 财政转移支付政策和政府采购政策。 近年来, 国家和省市高度重视服务业发展, 主要采取了财政投入和补贴等方式逐年增加对服务业的投入。2008年至2014年, 我市共争取到国家和省服务业发展引导资金9840万元, 其中:2008年500万元;2009年360万元;2010年1420万元;2011年1640万元;2012年2180万元;2013年2340万元;2014年1400万元。 从我市来看, 为加强对服务业关键领域、 薄弱环节和新兴产业的引导, 促进长春服务业的转型升级, 根据 《长春市服务业发展专项资金管理暂行办法》 (长府办发 [2012] 9号) 规定, 自2012年开始, 我市设立了服务业发展专项资金。 采取贷款贴息和专项补助等支持方式, 重点支持:一是生产性服务业项目, 主要包括现代金融、 现代物流、 总部经济、信息服务、 技术服务、 研发设计等建设项目; 二是生活性服务业项目,主要包括大型商业 (商务)、 五星级酒店、 区域性批发市场、 文化创意、 旅游会展、 养老服务等建设项目; 三是新型服务业态项目, 主要包括电子商务、 物联网、 云计算、 服务外包、 品牌连锁等建设项目。2012年-2014年, 我市共投入服务业发展专项资金9586万元, 用于支持89户服务业企业发展。 其中:2012年投入3560万元, 支持企业26户;2013年投入2506万元, 支持企业28户;2014年投入3520万元,支持企业35户。

二、 目前我市服务业发展存在的主要问题及原因分析

(一) 规模和结构仍不尽合理

2014年服务业增加值占GDP比重不到41%, 远低于全国平均水平。 在15个副省级城市中,2014年长春市的GDP名列13位、 服务业增加值规模名列14位 (仅高于厦门), 服务业占GDP的比重名列15位。 长春服务业内部结构也不尽合理,2013年传统服务业 (批发和零售业、 交通运输、 仓储和邮政业、 住宿和餐饮行业) 占服务业增加值的比重达40%, 高于沈阳、 大连和哈尔滨等城市的相应比重, 也高于全国的平均水平 (36.14%)。 现代服务业中的信息传输、 计算机服务和软件业、 金融业和房地产业的比重也相对较低, 如金融业占服务业增加值的比重仅为9%, 处于副省级城市中的较低水平, 比沈阳、 哈尔滨 (11%) 都低2个百分点。 究其原因, 这与我市财政政策的着力点还存在偏差、 辐射范围还十分有限密切相关。 多年来, 财政政策支持服务业的领域偏窄, 定位还缺乏合理性。 比如对国家垄断的一些行业实现财政优惠政策, 以保持其垄断地位, 或者享受市场准入的严格保护, 而对另一些行业则实行严厉的财税政策。 其结果造成行业间、企业间、 地区间竞争机会不均等, 逐渐使得服务业内部各行业之间发展不平衡, 服务业产业结构趋向不合理, 现代服务业难以得到快速发展。

(二) 税收增长缓慢并呈阶段性下降趋势

近年来, 我市服务业税收一直保持增长态势, 但增长速度还比较缓慢, 与其他副省级城市相比还有一定的差距。 “十一五” 期间, 我市服务业税收年均增长20%以上, “十二五” 初期也保持了20%以上的增长速度, 特别是2013服务业税收超过了200亿元。 但2014年我市服务业税收只完成84.7亿元, 同比下降6.7%, 占当年地税收入总量的26.4%, 回落1.2个百分点。 其中: 租赁、 商务服务、 居民服务、科学技术服务业共完成21.9亿元, 同比下降16.4%; 住宿业完成1.1亿元, 同比下降6.1%; 餐饮业完成3亿元, 同比下降11.3%。 服务业营业税完成16.3亿元, 占服务业收入的19.1%, 占地税收入的5.1%。 到2015年1-6月份, 服务业已完成税收48.3亿元, 可比口径增长0.5%, 占全市地税收入的比重为26.8%, 同比回落1.4个百分点。 总体上来看, “十二五” 期间我市服务业税收呈现阶段性下降趋势。 原因主要包括: 一是 “营改增” 政策调整直接影响地税减收。 相关数据显示, 我市2014年仅此一项就减收17.4亿元; 二是民生优惠政策。 据调查, 国家对小微企业实行销售额3万元以上起征的税收措施, 但我市为更好的鼓励小微服务业的发展实行了3万元免征额的优惠政策。 据悉, 仅2014年全年就减让17.5亿元, 比国家政策多减让9.8亿元。 三是受经济发展新常态影响, 市场消费明显需求不足, 我市中高端餐饮住宿及服务业企业纷纷转型, 南湖宾馆等一些高档宾馆开始降星和降价, 住宿价格已普遍下调三分之一左右, 有的下调幅度超过一半; 一些高档酒店转型发展, 有的甚至关闭。2014年, 我市餐饮业共计15282户, 其中: 企业973户, 有税561户, 共计纳税1.57亿元; 个体14309户, 有税9877户, 共计纳税1.45亿元。

(三) 财政对服务业的资金投入还十分有限

一是财政可用财力有限直接影响了服务业的资金投入。 近年来我市财政收入增长较快, 但可用财力还十分有限。 我市近年来投入服务业发展专项资金近亿元, 但与我市服务业快速发展的刚性需求相比还存在很大差距; 二是金融资本还十分匮乏, 直接制约了包括服务业在内的经济发展。 截至2014年末, 长春拥有银行信用社类金融机构、 保险公司、 证券公司等近百家。 金融机构本外币各项存款余额8793亿元, 全市金融机构本外币各项贷款余额7532亿元。 金融业的快速发展, 对推进新型城镇化、 基础设施建设、 相关产业发展, 起到了极为重要的作用。 但总体看, 长春资本匮乏、 金融创新不足、 直接融资比重较低、 中小微企业融资渠道不畅、 地方法人金融机构实力较弱、 金融业对外开放程度不高等问题依然存在。

(四) 财政资金的使用效率还有待提高

据了解, 随着我市对服务业支出力度的不断加大, 财政资金使用效率问题越来越引起社会各界的重视。 目前, 我市财政投入服务业的资金虽然建立了较为科学的运作机制, 但信息化、 公开化程度还有待提高, 特别是财政投入资金的绩效考核、 检测指标体系、 资金运用效果的信息发布机制等还有待建立和完善。 这也是打破 “重一次性投入,轻持续性管理” 的思维模式, 提高财政使用效率的根本途径。

三、 新常态对我市服务业发展的影响分析

(一) 新常态的影响确实不容忽视

新常态也伴随着新问题、 新矛盾, 一些潜在风险渐渐浮出水面。对于我市服务业而言, 主要表现在以下几个方面:

1. 受经济持续下行影响我市服务业税收短期内难有大的改观。 目前, 长春市汽车工业占全市规模以上工业总产值的近60%左右, 以生产汽车整车和零部件为主, 是典型的 “汽车工业城”。 这直接导致了多年来我市的生产性服务业基本上围绕汽车工业展开, 既制约长春生产性服务业的发展空间, 使得我市生产性服务业的发展存在严重的依赖性。 这一现象随着目前汽车行业的产销下降而越发凸显, 据统计,今年上半年受一汽集团影响我市地税已经减收6.6亿。

2. 结构性减税使我市服务业税收增长在一段时期内存在不稳定性。 当前一系列的结构性减税政策特别是对小微企业的税费减免持续不断, 消费税改革、 营改增等举措, 虽然有利于激发市场活力, 但短期内将给税收, 特别是服务业税收的增长带来不稳定性。

3. 人口流失将影响我市服务业税收的进一步下降。 新常态的一个重要表现就是人口红利的消失。 长春人口总量从2011年人口最高峰760.33万人连续下降到2013年的754.79万人, 下降了5.54万人, 人口净流出3.218万人。2013年城镇化率为56.5%, 低于大多数省会城市。 加之受传统计划经济和工业绝对主导及服务意识不强等影响, 本土服务业高端人才外流趋势也较严重, 诸如金融证券、 会计审计、 商务法律、 创意设计等高端服务业人才更是严重短缺。 这种状况势必造成我市服务业人力成本的上升, 进而影响服务业税收的增长。

(二) 新常态也为我市服务业的发展带来新机遇

1. 多重国家战略叠加为我市服务业发展奠定了政策基础。 无论是在新一轮东北振兴战略和长吉图开发开放战略的深入实施中, 还是在哈长城市群和吉林中部城市群构架中, 长春均是发展的核心区域。 这必然要求长春充分发挥省会城市的科教人才、 产业基础、 集散辐射等综合优势, 主动承接国内外产业转移和资金技术, 构建外向型现代服务业体系, 通过壮大自己、 服务周边, 不断提升服务业的辐射力和影响力。 国家正在积极推进的 “一路一带” 规划中把长春确定为 “中蒙俄经济走廊” 的节点城市, 依托这个节点, 长春将成为 “一路一带”北线的新通道、 新平台、 新门户。 通过推进基础设施、 重点产业、 能源资源、 合作平台的衔接融通, 将把长春整体融入 “一带一路” 战略版图, 促进长春与国内外的技术、 人才、 资本等要素流动和汇集, 从而为服务业发展提供广阔的空间。

2. 经济发展水平的提升为我市服务业发展提供财力支撑。 “十二五” 以来, 长春经济发展较快, 综合经济实力大幅提升。2014年地区生产总值达5382亿元, 人均生产总值达到70891元, 约11585美元。一般预算财政收入完成1156.6亿元, 增长7.3%。 全市一般预算财政支出完成710亿元, 比上年增长了5%。常住人口城镇化率57%左右,高于全省近3个百分点。 城镇居民人均可支配收入达到29480元, 农村居民人均纯收入达到11070元, 均高于全省平均水平。 国民经济实力的增强、 城乡居民收入的提高, 将为服务业快速发展赢得市场和机会。

3. 雄厚的科技力量将为我市服务业的创新升级提供技术支持。 科技进步是服务业创新发展的基本要素。 长春是一座科技资源丰富、 科技实力雄厚的城市。2014年末, 长春各级各类科技人员中, “两院”院士32人, 拥有独立科学研究与技术开发机构89个, 全年专利申请量由上年的7106件增加到7853件。 “十二五” 期间, 建立了16家产学研联盟, 支持产学研合作项目365向, 突破共性、 关键技术640箱,转化重点科技成果189项。 科技向服务业渗透和运用, 将改变长春服务业长期相对滞后的局面, 助推长春服务业跨越发展和创新升级。

总之, 所谓新常态下经济的最大特点是速度 “下台阶”、 效益“上台阶”, 增长动力实现转换, 经济结构实现再平衡。 在生产结构中, 农业和制造业比重将明显下降, 服务业比重将明显上升, 服务业取代工业成为经济增长主要动力。 如此, 面对新常态, 服务业势必要成为地方经济发展的新的增长点。 所以, 抓住机遇, 迎难而上, 充分发挥财政政策的作用, 让我市服务业的发展潜力源源不断地焕发出来是当务之急。

四、 促进我市服务业税收增长的财政政策选择

总的说来, 服务业的发展离不开市场和政府两方面的合力推动,二者缺一不可。 从国际经验来看, 财税政策的设计和实施在很大程度上影响着服务业的发展, 那么对我市这样服务业欠发达的城市来说,财税政策的选择就显得尤为重要。 为此, 要促进我市服务业税收增长,必须从源头抓起, 加大财政扶持力度, 充分运用财政政策支撑、 引导、保障服务业健康有序地发展。

(一) 适应经济发展新常态, 找准财政政策的着力点

我市经济已经进入了增速适度、 结构优化、 质量提升、 制度有力的新常态,2015年新常态的典型特征将进一步持续, 在稳中求进、 进中有为的总基调下, 财政部门必须要更加主动的适应经济新常态, 充分发挥财政政策的作用, 全力扶持服务业的发展。 近些年来, 长春服务业发展有了较大的起色但又不够发达, 与周边同类城市相比有一定竞争力但又不具备绝对的竞争优势。 为此, 对照市委市政府提出的打造工业、 服务业 “双拉动” 的格局, 我们认为确定我市未来财政政策的着力点应该放在能够很好地为贯彻经济政策服务、 在国民经济或相关行业中具有基础作用、 能够带动相关行业快速发展的领域。 具体包括: 一是改造和提升传统的基础性服务业。例如基础教育、 通信交通以及公共卫生与医疗等; 二是重点扶持现代服务业。 例如现代金融业、现代物流业、 文化产业和旅游业等具有高附加值、 高技术、 高知识含量、 高人力资本投入、 高产业带动力、 高开放度等特征的行业; 三是加大对生产性服务业发展的支持力度。 特别是节能环保、 融资租赁、服务外包、 科技研发服务、 文化及创意产业等与制造业密切相关的领域。 当前在财力有限的情况下, 我市应该集中财力重点对新业态、 新领域、 高技术、 高附加值、 高聚集度、 高辐射带动等 “两新、 四高”现代服务业项目提供支持, 为实现我市服务业从传统服务业向现代服务业转型奠定基础。

(二) 创新财政资金支持方式, 努力扩大服务业资金规模

要努力扩大服务业的资金规模, 就必须进一步创新财政资金支持方式。 一是充分发挥财政资金的引导带动作用, 通过股权投资、 债权投资、 直接补助、 运营补贴等方式, 引导民间资本介入; 二是积极争取国家资金多用于服务业项目; 三是加强与银行的协调, 通过贷款贴息和事后奖补等方式, 推荐项目请银行放贷; 四是通过改善服务、 规范税费等多种方式吸引更多的社会资本流向服务业, 鼓励符合条件的服务业企业进入资本市场融资, 以企业债券、 项目融资、 资产重组、股权置换等方式筹措资金; 五是积极探索服务业利用外资新方式, 扩大服务业利用外资规模。

(三) 完善服务举措, 不断优化服务业发展环境

一是不断优化财税政策环境。 通过加强对服务业的调研, 全面掌握服务业发展情况, 并根据服务业发展的需求和服务业的新业态, 及时调整财税政策措施, 完善财税政策体系; 二是创造规范有序的财税执法环境。 加强对服务业专项资金的管理, 开展资金绩效评价, 用好有限的扶持资金, 发挥扶持资金的最大效益; 开展服务业税收评估和税源调查工作, 规范服务业税收管理, 公平行业税负, 提升财税管理水平; 三是营造透明高效的财税服务环境。 通过进一步完善财税政策公开透明机制, 加大对财税扶持服务业发展政策的宣传力度, 全面落实各项服务业财税优惠政策。