调整财政政策促进市场发育

第三节　调整财政政策促进市场发育

党的十一届三中全会以来，我国的经济体制改革，是从搞活企业，扩大企业的生产经营自主权入手的。其中，又尤以改革国家与全民所有制企业的财政分配关系，扩大企业的财权，从物质利益上调动企业和职工的生产经营积极性显得至关重要。在十余年的改革过程中，如果说我国的市场发育程度、市场调节和市场机制的作用有了长足的提高，那么，这是与财政体制、财政政策方面的改革及其所取得的明显成效，有着紧密的内在关联。然而，正如改革是一个渐进的、逐步探索的过程一样，有利于促进市场发育，完善市场体系和市场机制，有利于国家调控市场的财政政策的改革与调整，也是一个逐步推进和不断深化的过程。

总结我国十余年改革和推进市场发育的基本经验，按照建立计划经济和市场调节有机结合的经济运行机制的目标要求，针对现行财政体制、财政政策存在的主要问题，在今后一个时期内，旨在继续推进市场有序发育和国家对市场进行有效调控的财政政策研究和解决好以下几个方面的问题：

一、以继续增强国有企业活力为重点，切实硬化企业的财政（预算）约束，使其真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产经营者和市场主体

改革以来，随着高度集中的计划管理体制、统收统支的财政体制的被打破，企业经营管理自主权包括企业财权的逐步大，我国企业的活力的确有了明显的增强，对市场的依存度、关切度、对市场的参与和竞争意识等也有了很大的提高，市场对企业的导向、调节功能正日益显现出来。然而，由于多方面的原因，国有企业作为相对独立的商品生产者和经营者的地位，作为自主经营、自负盈亏的市场主体的地位，迄今仍未得以真正确立。这是我国市场发育程度仍然较低，市场调节、市场机制的作用不能得以正常和充分发挥，国家对市场的宏观调控缺乏灵敏、可靠的微观基础和信息接收客体的一个基本原因，也可以说是一个关键性的障碍。造成这种情况的因素固然很多，但从利益动因、利益制约这个深层缘由来看，至今依然在很大程度上存在的企吃国家财政“大锅饭”，即严重的财政乃至银行信贷的“软约束”问题，以及只负盈不负亏的现象，无疑是一个不可忽视电不能否认的要害问题之一。

实践表明，自中国实行经济体制改革以来，国有企业的留利额在1978年（27．5亿元）的基础上增加了近10倍，在税收方面，1978年国家财政减免税收6亿元，1987年增加到63．7亿元，增长9．6倍，平均每年递增26．7%。1978～1988年的11年间，财政减免税共达485．5亿元，相当于同期国家财政赤字总额的83%之多。从1981～1990年的10年间，国家通过减税让利等措施留给国有工业企业的财力，扣除财政通过征收能源交通建设重点基金和预算调节基金等方式拿回来的部分，累计净得财力约3100亿元。但与此同时，国家财政用于拨付企业亏损的金额，也从改革前的数十亿元增加到1990年的578亿元。即使在大多数国有企业普遍推行各种形式的承包经营责任制的条件下，企业只负盈不负亏的问题依然显得十分突出。这种严重的财政软约束现象，一方面造成了企业在新形势下对国家财政的深重依赖，在很大程度上形成了搞活企业等于减税让利的不良倾向，与自主经营、自负盈亏的商品生产经营者的地位转变很不适应、很不相称；另一方面，由于产权关系、利益关系上的模糊，“父爱”主义的问题远未得到有效解决，致使企业的市场主体地位也迟迟不能得以真正确立，市场调节、主体导向的功能不可能得以充分发挥，因而成了促进我国市场发育、健全市场机制的一个主要障碍。

因此，深化财政体制改革，进一步调整财政政策的任务之一，就是在其他改革措施的密切配合下，硬化企业的财政约束，真正按照自主经营、自负盈亏的原则和经营模式，把企业推向市场、“逼”向市场，使其在丢掉“拐棍”、消除财政依赖的前提下，在社会主义商品经济和市场的大海洋中学会游泳，逐步成为真正的市场主体。与之相配合的改革和调整措施，近期包括继续完善企业承包经营责任制，实事求是地调整承包基数。并变税前承包为税后承包，变税前还贷为税后还贷，进一步强化承包经营的预算约束力；划清企业经营性亏损和政策性亏损的界限，使前者与国家财政彻底脱钩，后者视情况予以适当补贴，等等。与此同时，在国家与企业财政分配关系的规范化处理上，应逐步创造条件，在试点的基础上，尽快推行和实现从承包经营向税利分流的转变，即通过税法和资产的双重约束，把国家与企业的财政关系纳入规范化、法制化、相对稳定化的轨道，从而既为国家对企业财政约束的硬化、财政收入的稳定增长奠定可靠基础；同时又为企业在外有压力、内有动力的前提下，成为面向市场进行自主经营、自负盈亏的真正市场主体创造必要条件。

二、进一步改革和调整现行的税收政策，减轻和消除各类企业的不合理负担，为企业创造公平竞争的市场环境，以增强市场竞争意识和竞争的有效性

企业和市场的活力来自于竞争。而竞争必须有企业的内在动力和良好的外部环境。就后者而言，我国经过十余年的改革，迄今仍然存在着许多亟待解决的问题。其中尤为突出的，就是各类企业的税负不公，各种名目的企业负担过重，从而不利于各类企业处在同一起跑线展开公平合理的有效竞争。

进一步改革、调整现行税制和税收政策的紧迫性，或者说现行税制税政在鼓励企业参与市场竞争方面所存在的弊端，着重表现在：

一是税种税率过于繁杂。据统计，当前征收的税有42种，基金和费有4种。税率更为复杂，其中产品税税率从3%～60%共26个档次，增殖税率从8%～45%共11个档次，所得税率2～8级。这样复杂的税种税率不仅干扰了分配过程，加重了企业负担，恶化了企业经营环境，而且在具体掌握和贯彻中很容易出现漏洞和偏差，弹性很大，极易导致企业间的实际税负不公。

二是现行税制及税收政策倾向，不符合以公有制为主导、多种经济成分协调发展的要求，特别是不利于在公平税负的基础上促进各类企业开展市场公平竞争。例如，目前大中型国有企业的所得税率最高为70%（55%的所得税加15%的留利调节税），国营小型企业与集体企业所得税率最高为55%，私人企业所得税的基本税率为35%，中外合资企业所得税率为33%，外资企业所得税率平均为30%。这种税收的政策差别，显然既不利于体现和增强社会主义有计划商品经济中的公有制主导地位，又不利于各类企业的公平市场竞争。

三是现行税制和税收政策，不利于产业政策的有效贯彻，也对产业结构调整和全国统一市场的形成产生了不利影响。比如，产品税的税率倾向是原材料工业重于加工工业，生产资料重于生活资料，生活必需品重于装饰品，等等，这显然与我国的产业政策意图相悖。另外，由于税政不统一，财政政策与税收政策不协调，致使越是试图用高税率来加以限制发展的产品，地方因其对财政收入的考虑却越是愿意发展，从而不仅对产业结构调整起了逆向调节的作用，而且不少地区还用税收作武器来限制外地商品流入，保护本地的落后产品和产业，妨碍了统一市场的形成，严重影响了市场的有序发育和市场机制应有作用的发挥。

因此，从有利于促进市场发育，有利于为各类企业创造良好的市场公平竞争环境的角度来看，今后我国税制、税政的进一步改革和调整，似应充分考虑以下的方向和重点：（1）简化税种税率，以产业政策为依据，平衡税负负担，强化税收征管，以有利于在宏观上促进市场总供求的动态平衡，在微观上成为引导企业生产经营的有力调节杠杆，尽快消除现行税收政策在调整产业、产品结构中的某些逆向调节作用，为市场供求的动态均衡和市场的有序发育创造条件。（2）在逐步创造条件，推行税利分流的同时，尽快统一各类企业的所得税率，清理和消除各种名义的企业不合理负担，为各类企业创造税收方面的平等机遇以及公平的市场竞争环境。（3）改变现行税收政策中轻视资源税（费）的设置和征收的倾向，消除不同企业在这方面所存在的级差收益差别悬殊的状况，以便既促进自然资源的市场化利用和有效配置，又促进企业间的公平竞争。应对所有自然资源，包括土地、地上和地下资源一律征收资源占用税（费），同时根据资源丰度、品位、运输距离、价值大小、再生程度等情况，分档设置不同的税率。

三、进一步改革、调整中央与地方的财政分配体制和分配政策，创造条件逐步向分税制过渡，消除因片面的地方利益考虑和财政政策偏误而造成的市场分割、地区封锁弊端，逐步建立和健全全国统一的市场体系

建立和完善有计划商品经济条件下的市场体系，正确、全面地发挥市场调节、市场机制的作用，各地区之间、城乡之间都要相互开放，扫除各种形式的关卡壁垒，改变地区封锁，市场分割的状况。目前在这方面存在的问题，固然有多种原因，但从本质上看，改革以来实行的“分灶吃饭”或地方财政包干体制，以及由此而产生的地方财政利益导向，无疑是一个深层缘由。这也是我国的财政预算体制和相关的财政分配政策的改革，至今仍然未能从根本上触动过去那种按照企事业单位的行政隶属关系来划分中央与地方财政收支范围这个旧基础的一种必然反映。既然地方的财政利益，与地方经济的发展，与所属企业、事业的扩展状况有着紧密的内在关联，那么，虽然有碍大局，但从地方利益来看却是必要的某些重复建设、盲目生产，以及市场分割、地区封锁现象的存在，就是难以避免的。因此，除了进行“全国一盘棋”的教育，正确制定和实施适合国情的产业政策之外，如何从利益关系的改革和调整方面采取措施，就成了解决问题的关键之所在。

理论与实践表明，规范化、制度化地妥善协调中央与地方的财政分配关系，似应以逐步实行分税制的改革为目标。尽管迄今为止，理论界对此有着不同的议论和观点，但绝大多数同志已逐步形成了共识，即对分税制的政策目标多持肯定态度。就促进市场发育，建立高效、畅通、可调控的市场流通体系而言，分税制无疑有利于破除建立在产品经济模式上的上述财政分配体制的旧基础，为有计划商品经济的发展开辟道路。因为通过中央税、地方税和中央、地方共享税的划分，不仅将使中央、地方的财政收入划分从过去那种按照其各自所属企业、事业单位的行政隶属关系的模式中解放出来，建立在分税的基础之上，而且还通过共享税使二者的利益紧密相连，从而既有利于充分发挥财政和税收对宏观经济及市场的调控功能，还能减少因行政性分权而带来的诸多摩擦，弱化地方政府基于财政利益考虑而实行市场分割、地区封锁的欲望。同时，与此相关联，由于改变了中央、地方的财政收入来源方式，即从划分企事业单位的行政隶属关系到划分税种，从依据行政辖制到依据相对稳定的国家税法，这就将进一步弱化地方政府对企业、对市场的行政性干预，从而有利于市场的发育和调节作用的扩大。

四、进一步改革和调整财政的价格补贴政策，为改变市场价格的严重扭曲状态，充分发挥价格和市场的调节作用创造条件

改革以来，由于一些产品特别是农副产品的购销价格倒挂不断扩大，一些原材料工业产品价格低于成本，致使我国财政的价格补贴急剧上升，从1978年的11．14亿元猛增到1990年的378．63亿元，增长了近33倍之多，已经到了财政难以承受的地步。这种情况，不仅使国家财政支出的“刚性”压力与日俱增，而且使市场价格的形成机制陷入混乱状态，各种连锁性的比价关系越来越不合理，对许多产品的生产和购销产生了消极影响，麻痹和扭曲了市场与价格的调节功能。因此，财政价格补贴政策的进一步调整和改革，已经成了亟待解决的一个大问题。政策调整的基本思路，就是紧密结合价格改革和调整产业、产品结构的迫切需要，逐步理顺主要产品的比价关系，减少国家财政的价格补贴数额，完善和扩大市场定价机制，从而为市场的健康发育和价格机制作用的正常发挥扫清道路。从我国的实际情况看，这方面需解决的问题，似主要集中在农副产品、基础工业产品、房租等价格的逐步调整、提高上。

【注释】

(1)《马克思恩格斯全集》第1卷，第479页。