关于发展“社区银行”的十点认识

关于发展“社区银行”的十点认识⁽¹⁷⁾

目前，发展“社区银行”的呼声日益高涨，本文拟就有关发展“社区银行”的问题谈十点认识。

一、“社区银行”就是小型商业银行、县域商业银行

“社区银行”(Community Banks)是外来语，源自于美国，是对最小型商业银行的通常称谓。因此，“社区银行”有两个基本特点:一是规模小;二是商业银行。美国的商业银行相当发达，大体分为5个层次，按经营规模由大到小依次是:①跨国银行。资产总额通常超过100亿美元，业务范围遍及全球;②全国性银行。业务范围遍及全国;③超级区域性银行。在某个特定的区域内开展广阔的金融业务;④区域性银行。通常具有中等规模;⑤社区银行。规模较小，资产不超过10亿美元的银行。2002年6月末，美国共有“社区银行”7258家，占商业银行总数(8005家)的90.67%;员工30.79万人，资产总额8030.77亿美元，负债总额7224.45亿美元，所有者权益806.32亿美元，分别占全美国商业银行的17.87%、12.30%、12.25%和13.33%;平均每家银行的资产总额为1.11亿元，所有者权益为1111万美元，员工42.4人。由于其规模小，因而业务活动范围小、分支机构也少，2002年平均有营业点3.4个(含总行)，最多的有10个左右，分布在当地，很少在别州或别的国家。“社区银行”主要为小企业及个人小客户服务，决策灵活，服务周到，贴近客户，一般不发放没有抵押物的贷款;同时，为保证竞争力，存款利率高于大银行，贷款利率低于大银行，收费也更低廉。

在我国，“社区银行”应当界定为县域商业银行。基本理由有二:①美国“社区银行”的规模大致与我国的城市信用社相近，而我国的城市信用社是业务活动范围一般不超过县域的商业性银行机构。2002年末，美国“社区银行”的平均资产总额折合人民币9.0亿元。2004年末，我国中小商业银行的平均资产总额是:股份制商业银行3815亿元，城市商业银行151亿元，城市信用社4.4亿元。其实，考虑到美国的人均GDP要比我国大得多(以汇率计，为30倍左右，以购买力平价计，为8倍左右)，因而就“真实的”相对规模，尤其员工人数而言，美国的“社区银行”实际上还小于我国的城市信用社。②我国与美国同为大国，美国的商业银行层次体系对我国有较大的可借鉴性。今后，我国的商业银行体系发展完善后，也将有5个层次:①跨国银行。目前“四大银行”和某些股份制商业银行已在境外设有机构，它们中的一家或数家，将发展成为跨国银行。②“全国性商业银行”。目前除了“四大银行”外，还有12家股份制商业银行可以在全国范围内开展业务活动，今后还将继续增加。③“省域商业银行”。它们可以在一个省(自治区、直辖市)的范围内开展业务。浦发、广发、兴业等银行在未成为全国性银行前都属于这一类。这个层次的银行虽然目前暂时没有，但是今后肯定会有。④“市域商业银行”。这就是113家城市商业银行。⑤“县域商业银行”。其业务活动范围不能跨越县域，现行的城市信用社便属于这一档次。其中，与美国“社区银行”相对应的层次将是“县域商业银行”。

有的人在界定“社区银行”时偏重于在“社区”一词上做文章，进而把业务活动范围局限于某一地区的农村信用社和城市商业银行也都划入“社区银行”范畴。这是不妥当的。前文已述，“社区银行”包含两个基本要素，一是小型银行，二是商业银行。城市商业银行虽是商业银行，但不是“小型”银行。一则，其平均资产总额已经远远超过美国的“社区银行”;二则，其业务活动范围市(地)至少有数百万人口，而美国的“社区银行”则平均不到4万人口中便有一家，相差甚远。农村信用社(包括县联社)的业务范围虽为县域甚至更小，但它们不是商业银行，而是具有强烈政策性的行政化金融机构;即使在改组为农村合作银行或农村商业银行后，上述性质仍未改变。这主要表现在:①那些亏损累累、无效益可言的、但仍有支农需求的分支机构不允许撤销;②不仅必须把支持“三农”放在首位，而且发放小额农贷的重要乃至主要动力来自于上级的行政指令;③即使组建为农村商业银行或农村合作银行，其负责人仍然由上级(省联社)决定，而不是由“三会”决定。同时要注意，在美国，还存在大量的信用合作社(Credit Unions)和政策性的社区发展金融机构(Community Development Financial Institutions)，这两者也都是“社区性”的机构，但都不是“社区银行”。

二、发展“社区银行”是缓解小企业贷款难，尤其是“微小企业”贷款难的治本性措施

小型银行机构是我国现行银行体系中的薄弱环节，特别是小型商业银行。2003年末，我国银行类机构的存款市场份额中，小型商业银行(城市信用社)仅为0.7%，即使加上另一类小机构农村信用社也只有13.7%;而美国(2002年)“社区银行”占18.79%，是我国同类机构的27倍，加上信用合作社则为28.26%，也有我国的两倍多(实际上，美国的信用合作社也远比我国发达。同期，美国的农业增加值占GDP2.4%，信用社市场份额为此值的4倍;我国的农业增加值占GDP的14.6%，农信社市场份额仅为此值的0.9倍)。另一方面，大银行的比重则偏高，“四大银行”占69.6%，而美国25家最大银行合计仅占42.69%(参阅表1和表2)。

表1　2003年我国银行类机构的存款份额

资料来源:《中国金融年鉴2004》。

表2　2002年美国银行类机构的存款份额

资料来源:Credit Union data from NCUA。

诚然，小型商业银行不是大型商业银行的竞争对手，但是，大型商业银行并不是万能的，不可能覆盖全部信贷市场，尤其小客户市场。这就给小型商业银行的生存和发展留下了空间。在我国，大型商业银行留下的是“微小企业”的信贷市场。

“微小企业”是指年销售收入不足500万元的小企业(也称“规模以下企业”)和个体工商户。“微小企业”群体庞大，机制灵活、效益总体良好，能够承担利率超过15%的民间借贷，因而从理论上讲，对于偿还利率只有6.8%的银行贷款是不成问题的，进而应当成为银行机构的重要客户群。但是，在实际运作中，向“微小企业”发放贷款却相当困难。首先是信息不对称，信贷风险控制难。“微小企业”基础性资料缺乏，信息不透明，财务数据不准确、不真实、不完整，以致银行难以用“常规”方法评估其还款能力和信贷风险;再加上微小企业规模小、固定资产少、有效抵押物不足，缺乏“第二还款保证”，致使银行更感到风险难以控制。其次是有效服务难。“微小企业”经营灵活、资金周转快，要求贷款手续简便、快借快还。这种要求是银行的“公司业务”流程所难以满足的。再次是提高自身经济效益难。“微小企业”贷款“额小、面广、期短”，工作量大，与大额贷款比较，费用率要高得多，因而，有能力发放大额贷款的银行机构通常是不愿涉足的。

表3　浙江省部分中小银行机构的市场定位状况

注:城市商业银行为2002年3月末，其他机构为2002年6月末。

小型商业银行的情况便有所不同。它们不仅规模与“微小企业”匹配，而且往往还与“微小企业”有着“共存共荣”的关系。因此，不仅“规模”因素迫使它们更多地面向“微小企业”，而且因其熟悉“微小企业”，从而更有能力突破“信息不对称”，能在以“微小企业”为主要服务对象同时，很好地控制信贷风险并取得良好的经济效益。例如浙江省台州市的泰隆城信社，该社2004年末，42.13%的贷款投向“微小企业”，不良贷款率仅0.96%，资产利润率1.13%。

一般地，如果某个银行机构同时做到户均贷款在50万元左右或更少以及50万元以下的贷款合计占各项贷款的10%以上这两个条件，便可认为此机构是面向“微小企业”的。按此标准，在浙江省的银行机构中，泰隆、稠州、绿叶和温岭市等四家城市信用社全部“达标”;由城信社联合组建而成的8家城市商业银行则只有台州、温州和湖州等三家行“达标”;股份制商业银行分行无一“达标”;“四大银行”县支行中仅有个别“达标”。城市信用社联合组建为城市商业银行后，市场定位之所以会变化，除规模大了、有实力发放较大额的贷款之外，还有其他原因，如新的负责人来自大银行，不熟悉“微小企业”，往往用大银行的办法“规范”城商行等。城信社被股份制商业银行收购后被“同化”，市场定位更会发生急剧变化。如被兴业银行收购的义乌市商城城信社，收购时(2001年6月)，贷款客户有1360户，户均贷款为25.8万元，50万元以下的小额贷款占各项贷款的比重为47.1%;收购后仅9个月，贷款客户便减少为368户，户均贷款则升至249.5万元，上升近10倍，50万元以下的小额贷款比重降为6.2%;又14个月后，更降为0.6%(参阅表5)。农村信用社虽然也对“微小企业”放贷，但是由于其机制欠灵活，又要集中主要力量支持“三农”，因而难以像城市信用社那样地大力支持“微小企业”。笔者在浙江省的调查中，曾多次听到要求重新组建城市信用社的强烈呼声。某市的人民银行中心支行还说，早知今日，当初就不会把城信社全部纳入农村信用社，而要把好的几个留下来。

表4　浙江省部分大银行支行的市场定位状况(2002年8月末)

续表

表5　兴业银行义乌市支行(原商城城信社)的市场定位变化

资料来源:中国人民银行义乌市支行。

与此同时，民间借贷正在各地大量发展，仅浙江省温州市一地，2004年末的民间借贷规模就达410亿元左右，相当于当地正规金融规模的1/4。“地下钱庄”(仅指从事信贷中介者，下同)也时有出现，屡禁不止。这些非正规金融的主要客户群便是“微小企业”和小企业。很显然，如果我们以适当方式开放“社区银行”的“市场准入”，那么，对于引导、“规范”民间借贷，促进民间资金向正规金融转化必然会有重大作用，对于抑制“地下钱庄”的生存、发展更有重大作用。

三、发展“社区银行”必须做到政府无须为经营风险“埋单”

发展社区银行应该让银行独立承担经济风险，这一点能够做到也必须做到，否则就是失败。其主要措施是:

1.建立完备的产权约束。首先，“社区银行”必须是“民营”的，控制权和人事权完全属于“三会”，这是基本前提。其次，产权组织形式应为“两合公司”，即其中一般股东负有限责任;担任董事长和董事的股东负无限责任，需对清盘时的“未能清偿债务”承担全部偿还责任，这对于防范经营者道德风险和免除政府“埋单”是绝对必要的。

2.建立完备的竞争约束。首先，要能够依法“准入”。自然人与民营企业法人，只要达到法规规定的各项条件，如资本金额、股东人数、产权制度与治理结构、高管人员任职资格、合规的章程等，就允许组建“社区银行”。其次，同一区域内允许存在多家“社区银行”，并且允许通过市场竞争、优胜劣汰等规则做强做大，兼并其他银行机构，甚至“升格”为“市域商业银行”。

3.建立完备的规则约束。要制订详细载明“社区银行”的“准入与退出”条件的法规，以使“社区银行”的“准入与退出”得以实现市场化、法制化。要适当提高资本充足率标准并严格管理，应使“社区银行”的资本充足率应不低于10%，核心资本充足率应不低于8%。若低于上述标准，则要处以罚金;若资本充足率低于6%或者核心资本充足率低于4%，则要强制清盘“退出”。对于哪些是必须强制“退出”的“严重违法违规行为”，也要作出明确规定。

四、发展“社区银行”要以“新建”为主，“改造”为辅

与实际需求相比，能够通过改造而成为“社区银行”的机构实在太少。“社区银行”是县域商业银行，不仅要“产权清晰、政企分开”、真正“四自”，而且要达到有关法规中规定的各项标准。现有的机构中，城市商业银行已经是市域商业银行，显然无法改造为县域商业银行。农村信用社是具有强烈政策性任务的机构，只要其政策性任务不“剥离”，便无法改造为真正的商业银行(前文已说，即使现在已经称为“农村商业银行”者，实际上远非真正的商业银行)。虽然不排除个别位于城区的、已经没有支农需求的农村信用社改造为“社区银行”的可能性，但这毕竟是极个别的，数量十分有限。现有的城市信用社是主要的“改造”对象。目前，全国共有城信社389家，但是其中大部分是亏损累累、等待处理的劣质社，真正正常营业、质量较好的不足100家。而在这些较好的社中，又有相当一部分社的规模已经较大，正在按现行政策迈向“市域商业银行”。如浙江省现存的4家城信社中，有3家便是如此。而另一方面，今后我国对“社区银行”的需求却相当大。目前美国是4万人口中有一家“社区银行”，我国即使20万人口中有一家，便需要6500家，如果10万人口中有一家，便需要1.3万家，均超过原来城市信用社最多时的数量(1994年末为5200家)。这个推算并未夸大，因为我国目前的银行及其营业网点数量并不过多，百万人口中的营业网点数仅为美国的1/4，一个人找到一家银行要走两倍于法国的路。因此，发展“社区银行”显然要以“新建”为主，“改造”为辅。

五、要努力促使“社区银行”确实面向“微小企业”

如果做不到这一点，“社区银行”就会偏离初衷。应当注意，商业银行的“市场定位”是其在追求“利润最大化”中的理性选择，只能用政策加以引导，不能强制。主要措施是:①注意外部经营环境。只有在个私经济有一定程度发展的地区，才应当发展“社区银行”。②控制初始规模。要放低资本金“门槛”，组建时，下限不宜太高，同时要规定上限，以迫使其面向“微小企业”。大体上可定为1000万—5000万元，这样，单笔贷款的最大值可为100万—500万元，对于“微小企业”已经足够。③要对大额贷款、关联贷款、存贷比上限等指标，制订严格的管理与处罚规定。④在审查高管人员任职资格时，首先要注意他们是否了解“微小企业”，优先批准具有“微小企业”信贷经验者。

六、需要调整监管方式

对“社区银行”的监管方式，要适应市场化、法制化的“准入与退出”而相应调整。

1.实施对象。是按法规新组建的“社区银行”和经过改造确认达到“社区银行”标准的机构。

2.基本方向。为造就富有生机活力的“社区银行”群体，监管工作的基本方向要从原来的“管教、扶持”转变为“惩处违法违规行为，清除不良个体”。

3.基本标准。考核监管机构业绩的基本标准要由监管对象的风险状况转变为三个“及时”，即及时掌握监管对象的经营财务信息、及时发现问题、及时依法处置。

4.职能分割。为促进监管中执法的严肃性，今后可以考虑将管“生”与管“死”的机构分开。比如，在适当的时候，可以将审核、批准新组建的“社区银行”的职能交由中国人民银行承担;而“出生”后的监管、处置则仍由银监会承担。

七、发展“社区银行”时应当先进行“区域试点”，然后全面铺开

为稳健起见，发展“社区银行”时，可以先行“区域试点”，取得经验并完善法规后，再全面推行。所谓“区域试点”，是指选择一些条件较为具备的市(地)作为试验区，通过全面的配套改革，进而对“社区银行”实行市场化、法制化的“准入与退出”与监管。“区域试点”与“个别机构试点”是两个完全不同的概念。前者是在一个区域范围内，对“社区银行”的“准入与退出”与监管体制进行根本性的整体配套改革;后者则是在现行的“准入与退出”与监管体制下，试点组建个别“社区银行”。选择为试验区的市(地)应当具备下列条件:个私经济发达;民间资本较为充沛;政府行为较为“开明”，对银行的不当干预甚少;监管力量较强;对进行“试点”有积极性等。譬如，就浙江省而言，台州市、温州市、宁波市等地的试点条件最为良好。

八、发展“社区银行”时要努力促进金融企业家成长

金融企业家是指，既具有良好的金融业务素养、职业道德和金融企业经营业绩，又拥有相当数量的资本金并投入金融企业的人。在发展“社区银行”时之所以要努力促进金融企业家成长，一则，这是实现“社区银行”健康发展的需要。目前，在中小金融机构的增资扩股中，都在大量引入民间资本，进而使这些地方性银行机构大踏步走向“民营”。“社区银行”当然更要以民间资本为主体，并且实现“民营”。但是，如果银行的控制权落在工商企业家手中，风险也是相当大的。因为这可能很难避免关联贷款的发展，甚至有朝一日银行可能会成为工商企业家的“提款机”。如果银行的控制权落在金融企业家手中，情况会大不一样。实践已经多次证明这一点。二则，这是促进我国银行业健康发展的客观需要。由于多方面的原因，金融企业家在大银行中成长要比在小银行中困难。因而“社区银行”应当充分利用规模小的优势，造就一大批金融企业家。同时，只要内外部条件合适，个别优秀小银行成长为大银行的时间也不会太长(正如同改革以来个别优秀小企业迅速成长为大企业那样)。主要的措施是:①允许自然人的持股比例等同于企业法人，并且最多可达20%(即相当于外资标准);②鼓励由金融企业家主导的银行投资、控股其他银行;③鼓励工商企业家“转型”，即鼓励他们将全部或绝大部分资本由工商企业转投银行;④建立期权激励制度，促使优秀的经营者增加持股比例，逐渐成长为金融企业家。

九、要努力消除认识误区

当前尚存在着许多不利于“社区银行”发展的认识误区，必须注意消除。主要有:

1.普遍存在追求机构规模的倾向。监管部门往往认为“规模大、风险就小”⁽¹⁸⁾。民间资本则认为“规模较大才有干头”。这些认识都会严重阻碍“社区银行”的发展。

2.偏好组建个别机构的试点，忽视体制配套改革。目前，对于发展“社区银行”感兴趣者，无论是地方政府、知名学者，还是来自境外的华裔教授，都存在上述偏好。“个别机构试点”乃是计划经济框架下的通常做法，在发展“社区银行”时，若仅是“个别机构试点”，而忽视体制配套改革，那么，不仅“试点”的结果缺乏普遍意义，而且风险也相当大。

3.偏好“垄断”，忽视竞争。监管部门往往从“容易管理”出发，在偏好机构规模大的同时，还偏好机构数量少。其实，商业性银行机构也与工商企业类似，机构数量是否足够应当由市场竞争来决定;并且若无充分的市场竞争，是难以建立起有效的“竞争约束”的。

4.由长期计划经济体制的惯性形成的“一刀切”、“一哄上”现象还大量存在，易于发生“一放就乱、一控就死”的结局。

十、需要努力完善两项重要配套措施

1.完善信息披露。要以县域为单位，按月披露全部银行机构的经营和财务信息，使公众通过了解当地所有银行机构的经营与风险状况，进而对“社区银行”的经营稳健程度作出客观判断。这一点，对防范单纯型流动性风险相当重要，

2.建立存款保险制度。这是十分必要的。但是，存款保险制度的基本作用在于提高“社区银行”的社会信誉和防范单纯型流动性风险，而不是为“社区银行”的经营亏损“埋单”。在存款保险制度尚未建立时，可采取一些临时性的保障措施。

【注释】

(1)刊于《浙江经济》2005年第24期;全国政协的《人民政协报》亦曾摘要刊用。

(2)刊于《金融研究》2005年第5期。合作者:黄震宇、徐永良。

(3)联合国开发计划署(UNDP)项目于20世纪90年代初开始，借鉴孟加拉乡村银行模式，在我国16个省(自治区)的48个县(市)执行。澳大利亚开发署(AusAID)青海海东农行小额贷款项目于1996年开始，在青海省海东地区开展。草海村寨信用基金项目于1995年开始，由国际鹤类基金会、国际渐进组织和国内有关部门提供了20万元的启动资金，在贵州地区开展。

(4)借款者自由组成5—10人的贷款小组，并根据经济状况对组员进行排名，以决定贷款获得的先后顺序。通常家庭经济状况最差的成员先获得贷款，贷款还清后再发放给下个成员，小组长最后获得贷款。还款实行“50周还贷制”，每周归还本金的1/50。

(5)如GB无需交纳存款准备金，从而降低了其资金成本。

(6)目前，我国商业银行的营业税率为8‰，农村信用社为6‰，并且进入改革试点者2003—2005年降为3‰;商业银行的存款准备金率为7‰，其中资本充足率未达标者为7.5‰，而农村信用社仍为6‰。

(7)The Microbanking Bulletin.2000.“Microfinance Network Detail Statistics”.http://www.bellanet.net.

(8)数据来源:Klaus Maurer＆Hans Dieter Seibel.Agricultural Development Bank Reform: The Case of Unit Banking System of Bank Rakyat Indonesia(BRI)，working paper，2001.

(9)乡村银行对脱贫的定义为家中有屋顶遮盖，有床休息，有干净的饮用水，温饱问题已经解决，适龄儿童能接受教育，而小额信贷峰会的定义为经购买力平价调整后的每日收入超过1美元，两者是有区别的。

(10)测算如下:淳安、仙居联社的各项贷款余额分别占总资产的51.6‰和61.7‰，平均约55‰，5万元以下的农户贷款匡算约占农户贷款的一半和各项贷款的40‰，贷款利率按上浮30‰计为7‰，零利率的央行再贷款至少可获净收益(以拆出计)2.25‰，因此有55%×40%×(50%×2.25%+ 7.0%×3%+ 1.0%)= 0.52%。

(11)刊于2005年6月23日《南方周末》。

(12)印度尼西亚人民银行微小企业贷款的覆盖面甚小，2000年末，有贷款余额的客户仅7827户，约为泰隆2004年末数的两倍，印度尼西亚的人口已超过2亿人，是台州市区的140倍。

(13)如台州市原有的城市信用社中，有5家民营社，其中银座、泰隆为优秀的明星社，港口、迅达为严重的资不抵债的烂社，兴业为中等社。

(14)如美国，2002年6月末共有社区银行7258家，平均每家的资产总额为1.11亿美元;若考虑到美国的人均GDP是我国的30倍，平均规模仅相当于人民币3000万元。

(15)刊于《民营经济》2005年第1期。

(16)刊于2005年9月22日《中国经济时报》。

(17)刊于《上海金融》2005年第11期。合作者:李国文。

(18)其实，规模小绝不等于风险大。如江苏省靖江市的长江城市信用社，实现了“小结构、高效率、低风险”;2004年各项存款仅为6.2亿元，员工仅为30人，但经营稳健，不良贷款率为2.96%，效益良好，人均利润近30万元，人均存款2000余万元，均为当地银行机构之首。