第六节 财政支出效益
一、财政支出效益的概念
财政支出效益是财政支出的数量与其所取得的成果之间的对比关系，是国民经济效益的一个组成部分。
由于财政支出涉及各个方面，故财政支出效益以多种形式表现出来，既有宏观效益，又有微观效益;既有当前效益，又有长远效益。财政支出讲求效益是建立公共财政的必然要求，是历史经验的总结，也是加快建设小康社会的需要。
二、财政支出效益的分析方法
西方经济学家对于财政支出效益的分析，大致从以下两方面进行:一是从宏观角度，就整体的公共支出预算决策对社会资源配置的影响进行分析;二是从微观角度，就某一项目或方案的预算决策对社会资源配置的影响进行分析。与之相对应，前者使用的是机会成本分析法，后者则使用成本—效益分析法、最低费用选择法、公共劳务收费法。
(一)机会成本分析法
通过预算程序所做出的有关财政支出的决策，实质上是将私人部门的部分资源转移到公共部门，并由政府加以集中使用的决策。所以，它也有一个资源配置的效率问题。
只有当资源集中在政府手中比在私人部门能够发挥更大效益时，政府占用才是对社会有益的，或者说是有效率的。从这一推论出发，西方经济学家倾向于用“预算资金的社会机会成本”来评价预算决策的效率。这里所说的预算资金的社会机会成本，是指因这样一笔资金由私人部门转移到公共部门而导致的私人部门的效益损失。这样，预算决策的效率评估也就演变为同样一笔资金由公共部门和由私人部门使用所能达到的效益的比较问题。如果一笔特定的资金交由公共部门使用所能达到的效益大于交由私人部门使用所能达到的效益，那么，这笔资金的预算决策就是有效率的;如果一笔特定的资金交由公共部门使用所能达到的效益小于交由私人部门使用所能达到的效益，那么，有关这笔资金的预算决策就是缺乏效率的;如果一笔特定的资金交由公共部门使用所能达到的效益恰好等于交由私人部门使用所能达到的效益，那么此时的社会资源配置就是最佳的。
(二)成本—效益分析
1.成本—效益分析法的概念
成本—效益分析法指的是，通过市场价格和“影子价格”全面权衡各投资项目的社会成本和社会收益，并用一系列的办法将成本与效益折合成现值，然后通过三种途径比较成本现值与效益现值:
(1)两者的代数和愈大，该项目愈是可行;
(2)效益与成本的比重愈是大于1，该项目愈是可行;
(3)假定两者的代数和为零，计算出一个内部收益率(净现值等于零的折现率)，内部收益率大于所选取的折现率，该项目可行。
成本—效益分析法起源于美国，20世纪30年代大危机时期，罗斯福政府全面干预经济，大办公共工程，如水利工程方面的田纳西河流域治理工程尤为著名。1936年，美国通过法令，规定公共工程支出的标准即工程带来的社会效益一定要大于社会成本;后来又制定了一套计算方法来决定项目的取舍。第二次世界大战后，特别是在20世纪50年代，许多经济学家对成本—效益分析方法作了许多理论上的探讨。20世纪60年代，美国政府在预算支出中，广为采用成本—效益分析方法，20世纪70年代，地方政府也采用此法。目前，成本—效益分析方法已成为西方国家财政支出过程中确定支出可行性的最基本的工具。
2.成本—效益分析的步骤
(1)成本—效益的鉴定。任何一项财政支出所产生的社会成本和社会效益都是很复杂的，要比较成本和效益，必须对成本—效益进行全面深入的分析、鉴定和衡量。而衡量又必须基于分析、鉴定。根据成本—效益的性质不同，可以划分为以下各类:
A.实质性的与金融性的成本和效益。实质性的成本或效益指的是最终消费者经由支出计划所感受到的实际损失或收益，它反映的是社会福利绝对值的一种减少或增加。与之相对应的是金融性成本或效益，即由于某一项支出计划的产生而导致相对价格变化之后所产生的金钱上的相对损失或收益。其结果是某方之得乃他方之失，整个社会的实际财富并未发生变动。例如，当雇用工人修筑道路时，因为建筑工人的相对稀少，故建筑工人的工资上升，其结果是建筑工人得益，但是它却被某些其他工人，由于较高的税而使其工资下降所抵消。又如由于公路的建造，使沿公路的土地地价大涨，则出卖土地溢价之得乃买主支付地价之失。在成本—效益分析中，仅考虑实质性的成本和效益。
B.直接的与间接的成本—效益。实质性的成本、效益可能是直接的，也可能是间接的。直接成本或效益是与项目支出直接相关的成本或效益，而间接成本—效益则带有一种副产品的性质，这种区别是一种普通常识，无法给予严密的定义。最有用的解释则是立法的计划，例如，一项河流发展计划的直接目标是控制洪水，则与其相应的成本、效益是直接性的，但是防洪工程的建造给毗连的地区带来动力的供给、灌溉或土壤侵蚀等方面的效益、成本，此乃是间接的效益或成本。又如，教育计划的直接效益是提高学生的赚钱能力，但它也带来减少青少年犯罪的间接效益。
无论是直接的成本或效益，还是间接的成本或效益，只要是实质性的，在进行成本—效益分析时，都应予以考虑。
C.有形的或无形的成本、效益。有形的成本、效益是指可按市场价格加以衡量的那部分成本、效益，有形的成本和效益是易于分辨的，但在决定是否应包括在成本或收益之内时，则应以它是否反映实质社会价值的变动为标准。例如，政府对某项专案计划所得的间接税就不应列入成本，因为这个税仍要复归于社会全体，对整个社会来说并非真正的社会成本。
无形的成本、效益是指不能按市场价格加以衡量的成本、效益，只要是实质性的成本、效益，在进行成本—效益分析时，就应考虑。例如，由于新建公路会使交通事故减少，使输送的鱼虾水果保持新鲜美味，使旅客增加舒坦、行车时间缩短。在交通运输效益中，这些项目虽为无形，但对社会来说却是实质效益，理应算入效益之中。
D.最终的和中间的成本、效益。最终的成本是指支出项目使消费者直接负担的成本，最终效益是支出项目为消费者直接提供的利益;中间成本是指生产者负担的成本，中间效益则是有利于生产其他产品的利益。如天气预报，对于航运业来说，属于中间效益，对于外出旅游的人来说，则属于最终效益。
E.内在的或外在的成本、效益。内在的成本、效益是指在支出计划实施的管辖范围之内所产生的成本或效益;外在的成本、效益是指在支出计划的实施范围之外所产生的成本、效益。例如，一项庞大的防洪计划，可能涉及广大的邻近地区，因而造成所谓的外溢效益。这项防洪计划的内在和外在的成本、效益均应包括在成本—效益的分析中。
(2)成本、效益的衡量。成本、效益的衡量方法有三种:
A.财务分析法。即用市场价格推算其成本和获利能力，目的是要确定执行支出项目所能得到的利润和偿债能力。
B.经济分析法。即以效率为目标的“影子价格”，推算其成本、效益，用以反映真实的社会成本和社会收益，排除市场价格可能造成的假象，解决对没有市场价格的成本、效益进行衡量的问题，目的在于衡量支出项目对整个国民经济所产生的影响。例如，环境的污染和破坏，对社会来说是一种经济成本，但在财务上来说，可能并没有花费什么。
C.社会分析法。即以所谓的社会“影子价格”推算其成本和效益，目的在于增进社会福利。所谓社会的“影子价格”，除了考虑效率目标外，还考虑公平目标，这样的“影子价格”叫做社会价格，它区别于仅与效率目标有关的影子价格。但是，要确定社会价格是相当困难的，因为这需要确定不同收入集团的相对消费值。
所谓“影子价格”，指的是对于不能如实反映商品与劳务的市场价格进行调整以后而产生的可以代表其成本的真正价格。例如，在市场上以垄断价格出售商品和劳务时，其利润会高于平均利润，这种额外利润不过是他人的损失，并不代表社会效益的增加。因此，应从市场价格中排除，这时的“影子价格”低于市场价格;当然，在有些情况下，“影子价格”会高于市场价格。
(3)成本、效益的折现。逐笔衡量出每一项成本和效益之后，还存在一个时间上的可比性问题，即今年的1万元与明年或后年的1万元虽然数量相同，但两者是不能直接比较的。因为今年的1万元经过一两年后会生出利息或股息，这笔利息或股息就是这笔钱的机会成本。西方国家中流行一句话是“不赚就是赔”，把钱闲置起来，就是丧失了赚钱机会，付出了成本。成本—效益分析中的成本、效益指的是资源被有效使用时而产生的价值。因此，今年的1万元的价值必定大于明年的1万元，更大于后年的1万元。由此可见，这里有个时间问题。必须将明年、后年的1万元折成今年的钱，比如说是9000元、8000元，等等，然后，才可能进行比较，故就产生了如何折现的问题。
任何一个工程在其建设过程中，特别是投产之后，每年都有相应的成本、效益。西方经济学家把同期的成本和效益的代数和称为净效益，即扣除成本之后的效益。由此，对成本和效益的折现，可以简称为净效益化的折现，净效益的折现公式如下:
式中:PV—净现值;B—效益;C—成本;B－C—净效益;i—折现率。
为了便于项目选择，以C0表示在期初(投产前)计算出的对该计划所投下的总成本，以W0表示生产期间所产生的净收益现值。
(4)折现率的选择。由于政府支出来自于私人部门，所以政府部门使用钱的成本应是私人部门的机会成本。正因为如此，我们认为，成本、效益分析中的折现率可由如下三种选择:
A.私人部门的税前收益率。假定私人投资的最后1000元的收益率为16%，如果政府为实施某一项目从私人部门拿走相应资金，从而使私人部门的投资相应减少。所以，社会将因此损失私人投资本可产生的160元的收益。因此，政府该项目的机会成本是私人部门16%的收益率。
B.私人部门的税后收益率。和上述假定相反，政府项目的某些资金筹集，也可能以私人部门减少消费而不仅仅是减少投资为代价。那么，消费的机会成本是多少呢?若要将50%的收益率上缴国家，多消费1元钱，放弃的仅仅是8%的税后收益率。也就是说，由减少消费所筹集的资金，应按税后收益率贴现。
C.私人部门税前收益率和税后收益率的加权平均数。政府所筹集的资金可能部分来自私人消费，部分来自私人投资，因而，一个自然的解决办法是使用税前和税后收益率的加权平均数。税前收益率的权数是来自私人投资的资金比重，税后收益率的权数是来自消费的资金比重。在上述例子中，如果1/4来自私人投资，3/4来自私人消费，则政府部门使用这部分钱的成本为10%(1/4×16%+3/4×8%)。
(5)项目选择。对成本—效益折现后，可通过下列方法确定项目的可行性:
A.以W0/C0代表效益/成本比率，该比率大于、等于1，该项目可行。
B.令现值净额为零，于是:
0=－C0+W0
从这个公式中，可求出内部收益率。如果内部收益率大于我们选取的折现率，该项目可行。
C.在某些情况下，特别是在未来风险很大场合，支出计划要考虑W0－C0=0所需时间的长短即还本期限，还本期短的支出计划优于还本期长的支出计划。
(6)成本—效益分析法的用途。成本—效益分析能够为政府支出提供科学的决策工具，但是成本、效益分析仅适用于:防洪、电力生产、邮政、一些运输和娱乐设施。对政府活动的许多其他领域则不适用，如国防、太空研究、对外援助、警察保护等就不能进行成本—效益分析。
(三)最低费用选择法和公共劳务收费法
由于成本—效益分析法用途的限制，财政学家创造了最低费用选择法和公共劳务收费法。
1.最低费用选择法
最低费用选择法也起源于美国，是对成本—效益分析法的补充。所谓最低费用选择法，就是根据国家要举办的某项事业，提出若干实现目标的方案，通过分析对比各备选方案的全部预期成本(现值)，然后选择费用最低的达到目标的方案。
最低费用选择法与成本—效益分析法的主要区别是:前者不用货币计量备选的财政支出方案的社会效益，只计算备选方案的有形费用。
2.公共劳务收费法
所谓公共劳务收费法是把商品买卖的原则引申运用到一部分公共劳务的提供和使用中去，通过制定和调整公共劳务的价格，使公共劳务得到最有效、最节约的使用，以达到提高财政支出效益的目的。
所谓公共劳务是指国家机构为行使其职能而开展的各项工作，包括军事工作、行政工作、城市供水工作、建设和维修道路的工作、建设和维修国家公园的工作、住宅供应工作和邮电工作等。
公共劳务收费法和成本—效益分析法以及最低费用选择法的目的是一致的，都是为了提高财政支出的效益。公共劳务收费法和上述两种方法的不同之处是其要旨不在于选择项目，而是通过国家制定的在公共劳务提供上的价格政策，用定价、收费的方法，达到提高支出效益的目的。
国家对公共劳务的定价，可以采取免费、低价、平价和高价四种不同的价格政策。
(1)免费或低价提供公共劳务，可以促进公众对该项公共劳务的最大限度地使用，使其社会效益极大化。这种价格政策，一般适用于那些从国家和民族利益出发，要求在全国范围内普遍使用，但公众可能尚无此觉悟，不能自觉去使用的公共劳务，如强制义务教育、强制计划免疫，等等。但是，免费和低价的价格政策，可能会导致公众对公共劳务的浪费。
(2)平价的价格政策，可以使提供公共劳务所耗费的人力和物力得到相应的补偿。这种价格政策，一方面能促使公众节约使用公共劳务，另一方面能使公共劳务得到进一步发展。一般适用于从国家和民族的利益来看，无需特别鼓励使用，也不必特别加以限制使用的公共劳务。如公园、公路、铁路、医疗、邮电，等等。
(3)高价的价格政策，可以有效地限制公共劳务的使用，还可以为国家财政提供额外的收入，因而，这种价格政策一般适用于从国家和民族利益来看，必须限制使用的公共劳务。这种价格政策有“寓禁于卖”的作用。
【注释】
[1]朱柏铭:《公共经济学的理论与应用》，高等教育出版社，2007年版，第117页。
[2]金镝:《公共经济学》，大连理工大学出版社，2007年版，第293页。
[3]金镝:《公共经济学》，大连理工大学出版社，2007年版，第293页。
[4]朱伯铭:《公共经济学》，高等教育出版社，2007年版，第143页。
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