公共产品和公共供给的私人产品

第二节　公共产品和公共供给的私人产品

公共产品理论上的定义和人们对产品的朴素的观念并不是完全一致的。通常人们倾向于把政府提供的产品叫作公共产品，也有人把免费的产品看作是公共产品。这些看法上的不一致其实正是源于上述产品的双重属性。竞争性和排他性是各自独立的属性，一种产品可能只具有公共产品的非竞争性和非排他性双重属性中的一种。

当一个产品满足非竞争性时，却不一定是非排他性的。如果排他的成本很低，当然可以实行排他，如果排他的成本很高，则可能不排他。但是由此产生的问题有两个，一种是如果实行排他，则从非竞争性的角度看，存在着产品使用上的效率损失。而如果不实行排他，那么又无法获取足够的资金去提供这种产品，从而产生供给不足的效率损失。因此，在产品具有非竞争性的场合，市场失灵的情况有两种：消费不足（underconsumption）和供给不足（undersupply）。在这种场合，即便排他是可行的，政府也往往介入产品的供给。这些产品就是公共产品。现实中另一种经常发生的情况是，产品是竞争性的，技术上讲可以通过市场提供，但出于公平等原因，由政府提供。这些产品，我们称之为公共供给的私人产品。

一、收费的公共产品

公共产品，即使消费是非竞争的，政府在提供的时候也常常向产品或服务的受益人收费，称为使用费（user　fee）。但是政府的收费与一个垄断者的收费情况有所不同。垄断者根据利润最大化原则，即根据边际收益等于边际成本的原则决定是否提供和提供多少，并且总收入必须大于总成本才能够实际提供一种产品。但是政府依据的是社会收益的最大化，甚至政府也可以不收费，按照平均收益等于平均成本的原则收费。政府也可以低于成本收费，费用通过征税等方式解决，因为如果按照成本收费，就会减少消费，从而导致消费者剩余的减少。在这种情况下，政府通常权衡的是收费导致的使用效率的损失和征税带来的扭曲而导致的效率损失的大小。我们以一座桥为例进行说明。

如图3－3所示，横坐标代表车辆的通行数量，纵坐标代表过桥费，即价格。图中有一条需求曲线，其与横坐标的交点为Qm，而桥的容量为Q_c，如果是一个垄断者提供，则按照利润最大化原则确定的过路费为P，此时的通行量为Q_e。政府提供的价格在垄断者价格到O之间，因为如果价格高于垄断者最大利润的价格，私人就会提供这一产品，而不收费，政府可以通过征税的方式解决融资问题。我们考虑两种极端的情况，按照最大利润收费和完全不收费。

图3－3　收费导致消费不足

如图，如果按照价格P收费，则通行的车辆为Q_e辆，而桥的容量是Q_c辆。显然存在使用中的低效率。按照消费者剩余的概念，当不收费时，消费者剩余的总和为三角形OAQm的面积，而按照P收费时，消费者剩余减少到三角形PAE的面积，消费者剩余减少了。可见，对于像大桥这样的产品，在其容量内实行收费会降低使用效率。但如果不收费，则私人无法提供，必须由政府提供。

二、搭便车问题

上面的例子针对的是排他，是可行的、低成本的。但是另一种情况的排他是不可行的，或者排他的成本太高，在这种情况下，一种产品或服务一旦提供，就会有搭便车者（free rider），即不付费却享受好处的人。如果每一个人都这样想，只要别人出钱提供了这种产品，我就可以免费享用，那么这种产品从一开始就不会提供，从而造成产品的供给不足。公共产品的非排他性使其容易形成搭便车问题。像公共卫生、消防和拥挤的城市街道都是这一类产品或服务的例子。

除了排他的成本问题，另一个问题也是不得不考虑的，就是是否应该排他。消防的非排他也许能够较好地说明排他的不可能和不应该这两种情况。

如果房屋是彼此相连的，或间隔很小，要将其中的一间排除在外几乎是不可能的。如果是没有交费的房子着火，不扑灭就会殃及其他已经交费的房子，这时消防部门就算出于为交费者服务，也必须去扑灭这所没有承担相应费用的房子的火。但是如果能够以较低的成本将不付费的人排除在外，消防部门是否可以不去扑灭大火？

如果房屋是彼此隔离的，其中的一幢建筑物失火并不会对其他的建筑物构成威胁，这种情况下，排他是容易的，不需要成本的。但是，如果消防部门因为该建筑物的主人没有付费就不提供消防服务，就一定会受到社会舆论的强烈谴责。一个普通人在遇到火灾、水灾等灾害的时候尚且需要社会伸出援手，甚至在一些地区被视为义不容辞的事。专业灭火的消防部门如果坐视大火烧毁建筑物，危及建筑物内的生命和财产，必定遭到谴责。于是，矛盾出现了。消防部门会认为，如果不给那些不付费的人一点教训，那么他们就起到了负面的示范作用，今后可能再也没有人愿意付费了。而如果所有的人都不付费，则根本无法提供这种服务。但是消费者只有在需要服务或得到服务时才会付费，许多消费者会认为火灾并不会发生，如果什么服务都没有得到，为什么要付费？其他商品可以通过买卖双方的讨价还价确定价格，但如果消防部门也与消费者根据火势的大小，提供服务后损失避免的程度等等来商定价格，或许已经错过了救火的时机。

无论是因为高排他成本还是伦理规范导致的非排他，私人在提供这类产品时显然无法收回成本，更不可能取得利润。因此，通过市场机制配置这类产品显然条件并不充分。

虽然现实中也存在私人提供公共产品的例子。比如一些大的船家建造灯塔，为了自己的安全却同时提供了其他过往的船只的照明。但是这些大的船家在提供灯塔时不会主动考虑其他船家的需求，灯塔的供给数量还是不足。政府在提供这类产品上责无旁贷。

三、公共供给的私人产品

如果产品本身具有竞争性，也就是多提供一个人消费的边际成本大于零，但产品却不是通过市场由私人提供，而是由政府提供，这类产品就称为公共供给的私人产品（publicly provided private goods）。

那么政府供给与私人供给，应该如何选择呢？

我们假定政府供给与私人供给的产品相同、生产函数相同、消费者偏好相同。区别在于政府以税收方式解决成本问题，以免费方式供给。而私人以收费方式解决成本并提供产品。因此，效率的比较涉及两个方面的问题：一是免费和收费本身的效率比较；二是私人供给的交易费用与政府供给的交易费用的比较。

教育、自来水、医疗服务等，都是排他并不困难的产品。因此可以由私人通过收费方式来供给。但是出于分配上的考虑，人们普遍认为，年轻人受教育的机会不应该由其父母的财富多少来决定，人们不能因为贫穷而得不到医疗服务。因此在许多国家，教育，尤其是基础教育，医疗服务是由政府免费提供的，而自来水则两种方式都存在。这类产品的共同点就是边际使用成本并不等于零。

显然，如果一个产品是免费供给的，那么就会出现过度使用。因为个人并没有为该商品付费，他一直要消费到从该商品上得到的边际收益（效用）为零时才会停止。而如果产品不是免费的，按照市场原则供给，则消费者将把需求定在需求曲线与边际成本相交的位置。

如图3－4，假定有一产品的边际成本MC是不随产量而变动的，在图中是一条水平线，与需求曲线DD在E点处相交，对应的需求量为Qe。如果按市场原则由私人供给，则该点就是均衡点，也是帕累托最优点。超过这一点，消费者的边际支付意愿——即需求曲线上每一数量对应的价格将在边际成本之下，因此超过该点的供给会出现福利损失。如果免费，则需求会沿着需求曲线增加到与横轴相交的点Qm，由此造成的福利损失为三角形EFQm的面积。

但是，比较3－4（a）和3－4（b）就会发现，3－4（a）图中MC比较小，需求弹性也比较小，免费导致的需求量的增加比较少，损失的福利也比较小。例如水，由过度消费导致的扭曲就不会很大。而在3－4（b）图中，MC较大，需求弹性也较大，免费造成的损失就比较大，即三角形EFQm的面积3－4（b）图中的比3－4（a）图中的大。诸如对医疗服务的需求，扭曲或许会相当大。因此是在判断私人供给还是政府供给更好时，应该考虑产品的生产函数和需求的特性。需求弹性大的、边际成本高的更适合由私人供给；需求弹性小的，边际成本低的则更适合政府供给。

图3－4　额外消费的福利损失

图3－5　交易成本对供给选择的影响

以上的讨论是在假定交易费用等于零的情况下进行的，但现实的情况是交易费用不等于零。也就是说一旦收费还要支付由于收费和排除不付费者消费而支付的成本。如图3－5，CF线为边际成本曲线，OC为多增加一个人使用的成本，CB为边际市场交易成本，即采用收费排他的情况下多增加一个人使用而增加的交易成本，收费的均衡为Qe，不收费的均衡为Qm。如果收费，则均衡点在A点，由此价格上升到P，如果免费，则无须付出交易成本，因此，首先节约了长方形ABCD的面积。同时，由于消费增加，在消费者的支付意愿和边际成本之间的剩余出现，即三角形EDA的面积，但由于免费，消费会过多，从而有福利损失，大小为三角形EFQm的面积。如果免费，而增加的福利大于损失的福利，则在不考虑政府征税扭曲的情况下，应该由政府提供免费供应；如果存在征税扭曲，则应该将增加的收益与过多消费带来的损失以及征税的扭曲带来的损失的和进行比较，如果依然是收益大于损失，则由政府免费提供，反之政府提供就是低效率的。

如果产品由政府提供，又希望避免过度使用的低效率，政府总是寻找限制消费的途径。限制产品消费的方法称为配给系统（rationing system）。价格就是市场所采取的配给系统。政府对所提供的产品和服务业可以采取收取使用费的方式。此外政府经常采用的配给方法主要有两种，其一是统一提供（uniform provision），其二是排队（queuing）。

统一提供是指给每个人提供同样数量的产品，而不管有人喜欢多一些，有人喜欢少一些，比如义务教育。统一提供的主要缺点就是不能像私人产品那样能适应每个消费者的需求。我们可以用图3－6来说明。

图3－6　与统一供给有关的扭曲

如图3－6，D1和D2分别为低需求者和高需求者对教育的需求曲线，MC为教育产出的边际成本，如果是在私人市场上，根据边际成本的定价决定了价格为P₀。在这一价格水平，低需求者和高需求者对教育的需求数量分别为Q₁和Q₂。但是，由于低需求者和高需求者对教育的需求都符合需求定理，即价格越低，需求量越多。如果价格为零，则需求可以没有限制地增加，除非受到其他因素的限制。对教育的全免费在没有其他限制的情况下，必然发生的就是“拥挤”乃至最终的“公地悲剧”。

为了避免这种悲剧的出现，必须引入其他的制约。假如这种制约为强制性数量限制，即政府决定对每一个人提供的教育的数量处于二者之间的某一点Q＊。我们发现在这一点上，高需求者得到的消费量低于他所希望的，他的意愿边际支付超过了生产的边际成本，由于数量限制而造成的福利净损失可以用三角形ABC的面积表示；相反，低需求者的消费超过了效率水平，他的意愿边际支付低于边际成本，但由于他不必为此付出什么，他的实际消费还是会达到Q＊点。在该点，低需求者的边际收益由需求曲线决定，由于边际收益大于零，因此他依然选择消费，但其私人边际收益比社会边际成本低，其差额等于BF。这表明，为了给低需求者额外的教育，社会额外支出了三角形BDF面积的成本。因此，在实行数量配给的情况下，存在着高需求者由于数量限制而产生的福利损失，而不考虑低需求者的认识偏差。同样还存在着低需求者过度消费的社会福利损失，而辩护的理由通常是，低需求者没有能够认清教育的重要性，从而没有正确评价教育的边际收益。另一种解释是，教育是有很强的外部性的，并且教育的社会总体收益存在着所谓“短边规则”或“木桶原理”，也就是说其总体效益的实现，往往受制于最低教育水平，因此从社会的角度看，有必要给予这部分人超出他们自身需求的数量。

排队是另一种配置的方式，人们获取公共提供的产品或服务不用交钱，但政府要求他们付出等待的时间成本。在一些涉及人的基本权利的领域，如医疗，一些人认为不能用货币作为配给的依据，凭什么富人能够获得比穷人更好的服务？进一步说，富人比穷人得到更多更好的服务是否意味着更高的效率？或许排队更能够显示出对医疗服务的真实需求，即区分出谁才是最需要医疗服务的人。但是排队并不是一个好的解决这一问题的方式。其理由主要有：第一，排队的时间成本付出没有转化为任何人的收益，这与货币作为支付手段完全不同；第二，排队并不一定能区分出需求的真假，因为每个人的时间成本不同，比如已经退休的老人相对来说有更多的时间，是否意味着他们比正在工作的年轻人有更急迫的医疗需求呢？这是不一定的。

四、可行性曲线

政府提供公共产品或服务时或许是免费的，也就是不直接收费，但是政府提供产品并不能消除公共产品的生产成本，而是解决了公共产品成本的征收。因此政府供给公共产品首先需要征税，但是征税会有两个方面的损失：首先，征税本身会带来激励的扭曲，导致社会产出的下降；其次，征税必须借助于庞大的征税机构以计算和收取税费，由此必须花费高昂的行政费用。这样，产出就无法到达生产可能性曲线上，而只能到达可行性曲线上。

如图3－7，有两条曲线，外面的一条是生产可能性曲线，即一个社会的全部资源都充分利用所能生产的最大数量的私人产品和公共产品组合的理想状态，线上的每一点都是帕累托最优的。但是由于公共产品的供给存在搭便车问题，需通过征税的方式来解决，因此会出现征税的双重成本，背离了帕累托最优。结果实际的产出如图中的可行性曲线所示，在生产可能性曲线的内部，实际产出小于可能的最大产出。

图3－7　征税使得实际产出小于最大可能产出