人事争议仲裁制度及其适用

三、人事争议仲裁制度及其适用

（一）人事争议仲裁制度

聘任争议的处理是公务员职位聘任制的一个重要方面。聘任争议是因为履行聘任合同而发生的争议，通过人事争议仲裁方式予以解决是比较妥当的，也是可行的。同时，在公务员职位聘任制中引入仲裁制度，一方面可以促进机关的依法管理工作，另一方面，个人对裁决不服的，可以向法院提起诉讼，从而有利于保障聘任制公务员的合法权益。所以，建立人事争议仲裁制度是十分必要的。

仲裁是一种在世界范围内被广泛采用的解决争议的有效方式。从字义上解释，“仲”表示地位居中，“裁”表示衡量、判断，“仲裁”即居中公断之意。“仲裁”的英文为Arbitration，又称公断，表示由第三方在双方之间进行裁断。可见，仲裁是指争议双方在争议发生前或争议发生后达成协议，自愿将争议交给第三者作出裁决，双方有义务执行的一种解决争议的方法。根据这一定义可归纳出仲裁的基本特征：

提交仲裁以双方当事人自愿为前提。仲裁必须具有三方活动主体，即仲裁双方当事人及仲裁人。仲裁人的行为以双方当事人自愿为基础，当事人一方或双方不同意提交仲裁，则第三方仲裁人不能进行裁断。

仲裁的客体是当事人之间发生的一定范围的争议。可仲裁的争议的范围不仅取决于当事人的意愿，而且取决于法律或者法律惯例，大体包括经济纠纷、海事纠纷、劳动纠纷、人事争议等。

裁决具有强制性。当事人一旦选择用仲裁方式解决其争议，仲裁人所做的裁决即具有法律效力，对双方当事人都有拘束力，当事人应当履行；否则，权利人可以向人民法院申请强制执行。

与解决争议的其他方式相比，尤其是与诉讼相比，仲裁赋予当事人以更多的自由，具有极大的灵活性和便利性。当事人有权选择仲裁员、有权协议约定仲裁程序，在涉外仲裁中，可以选择仲裁所适用的实体法等。所以，仲裁能够得到当事人的信任，可以避免诉讼中的繁琐程序，可以不公开审理从而保守当事人的商业秘密，可以及时处理争议同时节省费用，可以减少当事人之间的感情冲突从而防止影响日后正常的商业交往等等。这些优点都是其他解决纠纷的方式特别是诉讼所不具有的。正因为如此，仲裁越来越成为受欢迎的解决争议的良好方式。

仲裁因其优点被适用于许多领域和不同方面。在一国之内，仲裁既适用于解决民商事纠纷，也适用于解决劳动纠纷和其他行政纠纷；在国际上，仲裁适用于解决国际商事纠纷，也适用于解决国家之间的争端。由于适用于不同的领域和方面，加之各国国情不同，在仲裁的立法和实践上存在着许多差异，有些甚至是实质差异。在我国，据统计，有15个法律、80多个行政法规、230多个地方性法规对仲裁作了规定，主要涉及的领域有：对外经济贸易纠纷、海事纠纷、劳动争议、经济纠纷、农业承包合同纠纷、房地产纠纷、消费纠纷等。国内各仲裁机构依据有关法律、法规，解决了大量纠纷，有效地维护了社会法律、经济秩序，保护了当事人的合法权益，同时，培养了一批有较高业务素质的仲裁人员。

（二）人事争议仲裁的原则

根据《公务员法》第100条第2款的规定，人事争议仲裁的原则有三点：

1．合法原则。人事争议仲裁首先要合法。我国《仲裁法》规定，仲裁应当根据事实，符合法律规定，公平合理地解决纠纷。所谓合法，既包括遵守实体法，也包括遵守程序法。在人事争议仲裁的过程中，遵守实体法的规定就是依照公务员法、合同法等相关的法律法规继续仲裁；遵守程序法的规定就是依照公务员法以及其他相关的法律法规规定的程序继续仲裁，其中主要的仲裁程序规章是人事部下发的《人事争议处理暂行规定》。

2．公正原则。人事争议仲裁应当遵循公正原则，既要注意听取机关陈述的理由，又要切实保障聘任制公务员的合法权益。为此，在人事争议仲裁的过程中，应当做到以事实为根据，以法律为准绳，不偏不倚，客观公正地进行仲裁。

3．及时处理原则。人事争议仲裁及时处理原则，是指人事争议仲裁委员会对人事争议应及时处理，不得无故拖延，不得超过程序法规定的时限。人民法院在受理仲裁争议后也应当及时做出仲裁裁决。

（三）人事争议仲裁机构

1．人事争议仲裁委员会的设立。人事争议仲裁委员会应当根据需要设立。按照《人事争议处理暂行规定》的规定，省（自治区、直辖市）、副省级市、地（市）、县（市、区）设立人事争议仲裁委员会，分别负责处理管辖范围内的人事争议。

2．人事争议仲裁委员会的组成。人事争议仲裁由人事争议仲裁委员会处理。人事争议仲裁委员会由公务员主管部门的代表、机关代表和聘任制公务员代表以及法律专家组成。按照有关规定，公务员主管部门的代表可以由同级人民政府分管人事工作的负责人或者政府人事行政部门的负责人担任；聘用机关的代表可以由聘用机关委派；聘任制公务员的代表可以由聘任制公务员通过推选、选举等方式产生；法律专家可以由知名专家、知名律师担任。仲裁委员会组成人员应当为单数。仲裁委员会处理案件实行仲裁庭、仲裁员制度。

（四）人事争议仲裁的处理程序

人事争议仲裁委员会仲裁是人事争议处理的必经程序。参照《人事争议处理暂行规定》和《人事争议处理办案规则》，人事争议仲裁委员会仲裁的程序如下：

1．申请。聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起60日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。如果超过60日，仲裁委员会可以不受理。

2．受理。仲裁委员会收到仲裁申请后，应当在15日内作出受理或不予受理的决定。决定不予受理的，应当书面通知当事人，并说明不予受理的理由。

3．调解。仲裁庭处理人事争议应先行调解，在查明事实、分清责任的基础上促使当事人双方自愿达成协议。协议内容不得违反法律、法规。调解达成协议的，仲裁庭应当根据协议内容制作调解书。

4．裁决。仲裁应当开庭进行。当事人协议不开庭，或者仲裁庭认为不宜开庭的，可以书面仲裁。决定开庭处理的，仲裁庭应当于开庭前5日内将开庭的时间、地点等书面通知当事人。当事人在仲裁过程中有权进行辩论。辩论终结时，首席仲裁员或者独任仲裁员应当征询当事人的最后意见。裁决应当按照多数仲裁员的意见作出，少数仲裁员的不同意见可以记入笔录。仲裁庭对重大的或者疑难的人事争议案件的处理，可以提交仲裁委员会讨论决定，仲裁委员会的决定，仲裁庭必须执行。仲裁庭应当在裁决作出后5日内制作裁决书。

5．送达。裁决书制作完成后应当及时送达当事人。送达仲裁文书必须有送达回证，由受送达人在送达回证上注明收到的日期，并签名、盖章。受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。

6．诉讼。仲裁庭作出的裁决，当事人应当履行。当事人对仲裁裁决不服的，可以自接到仲裁裁决书之日起15日内向人民法院提起诉讼。人民法院依照我国有关法律进行审判。

7．执行。仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。

8．复议。当事人有证据证明裁决有下列情形之一的，可以自收到裁决书之日起10日内向作出仲裁的仲裁委员会申请复议：仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的；裁决所依据的证据是伪造的；对方当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据的；仲裁员在仲裁该案时有受贿索贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的。仲裁委员会经审查核实原裁决确有上述情形之一的，应当另行组成仲裁庭处理。复议期间，不影响裁决的执行。

他山之石：　　　　　　　1．联合国职员的聘任制

联合国有一个统一的正式聘任程序。一般先是由本人申请，并提供个人的情况资料。笔试成绩最优秀的一部分人将获得面试机会。面试可以在纽约联合国总部进行，联合国承担所需全部费用；也可通过视频电话进行，由考试委员会的专家提问并评判。面试过程中，大约10％左右的候选人将被淘汰，而通过面试的人员将进入联合国人事厅国际职员人才库，当出现职位空缺时，由联合国从人才库中选聘。该后备人员库不仅面向联合国及其他国际组织，而且还为成员国政府各部门推荐国际职员候选人提供服务。建立后备人员库，避免了重复招聘带来的成本，也实现了招聘效用的最大化。

为体现平等原则，联合国要求在职的公务员中妇女要占到一定的比例。在秘书处高级职位方面，妇女占19.6％。联合国一直努力确保妇女获得平等机会，2000年定的指标是在所有专业职务中、尤其是在较高职位上让妇女占50％。

2．欧美政府大量聘雇员

——公务员队伍缩小了，为政府做事的人增加了

自两年前吉林省首次推行政府雇员制以来，这一用人制度在中国大有遍地开花之势。从世界范围看，政府雇员制并不是新事物，在欧美已经相当普遍。近日，本报记者就这一问题做了有针对性的调查。

在西方，公务员制度已经比较完善，大体可分为政治任命官、文官和临时性合同雇员。临时性合同雇员，即政府雇员，是在行政民主化和“运用企业精神改造政府”的潮流下产生的。政府雇员制有什么特点呢？

首先，政府雇员一般不占用行政编制，不直接行使行政权力，按照雇用合同的约定享有权利，履行义务，在一段时间内服务于政府某项工作或某一部门。例如希腊为了成功举办2004年夏季奥运会，在公务员外雇用了大量临时人员。还有一些特殊职责部门，如欧盟各国的廉政审计署，在它成立时，由于公务员的贪污现象难以遏制，依靠一般政府部门和政府公务员已难以奏效，所以在这个特殊的职能部门里聘用了一些专职专责的特殊人才。

其次，政府雇员的薪酬水平与市场完全接轨，即根据岗位的性质、责任和难易程度进行分类，因事设岗，因岗用人，并根据人才市场价格的实际情况确定薪酬水平。政府是雇主，工作人员是雇员，两方签订聘任协议。

早在20世纪50年代，德国就第一个开始推行政府雇员制。到了20世纪80年代，欧美各国经过政府人员和开支过度膨胀、税收激增的教训后，陆续精简机构，以不同形式将政府某些部门私有化，转变为“小政府”。目前，欧美国家的政府雇员在政府工作人员中的比例通常占到20％～40％。

有西方专家把政府雇员队伍说成是“政府与社会沟通的纽带”，因为这些人都是某领域的优秀人才，对原来所处的专业领域有着深入的了解。在进入政府工作的同时，他们也会把大量的社会信息带进政府决策中。

以政府雇员制最成熟的德国为例，东西德统一后，联邦政府机关并未借机扩张职权或增加人员需求，反而推行“宁静革命”。公务员经过重新筛选、改组，仅1/3获得留任，一些职位由雇员代替。公务员、雇员一般的总体比例是6∶4，具体的比例因不同地方和不同的行政职能而异。除海关和警局，德国政府机关工作人员均含公务员和雇员两部分，且公务员的比例正在逐步下降。

近20年来，美国的政府雇员制出现了一个新特点：在政府工资单上的人员减少了，为政府工作的人却大大增加了。这是因为政府把以前政府雇员承担的部分工作以合同的形式外包给私营部门。以前通常是个人成为政府的雇员，现在越来越多的是一个私营机构集体成为政府的雇员。这种情况在伊拉克战争中尤为普遍。这些政府雇员为美军充当翻译、排雷或为美国官员充当贴身保镖。他们已成为美国政府运转中不可缺少的部分。

没有人确切地知道美国政府拥有多少雇员。美国布鲁金斯研究所的保罗·赖特估计，美国政府养了一个将近600万的政府雇员组成的“影子政府”，其中大约一半在国防部门。他们为政府处理各种申请，负责维护电脑系统，为中央情报局提供绝密情报，调查营私舞弊和滥用职权的情况，发射卫星等。

大多数西方国家的政府雇员都不是政府直接雇用的，而是通过一些代理机构帮助政府实施的。英国就有100多家代理机构雇用了公共服务系统近70％的雇员。

为了解决政府雇员的后顾之忧，欧美各国设有专门的机构受理侵犯政府雇员权益的事宜，如政府雇员保护委员会、平等委员会等。许多国家还建立了政府雇员工会，充当其利益代言人，就权益问题与政府谈判。同时，政府雇员还享有保险、退休补贴、加薪等权利。

政府雇员制正在不断发展，最终建立的是一种灵活、高效、廉价、柔性管理的政府。但实行政府雇员制也具有很大风险，需要付出必要的成本。在西方国家，政府雇员制的内涵、外延也不断发生着变化，故应注意其新的发展变化和趋势，认真借鉴其经验教训。

如今，政府行政“民营化”运动在欧美逐渐展开。政府机关裁撤若干部门，而转由民营公司接办，所需公务员数额亦逐步减少。同时，西方各国政府还全面检讨现行公务员薪酬调整的机制，让公务员薪酬更贴近市场。（摘自《环球时报》2005年03月02日）