保险中介监管概述

第一节　保险中介监管概述

保险中介监管是指监管部门为维护保险中介市场秩序，保护保险双方及社会公众利益，对从事保险中介活动的机构和人员实施的监督和管理。它包括两层含义：第一，监管主体是享有监督和管理权力并实施监督和管理行为的政府部门或机关;第二，监管性质可视为以法律和政府行政权力为依据的强制行为。为保证保险业的健康有序发展，规范保险中介市场，优化保险中介资源配置，需对保险中介进行监管。

一、保险中介监管的对象

在我国，保险中介监管对象是指保险中介监管机构监管行为指向的主体，包括保险中介高级管理人员及从业人员和保险公司。保险中介机构和保险中介人员作为保险中介监管的对象，其经营行为也已纳入保险中介监管对象的范围。保险营销员众多，保险中介机构也日益增加，加大了保险中介监管的工作量。除了保险中介机构和保险中介从业人员之外，保险公司也是保险中介的监管对象。因为保险公司是保险中介委托方，一些保险中介的违规行为是保险公司经营不规范甚至故意误导而产生的。另外，保险公司自身拥有销售队伍和理赔队伍，也是阻碍专业保险代理人、保险经纪人和保险公估人成长的主要原因。

二、保险中介监管的理论基础

(一)市场支配力与保险中介监管

市场支配力是指一个或多个生产者或消费者影响他们所交易的商品或服务价格的能力^[1]。在完全竞争市场假设中，所有消费者和厂商都是价格的接受者。如果市场中存在着能影响交易价格的消费者或厂商，就意味着完全竞争假设被破坏，导致市场机制自身无法实现资源的最优配置，即市场支配力会导致市场失灵。在我国的保险中介市场上，消费者还处于弱势地位，市场支配力问题主要体现为保险中介具有一定支配力，此外保险中介还存在市场高度集中与资源高度分散的结构性矛盾。虽然近年来市场上的保险中介主体数量稳步增加，但是仍未打破几家独大的局面，给保险中介机构利用自己的市场支配力影响保险服务留下了空间。保险中介市场存在支配力问题，意味着保险中介资源无法在市场机制作用下达到最优配置。如果政府能以比市场更低的成本实现资源的有效配置，就应该进行干预。监管的存在有利于解决保险中介市场上的支配力问题。监管机构可以为市场主体创造公平的竞争环境，保护中小保险中介机构的正当利益，使有实力的保险主体共同发展，形成相互竞争、健康运行的保险市场。同时，那些具有一定市场支配力的保险中介机构资本雄厚，处于比保险消费者更加有利的地位，与他们相比消费者是弱势群体，保险中介监管的存在可以保护投保人、被保险人和受益人的合法权益。

(二)外部性与保险中介监管

外部性是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来。外部性按其对他人的影响可分为正外部性和负外部性。保险中介的正外部性体现在促进保险交易效率的提高上，有利于保险业损失补偿、资金融通和社会管理功能的发挥，为整个社会节约经济资源。保险中介的负外部性主要体现在委托代理的诚信问题上，一些代理人为追求自身利益不惜欺骗客户，给保险合同双方当事人均带来损失。这些问题产生的原因是信息不对称，但是当市场上仅有部分保险公司或中介机构采取这种机会主义的行动时，其结果也涉及到负外部性问题。违规操作的保险公司或中介机构，造成公众对保险业的不信任，使整个保险业的社会公信力遭到破坏，给正常经营的保险公司或中介机构造成损失，阻碍保险业的发展。违规的保险机构或中介机构产生的私人成本小于社会成本，在追求个人效用最大化的同时，使得保险行业无法实现资源的有效配置。为给保险中介主体营造公平的市场环境，需要对保险中介进行监管。

(三)信息不对称与保险中介监管

信息不对称是指交易一方对交易另一方的了解不充分，双方处于不平等地位。信息不对称导致的后果为逆向选择和道德风险。逆向选择是指由于交易双方信息不对称和市场价格下降产生的劣质商品驱逐优质商品，进而出现市场交易产品平均质量下降的现象。道德风险是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用时做出不利于他人的行动。保险市场是典型的信息不对称市场，信息不对称问题在保险人与投保人以及保险经营的各个环节都不同程度地存在。保险业是技术性较强且涉及广泛公共利益的行业，由于信息不对称，投保人对复杂的保险合同往往难以理解，极易使投保人处于不利地位。保险公司了解客户信息情况需要较大的精力，采取委托保险营销员或者专业中介机构进行销售，可以提高经营效率。但是，随着保险中介对保险市场的介入，保险市场主体更加复杂，保险人与投保人之间的信息交流又多了一个环节，在自身利益的驱动下，三方都有可能会隐瞒真实的情况，市场信息的不对称性及不完全性则更加突出。

(四)公共选择理论与保险中介监管

公共选择理论强调监管的目的是为了维护市场上强有力团体的利益，其中以“捕获论”(又称“追逐论”)为主。捕获论产生于实证研究，强调监管是为了适应强有力的产业部门供给，即立法者被强有力的产业部门疏通和利用，被这些产业部门所控制，因而监管最终是有利于被监管者的。捕获论有两层含义：一是监管有利于被监管者;二是监管就像是“猫鼠追逐”的游戏，监管方与被监管方的能力都能在监管过程中得到提高。从保险中介市场来看，保险中介机构一方面从自身利益出发，为了赚取更多利润，不断寻找监管体制中的各种漏洞^[2]，有时甚至不惜违反监管中的各种规定以达到自身目的。另一方面，保险中介机构为了赢得更多的市场，也不断从技术、服务等方面提高自身素质。监管者也根据保险中介的行为进行分析，对监管漏洞进行完善，对不合理的地方进行修正，以提高对保险中介的监管效率。如此不断循环，使监管和反监管变成一场连续的“猫鼠追逐”游戏，在这场游戏中，监管者与保险中介的水平都得到了提高。

三、我国保险中介监管的必要性

保险行业越发达，保险中介越重要，发达的中介市场是保险行业走向成熟的标志。投保人购买保险需要中介，发生损失请求赔偿也离不开中介，保险中介是沟通和协调投保方与保险人关系的桥梁，是实现保险商品流通和消费的纽带，其自身的规范发展对保险业成长至关重要。强化保险中介市场监管，既是建立健全保险市场准入退出机制的必然要求，也是治理保险代理市场的迫切需要，更是增强保险中介自身风险防控和化解能力的选择。

(一)保险业发展的需要

保险中介是保险市场不可或缺的重要组成部分，是保险市场社会化分工的必然结果。保险中介的参与，促进了保险市场的高效运行。在市场化程度高的发达国家保险市场上，保险公司主要从事产品开发、核保核赔等核心业务的经营，而将产品销售、承保、售后服务交由保险经纪公司或代理公司办理，将理赔案件中的估损及理算外包给保险公估人办理。在英国，保险经纪是保险销售的主要渠道，招揽的业务约占总保费收入的60%;在美国，大型商业保险的70%左右是经纪公司销售的;在日本，非寿险保费收入的90%左右是通过代理实现的。即使是在发展中国家和地区，例如巴西等拉美国家以及印度等亚洲国家，保险中介也在保险市场中占有重要地位。

我国20多年的市场经济发展经验表明，任何一个蓬勃兴旺的行业都是建立在完整的产业链基础上的，如果没有上下游产业的支持，任何好的产品、好的服务也无法得到消费者的了解和认同。我国家电行业、汽车行业之所以做到了在国外强大竞争压力下的高速发展，重要原因之一是通过市场力量逐步完善了上游配套企业和下游销售企业，正是得益于该产业完整的市场链，才使产品成本逐渐下降，服务水平逐渐提高，最终得到了广大消费者的认同。改革开放以来，我国保险业的快速发展，在很大程度上得益于保险业销售渠道的创新。在保险市场发展过程中，保险中介行业是保险业分工和结构调整的必然产物，肩负着促进保险业转型、助力保险业跨越式发展的使命。所以，有必要发挥市场对资源配置与整合的作用，并对保险中介进行监管，提高保险中介的服务能力和竞争能力。

(二)规范保险中介市场的需要

中国保险中介市场起步晚，专业意义上的保险中介在最近几年才开始。市场化意义上的兼业代理和营销员的历程仅20年时间，而专业代理在最近几年才开始放开，整个保险中介市场完全是一个新的尝试。保险中介行业服务标准尚未确立，专业人才缺乏，整体服务能力较低，没有形成以专业化服务为特征的核心竞争力。保险中介监管方式和手段相对落后，保险中介信息化建设滞后等，导致专业保险中介渠道的经营秩序混乱。一些中介机构在代理保险公司产品时漫天要价，在推销产品时并不是以客户需求为出发点，而是以保险公司支付的手续费高低为标准。保险营销员的销售误导、银保银行渠道的“存款变保单”现象，保险公估人不公正、不独立等问题在一定程度上影响了保险业的有序发展。

1.保险营销员整体素质有待提高

保险营销体制自1992年引入中国以来，为我国保险业发展做出了历史性的重要贡献，对推动保险业、尤其是寿险业的快速发展起到了重要作用，是寿险业主要销售渠道之一。保险营销员在代理保险、传播保险知识、提高居民保险意识方面发挥了重要作用。但是，因保险营销员整体素质不高，现阶段的保险营销体制已受到广增员、高脱落、低素质、低产能的挑战。公司对营销员的招募比较随意，人员流动性高，保险营销员每年留存率在20%左右。低留存率及对道德风险起“鼓励”作用的佣金发放机制使保险公司提供的培训大多是以提高销售技巧为主要目的，缺乏长期的、提高专业素养和道德水平的持续教育计划。

2.保险专业代理机构市场秩序混乱

保险专业代理公司的发展在专业中介中处于领先地位^[3]，但与机构数量不相称的是，其业绩状况却差强人意，专业保险代理机构业务所占市场份额不足3%，行业总体处于亏损边缘。与专业代理机构数量快速增长对应的是，每年有大量机构由于经营困难而退出市场，违规问题层出不穷。保险专业代理市场“小、散、乱、差”问题已影响了保险市场效率。

3.保险兼业代理市场有待成熟

保险兼业代理机构数量庞大，是不可或缺的重要保险销售渠道。改革开放以来，我国保险兼业代理市场迅猛发展^[4]，在沟通保险人与被保险人之间的联系、扩大保险供给、满足投保人多样化的保险需求方面发挥了积极作用，在拓宽市场、服务投保人方面做出了较大贡献。但是，由于兼业代理进入保险市场门槛极低，且其主营业务可形成大量保费，进而以利益绑架保险公司，哄抬手续费，出现恶性竞争局面，扰乱市场价格，形成“劣币驱逐良币”现象，抑制了专业中介行业的正常发展。同时部分兼业代理盲目追逐利润，又可利用主营业务为其违规业务打掩护，形成监管真空，扰乱保险市场发挥作用的内在机制，损害保险市场经营效率。其中，银行、邮政兼业代理业务存在的问题日渐突出。如图5－1所示，“十五”和“十一五”期间，银行保险发展势头强劲，业务规模和渠道比重大幅提升，但发展波动起伏较大。

图5－1　2000—2010年寿险公司银保业务规模及其占比

4.保险经纪公司缺乏核心竞争力

从世界范围来看，保险经纪人应在保险市场上发挥重要作用，在欧美等国，大约60%的保险业务来自保险经纪人，保险经纪公司的数量也远超保险公司数量，其中许多大型的保险经纪公司掌握着大部分的保险业务。然而在我国，受制于保险公司产品的同质化以及保险意识的普遍低下，大多数保险经纪公司的特色并不鲜明，其优势未得以发挥。很多时候，保险经纪公司与保险代理公司一样，只充当了保险销售者的角色。从总体上看，我国保险经纪业的整体实力还不强：一是规模小，我国保险经纪公司的市场份额仅在2%左右;二是存在着大量小规模、低效益的公司主体。2009年，前八大保险经纪公司市场集中度达到45.3%，呈现出寡头垄断的V型市场特征，前二十大保险经纪公司的市场集中度占到整个行业市场份额的62.8%。2010年上半年，排名前二十的公司业务份额高达61.36%，其他361家之和仅占38.64%。三是中外资实力悬殊，排名前二十的公司里有将近一半是外资或者中外合资公司，并且中怡、韦莱和达信三大公司的业务份额已经占了将近15%。四是专业水平低，风险管理咨询职能未得到充分体现。五是保险经纪公司创新意识不足。许多经纪公司没有着力在商业模式、经营战略、业务运作、服务方式与手段上去开拓创新，同质化现象突出，多数没有形成自己的核心竞争力。

5.保险公估公司面临内忧外患的困境

由于专业性不足，缺少法律地位，我国保险公估业成长缓慢。在与业务批发商的保险公司合作中，公估机构的话语权少，定价能力弱。在与保险公司的合作实践中，公估机构往往处于从属的被动地位，导致保险公估人在对保险事故进行评估和鉴定时，难以依法独立、客观公正地进行评估和鉴定，其报告的公正性受到市场质疑，可持续发展能力受到挑战。此外，保险公估的社会需求不足。在发达国家，一旦发生车辆出险等保险事故，保险公司往往会委托五家左右的保险公估公司进行公估，然后由保险人和投保人选择双方满意的公估报告，并据此进行理赔，以保证公估结果的客观和公正。然而，在国内，许多保险公估公司与业务委托人有利益关系，难以保证公估的客观性、公正性。我国保险公估机构面临的一个很严重的问题是业务量不足，主要原因在于保险公司传统的经营模式和经营理念制约了保险公估业的发展。我国保险公司大都沿袭了“大而全、小而全”的经营模式，承揽了保险经营的所有环节，从展业、承保到防灾、定损、理赔、追偿等都由保险公司经营。除此之外，保险公估主体供给也比较混乱。目前，我国保险公估市场存在着专业公估人和兼业公估人两种公估主体。专业公估人是指正式得到保监会批准的公估公司。兼业公估人的来源复杂，包括财政部门的资产评估公司、司法部门的公证处、某些系统成立的事故鉴定处理中心、物价部门、技术监督局、各类专业技术协会和科研机构、大型企业的技术部门等。由于社会公众对保险公估了解不足，难以将专业保险公估机构和兼业保险公估机构进行区分，通常认为它们可以互相替代。兼业公估机构参与保险公估业务，挤占了专业保险公估机构的业务来源，使生存本就艰难的保险公估机构雪上加霜。

(三)优化保险中介资源配置的需要

1.改善保险中介内外部环境

相对于行业健康快速发展的要求来说，我国保险中介面临的内外部环境有待改进。保险中介机构在保险产业链条中的作用和地位与其功能不相符合，保险中介市场的外部环境有待优化。无论是保险公司还是保险消费者，对保险中介的态度和看法都不够正面。保险公司认为保险中介是在跟自己抢业务，而消费者认为保险中介的服务没有体现出应有价值，使得保险中介机构在自身业务的两端都受到歧视和不公正对待，恶化了保险中介市场的外部环境。保险中介市场的内部环境也有待规范，特别是涉及保险公司中介业务的环节，利用中介业务和中介渠道弄虚作假、虚增成本、非法套取资金等问题较为猖獗，而且保险中介机构之间的恶性竞争、不规范竞争问题严重，影响盈利能力。

2.优化保险中介市场结构

中国保险中介行业的结构存在较为明显的失衡现象，主要问题是保险营销员和保险兼业代理机构多，专业中介机构(代理、经纪、公估公司)发展较为缓慢。无论是贡献的保费收入还是业务收入，专业中介机构(代理、经纪、公估公司)都只占了较小份额，如表5－1和5－2所示。

表5－1　中国保险中介行业实现的保费收入情况

数据来源：历年中国保险中介市场报告

表5－2　中国保险中介行业实现的业务收入情况

数据来源：历年中国保险中介市场报告

与发达国家相比，专业中介机构占比较低，导致保险中介行业专业服务供给不足，成为影响行业健康快速发展的隐患。保险专业代理人进入门槛过低，数量突飞猛进，质量良莠不齐，违规代理现象较多，导致保险代理市场混乱，每年均有大量专业保险代理机构被监管部门清退出市。保险经纪人和保险公估人虽然在逐步成长，由于技术、管理或市场地位问题，尚未形成影响力，阻碍了保险销售和理赔服务外包模式的采用。要提高保险产业效率，需要监管部门对保险中介资源进行重新配置。

四、保险中介监管的特点

(一)监管对象的多样性和差异性

保险中介监管对象既包括保险代理人、保险经纪人和保险公估人，又包括保险公司。保险代理人又包括个人代理人、兼业代理人和专业代理人。保险兼业代理机构更是纷繁复杂。

(二)监管内容的广泛性

针对不同监管对象，保险中介监管内容具有较大差别，监管对象侧重点上也有差别。根据各国经验，对保险中介的监管内容比对保险公司的监管内容更为广泛。我国保险中介监管的内容主要包括保险中介机构的市场准入与退出监管、保险中介从业人员资格监管和保险中介机构业务经营的监管。

(三)监管重点的特殊性

1.市场准入监管的特征

(1)对资本金要求不高。由于保险中介机构不对社会公众承担赔付保险金的责任^[5]，因此不需要像保险公司一样有很高的资本金要求。相关规定中明确了不同中介机构的最低资本金数额，目的是为了保证保险中介机构正常营运有必需的资金支持，审核重点是资本金真实、足额、到位。

(2)对高级管理人员和从业人员资格要求高。保险中介机构是提供技术和服务的，工作人员素质至关重要。监管部门从审慎角度出发，将机构审批分筹建和开业两个阶段进行。

(3)要求必须有严格规范的管理制度。保险中介机构直接面向社会公众，服务质量和信誉极为重要，要求必须有严格的内部管理和执业规范。这既是机构自身生存发展的需要，也是维护市场秩序、保护投保人和被保险人利益的需要。

2.业务运营监管特征

保险中介业务运营监管的重点是合规性监管，对偿付能力要求较低。因为保险中介机构依靠技术和劳务获取报酬，不具备保险机构负债经营的金融业特征，不直接与投保方签订保险合同，中介机构自身偿付能力问题并不重要。即使出现问题，涉及面也比较有限。因此，对其业务营运过程的监管重点应当放在其市场行为的合法合规性上。

3.市场退出监管的特征

保险中介机构以技术和服务为生存和发展特征，必须最大程度利用市场机制进行调节。只有通过竞争才能提高其整体技术含量和服务水平，肯定市场和竞争，必须有一个透明畅通的退出管道。在某种程度上，市场退出机制比准入机制在维护市场秩序方面更有效。由于中介机构不具有向社会公众广泛负债的金融特征，无论是自身经营不善而破产，还是因违法违规而被关闭，都不会造成系统性风险，这也为监管部门依法采取严厉措施提供了现实可能性。

五、保险中介监管的目标和原则

(一)保险中介监管的目标

1.保护保险人和被保险人合法权益

通过对保险中介的监管可以强化保险中介信息传递职能，防范保险中介利用信息优势进行销售误导或卷逃保费等侵害消费者合法权益事件的发生，是保险中介监管的核心目标。通常采取的措施是保险销售资格规定、强制性信息披露等，这是监管当局的基本职责，是由消费者在保险交易中处于信息弱势地位所决定的。消费者对保险产品、保险机构和保险中介的认识有限，保险市场存在的这种信息不对称可能带来交易上的不公平，对其进行矫正是监管者的职责。保险中介作为保险市场上联系保险供求双方的桥梁，最大作用在于解决双方交易中的信息不对称，可以说它是保险市场的信息生产者。通过保险中介监管，一方面强化了保险中介的信息生产能力;另一方面，防止保险中介利用信息优势恶意侵害保险消费者的利益。监管本身并不是目的，防止被保险人利益可能因不知情而受到保险中介的恶意侵害才是监管的最终目的。

2.维护公平竞争的市场秩序

由于保险机构主体之间竞争激烈，保险中介机构竞争亦比较激烈，而保险公司在与保险中介机构进行商谈代理业务时，多处于被动地位。只有在保险公司与保险中介之间、保险中介各主体之间营造一个平等竞争的平台，才能发挥保险中介作用，合理配置保险资源，这也是保险中介监管的目标之一。

3.维护保险体系的稳定和安全

保险中介在保险市场中的地位至关重要，保险中介的规范发展才能保证保险业的有序健康发展。促进整个保险体系的完善是维护消费者合法权益、维护公平竞争的市场秩序的客观要求和自然延伸。维护整个保险体系的安全、稳定，不能以有损被保险人利益、抑制竞争和效率为代价。维护体系的安全稳定，并不排除某些保险中介机构因经营失败而自动或被强制退出市场。

(二)保险中介监管的原则

1.依法监管原则

依法进行保险中介监管是保险中介监管的基本原则，包含了两个层次的含义：一是指保险中介机构必须受国家保险中介监管机关的监督;二是指保险中介监管机关在履行其监管职责时必须依据有关法律、行政法规和规章的规定进行监管，其监管行为不得与之相抵触，必须保持保险中介监管的权威性、严肃性、强制性和一致性。

2.维护保险中介当事人利益的原则

保险中介监管不仅要维护投保人和被保险人利益，还要维护保险人和保险中介人的利益。保险中介人行为既作用于保险人，又涉及投保人的利益。国家对保险中介人实施监管，必须维护投保方、保险人、保险中介人的利益，保证保险交易活动的公平合理。

3.适度监管原则

适度监管原则，即要求监管既不过分严格又不过分松散。要求做到管而不死，活而不乱，限制竞争又不消灭竞争，使保险中介机构追求利润又不能过度扩张风险，实现一定风险激励下的安全。如果国家对保险中介人监管过严，可能导致保险中介人失去活力，抑制保险中介业务的正常运营;若监管不力，则有可能致使保险中介人违规经营，出现一些恶性竞争和混乱现象，影响保险中介人的健康发展。然而，很难确定一个衡量监管适度的标准。一般而言，国家只能根据本国保险中介人的发展状况、保险市场发达程度以及保险消费者的成熟程度等标准来确定监管方针政策。保险业越发达的国家，保险监管越宽松，而我国保险中介人还处于起步阶段，社会对其缺乏应有的认识，为保证保险中介市场的规范发展，应该对保险中介人实行较为严格的监管。

4.优化保险中介市场运行机制的原则

加强和提高保险中介的内部管理能力，能做到内部自我约束和外部监管相结合。为提高监管效率，应在对保险中介监管的同时，注重培养保险中介的自我约束力。在进行保险中介监管时，既要充分发挥市场机制的调节机制，又要防止保险中介之间盲目竞争和不正当竞争导致的市场秩序混乱。

专栏5-1

保监会力求开创保险中介与产寿险协调发展的良好局面

保监会于2009年2月12日在南昌召开全国保险中介监管工作会议。保监会陈文辉副主席在会上指出，做好保险中介监管工作要转变监管理念和监管方式，要从强调保险中介主体审批与管理转向强化保险公司中介业务管控，探索中介与产寿险监管联动的机制，开创中介与产寿险协调监管、协调发展的良好局面。在与其他政府监管部门形成监管合力的同时，充分发挥社会公众和新闻媒体的监督力量，形成对保险中介违法违规活动的高压打击态势。

会上提出，我国保险中介领域还没有形成和谐发展的良好局面，一些突出矛盾和问题亟待解决，机构和人员的专业素质普遍不高，专业化还未成为保险中介服务的行业性特征。保险中介监管工作要充分发挥保监局的积极性、主动性和创造性，鼓励保监局因地制宜，创造性地开展工作，逐步形成保监会和保监局分工明确、责任清晰、行动协调的中介监管工作体系。此外，要深入基层调研，要切合市场实际完善规章制度，并具有前瞻性。要加强行业上下沟通协调，密切关注市场、关注风险。

会议强调了2009年的保险中介监管工作：一是围绕一条工作主线，即保险中介监管工作必须着力关注市场、关注风险，切实保护保险消费者利益;二是强化两方面责任，即强化保险公司对保险中介业务和保险中介机构的管控责任，强化保监局的属地监管责任;三是抓住三个关键点，即抓住监管基础制度建设，抓住监管方式手段改进和优化，抓住保险中介市场中的突出矛盾和问题，做到以点带面。与此同时，要着力推进保险专业中介机构分类监管，完善中介监管规章制度体系，推进保险中介监管信息系统建设，并理顺保险中介监管体制机制。