保险公司治理结构监管理论概述

第一节　保险公司治理结构监管理论概述

自20世纪30年代,公司治理被作为一个问题提出来以来,就一直是经济学界和法学界的热门话题和难点课题。虽时至今日人们对什么是公司治理、什么样的公司治理更有效等基本问题仍远未达成一致,但有一点却鲜有分歧,即对一般的普通公司,监管机构既不介入其公司治理,也没有必要监管其公司治理。这一观念的背后,是对意思自治理念的推崇,是对企业自治精神的维护。然而,对保险公司而言,情况却恰恰相反:不仅不少国家早已将保险公司治理问题列入监管视野,而且近些年来人们对监管保险公司治理之必要性的认识更趋统一、政府对保险公司治理的监管更趋严厉。^[1]一些国际组织更是高度重视保险公司治理结构监管问题,并为此制定了专门的监管指引。^[2]在我国,中国保监会已于2006年1月颁布了《关于规范保险公司治理结构的指导意见(试行)》,提出了保险监管的基本准则。可以说,加强保险公司治理监管已成世界趋势。但为什么要对保险公司治理结构进行监管呢?保险公司治理结构监管处于何种地位?要真正实现保险公司治理结构监管的目的,必须首先对这些问题进行回答。

一、保险公司治理结构监管的合理性基础

公司治理问题产生于企业所有与经营的分离。法律规范公司治理的初衷,在于消除或减少因企业所有与经营分离而产生的代理成本,并对作为企业所有者的股东提供司法救济之途。在普通公司中,对企业经营者偏离所有者利益的行为,所有者依赖法律对公司治理结构的规范及在必要时借助司法力量,完全可以保护自身利益,矫正失去平衡的利益关系,故没有必要借用行政手段对普通公司的治理问题加以监管。相反,行政力量过多介入普通公司治理,既可能对公司经营情况产生负面影响,还可能背上干预企业自治的骂名。基于此,不借用行政力量监管普通公司的治理结构一直是世界通行做法。但在上市公司,由于股东数量众多而分散、信息不对称严重及搭便车问题普遍,故基于保护投资者利益的考虑,多数国家证券监管机构对其公司治理均严加监管。如果是上市保险公司,由证券监管机构对其公司治理加以监管,应无可厚非,但问题是,即使对非上市保险公司,保险监管机构也要加以监管。那么,我们不禁要追问:在监管机构一般不介入公司治理结构监管的大背景下为何要对保险公司治理结构严加监管?也即保险公司治理结构监管的理性基础何在?

对此,我们认为,主要有以下几点:

(一)保险公司牵涉利益的广泛性与重要性

保险公司牵涉利益的广泛性与重要性是保险公司治理结构监管的现实背景。人类社会是风险社会,风险无处不在。为减缓风险对正常经济与生活的影响,人们创造了保险这种“一人为众,众为一人”的工具。作为保险的提供者,保险公司是专司风险经营的企业。由于风险的普遍性及保险工具的被广泛使用,现代保险公司不仅关系到股东和雇员的利益,而且关系到千百万被保险人的利益。更重要的是,对被保险人而言,保险赔付多属“雪中送炭”性质,而非可有可无的“锦上添花”。可见,保险公司不仅关系众多被保险人利益,而且关系的是他们的重要利益。另外,在现代社会中,保险在保持原有保障功能的同时,又兼具了社会管理功能与资金融通功能,其是社会管理链条上的重要一环,是金融市场的重要组成部分。如果保险公司经营出现问题,不仅将极大影响正常的社会管理,而且可能引发金融市场的震动进而波及社会经济生活的方方面面。因此,作为金融企业,保险公司具有极强的社会性,牵涉的社会利益十分广泛。故从维护社会经济稳定及保护多数人利益的角度出发,国家必须采取一切可行措施确保保险公司经营的成功,努力防范经营失败造成社会经济动荡。在这种背景之下,在强化保险公司市场行为监管、偿付能力监管的同时,不少国家保险监管机构开始监管保险公司的治理结构。

(二)保护被保险人利益

保护被保险人利益是保险公司治理结构监管的法律基础。在保险关系中,被保险人多处于弱势地位,这是因为:首先,在多数情况下,保险合同是依保险人单方拟定的格式条款签订的。在保险合同订立过程中,被保险人只有接受与不接受格式条款的权利,而无权就条款内容与保险人进行谈判。其次,单个普通被保险人一般经济力量较弱,难与保险人相抗衡。再次,保险具有高度的专业性,被保险人多欠缺保险专业知识,不具备与保险公司讨价还价的能力。“抑强扶弱”是现代法治的基本精神,反映在保险法上,即各国保险法均将维护被保险人利益作为立法宗旨之一。在依法治国背景下,保险监管亦须遵循“抑强扶弱”的现代法治精神。为实现对被保险人利益的保护,通常有两种途径:一是在具体交易时为被保险人提供特别的保护。例如,保险法关于保险人明确说明义务、不利保险人解释原则等规定,保险监管机构对保险公司不诚信行为进行处理等均为适例。二是通过各种措施确保保险公司经营的持续与稳定。在具体交易中不管被保险人受到多么完善的保护,如果保险公司因经营不善而倒闭的话,则被保险人之利益仍将无从实现。因此,保险公司的规范经营是实现被保险人利益的前提;保险公司经营不善甚至破产,是对被保险人利益的最大侵害。而保险公司欲经营良好,首先须有良好的公司治理结构。因此,为真正保护被保险人利益,必须将监管范围从对保险合同订立与履行的监管扩大到对保险公司内部治理结构的监管。

(三)保险经营的高风险性与国家担保性

保险经营的高风险性与国家担保性是保险公司治理结构监管的技术层面原因。从技术层面上说,保险经营具有高负债性、负债的长期性、专业性和一定的国家担保性。所谓高负债性,是指保险公司的资本金在其资产总额中仅占一小部分,其余部分由投保人交纳保险费形成,属负债资金。负债的长期性,是指保险公司在收取保费后,其对被保险人义务的履行,往往要等到数年甚至数十年以后。专业性,是指保险经营以大数法则和概率论为基础,其成本发生在未来,故保险定价存在很强的专业性,需强有力的技术支持。这与一般工商企业产品的成本发生在过去、定价比较简单明显不同。一定的国家担保性,是指在因保险人破产而不能履行保险合同义务时,国家将根据有关规定收购被保险人的债权或通过一定的制度设计为被保险人提供部分或全部保障。而在一般交易中,如债务人破产,国家则不会提供支持。作为保险公司的所有者,股东对保险公司经营具有很强的影响力,同时也极其关注保险公司的回报。为追求自身利益最大化,股东天然地具有促使公司获取更高利润的冲动。保险公司经营的高负债性,使得股东等于是拿别人的钱去赚取自己的利益,这就更加剧了股东进行不当冒险经营的冲动。负债的长期性、专业性则在加大保险公司经营难度的同时,也为保险公司不当经营提供了便利:负债的长期性使得保险公司在收取保费的同时无须过多地考虑将来的履行;专业性又为保险公司随意定价留下了宽广空间。另外,保险经营中一定的国家担保性,则降低了投保人对自身风险的关注程度,直接导致其在选择交易对手时放松了对保险公司经营情况的审查,其结果只能是劣币驱逐良币。可见,保险经营的前述特性使得保险行业成为高风险行业,如果欠缺有效监管极易发生保险公司破产事件,故基于维护市场稳定与市场秩序考虑,国家有必要对保险公司经营实施严格监管。同时,保险经营中存在一定的国家担保性,国家在某种程度上要为保险公司经营不善买单,这又为严格监管保险公司提供了经济上的原因。

(四)市场行为监管与偿付能力监管的先天不足

市场行为监管与偿付能力监管的先天不足产生了保险公司治理结构监管的必要。市场行为是保险公司实施的具体行为,偿付能力是保险公司履行保险责任的能力。市场行为不当、偿付能力不足均是保险公司经营中的表象问题,在这一表象背后,还有保险公司为何实施不当市场行为、为何偿付能力不足这一更深层次问题。这才是问题的根本所在。作为法律上的人,保险公司与自然人不同,其无头脑以为思考,无口耳手足以为意思表达,故法律为其设立了股东会、董事会、经理层等公司机关,由它们代为决定公司意思并付诸实施。可见,保险公司机关构造等治理问题才是影响保险公司具体行为、经营状况等的深层次问题之一。由于市场行为不当、偿付能力不足属保险公司问题中的表象问题,公司治理属深层次的原因问题,故市场行为不当、偿付能力不足乃肌肤之患,公司治理属心腹之患。市场行为监管、偿付能力监管解决的只能是暂时的表象问题,是治标,不能从根本上解决问题。可见,市场行为监管、偿付能力监管具有先天不足,它们不能从根本上实现保险监管目标,因此,必须引入治本之策,即对保险公司治理加以监管。

(五)推动保险业持续健康发展

推动保险业持续健康发展是保险公司治理结构监管的产业政策基础。推动保险业持续健康发展是不少国家保险监管机构的监管目标之一。^[3]在推动一国保险业持续健康发展,必须提高其保险业的整体竞争力。要提高保险业的整体竞争力,首先有赖于保险业的微观基础——保险公司之竞争力的提高。良好的公司治理不仅是现代公司制度中最重要的架构,也是企业增强竞争力和提高经营效益的必要条件。^[4]故要推动保险业持续健康发展,必须塑造有竞争力的保险业微观基础;塑造有竞争力的保险业微观基础,必须要求保险公司建立良好的公司治理。然而,由于种种原因,仅依公司法关于公司治理的规定,尚难确保保险公司治理结构的良好和有效。例如,虽然近年来我国保险公司在完善治理结构方面取得了初步成效,但由于业务规模、股东背景和发展基础不同等多种因素,各公司之间治理水平参差不齐,一些公司仍存在不少问题,主要体现为治理“失灵”。^[5]因此,必须通过监管保险公司治理,提升保险公司治理水平,从而形成和提高保险公司的核心竞争力。

二、保险公司治理结构监管的地位

(一)保险公司治理结构监管是保险监管发展到一定阶段的产物

从世界保险监管史看,保险监管主要经历了以下三个发展阶段:第一阶段是仅对市场行为进行监管阶段。在这一阶段,保险监管的重点是保险公司实施的不法经营行为,目的是保护被保险人利益及维护保险市场秩序,其是保险监管的初级形态。第二阶段是市场行为监管与偿付能力监管并存阶段。在这一阶段,除对保险公司的市场行为进行监管外,保险监管机构还开始并逐步加强对保险公司偿付能力的监管。在国外,对保险公司偿付能力的监管可以追溯到19世纪70年代。经过100多年的演变,尤其是20世纪70年代以来的发展,西方发达国家对保险公司的偿付能力监管模式、技术和制度已趋于成熟,以偿付能力为核心的监管理念得到各国保险监管机构的普遍认同和贯彻执行。在我国,1998年中国保监会成立后,根据国内保险市场的实际情况,提出了市场行为监管和偿付能力监管并重的方针。此后,随着保险业的发展、保险公司自律能力的增强及保险市场秩序的好转,我国的保险监管借鉴国际先进经验,又逐步向以偿付能力监管为核心的监管方式过渡。第三阶段是以市场行为监管、偿付能力监管与公司治理监管为核心的监管阶段。从20世纪90年代开始,一些国际组织提出了保险公司治理监管的要求与建议,一些国家也日益加强了保险公司治理结构监管。可见,公司治理结构监管是保险监管发展到一定阶段的产物,是保险监管不断深化的结果,是更高形态的保险监管。

(二)保险公司治理结构监管是治本性的监管

市场行为监管针对的是保险人实施的不法经营行为,如果监管到位,确实能在具体交易中较好地保护被保险人利益,也能在一定程度上较好地维护公平、有序的保险市场秩序。然而,仅对市场行为进行监管,其缺陷也是显而易见的:首先,它对被保险人利益的保护和市场秩序的维护主要是一种“救火”式的事后保护和维护,也即其对保险公司的监管是一种“头痛医头、脚痛医脚”的事后监管,这种监管在保险公司实施不法经营行为之前难有有效作为。其次,它在防范保险公司破产等情形发生方面几乎无能为力。对被保险人利益保护来说,保险公司经营失败是对其利益的最大侵害;对保险市场秩序维护和保险业发展而言,保险公司破产是对保险市场秩序的最大破坏和对保险业发展的最大不利。可见,市场行为监管针对的是保险公司实施的具体不法行为,是一种治标性的监管。

偿付能力监管的重心是保险公司的偿债能力。偿付能力监管能动态地跟踪和监管保险公司的财务状况,有利于预警保险公司经营风险并提前采取应对措施。相对市场行为监管,偿付能力监管关注的内容更广,涉及的问题更深,但其强调的是问题的预警和监管,监管手段仍是发现问题并予直接解决,没有引入通过监管以引导、督促保险公司良好行为,从而从根本上实现监管目的的理念。因此,其仍未摆脱治标性监管的角色。

在完善市场行为监管与偿付能力监管的过程中,人们逐渐认识到,在实现保险监管目标方面,保险公司自身是否健康是最重要的:如果保险公司管治先进、制度健全、内控严密,则它们一般不会实施不法经营行为,也不会因制衡失效而产生经营风险;相反,如果保险公司管治落后、制度混乱、内控形同虚设,则既易违法经营,也易发生经营风险。因此,在完善保险监管体系过程中,公司治理结构监管应运而生。通过这种监管,监管机构将触角深入到保险公司的内部结构,引导、督促保险公司建立科学、合理、有效的公司治理结构,塑造健康自律的保险市场主体,大大前移了监管关口,扩大了监管范围,深化了监管程度,提高了监管的有效性。事实上,如果保险公司治理结构比较完善,其行为一般会比较规范;如果保险公司一直规范行为,则被保险人利益保护、保险市场秩序维护均会自然实现。可见,只要管住保险公司的治理结构,其行为和财务状况也就大体管住了,保险监管目标之实现也就易如反掌。因此,保险公司治理结构监管是一种治本性的监管。