产业政策的内容

第二节　产业政策的内容

从各国所实行的产业政策看，产业政策的主要内容包括产业组织政策、产业结构政策、产业布局政策、产业技术政策等。这些政策往往是相互交叉、相互联系的，它们之间只有大致的分类，没有十分明确的界限。在各个国家和同一国家的不同发展时期，产业政策所强调的政策重点往往有明显不同。

一、产业组织政策

（一）产业组织政策的含义

所谓产业组织政策，是指为了获得理想的市场效果，由政府制定的干预市场结构和市场行为，调节企业间关系的公共政策。^[18]作为政府的一项公共政策，产业组织政策概念的形成和规范定义要远远落后于其在实践中的运用。这既与产业组织概念的确定有关，也与相关政策实践的演变和调整优化有关。

产业组织政策是市场经济实践的产物，其产生的依据在于:市场力量本身并不能自发地避免过度竞争，也不能防止大型企业凭借其垄断地位，采用共谋、卡特尔和价格歧视等不正当手段获取高额利润、抑制竞争。在这种情况下，政府有必要以立法形式制定市场规则，规范企业的市场行为，提高市场效果。

产业组织政策的核心，是通过协调竞争与规模经济的关系，缓解垄断对市场经济运行造成的危害，还要保持一定的规模经济水平，进而达到有效竞争的状态。贝恩在其《产业组织》一书中提出，产业组织政策的具体目标主要应包括以下六个方面:^[19]

（1）企业应能达到并有效地利用经济规模，市场的供给主要应由达到经济规模的企业承担，同时企业应有较高的开工率；

（2）不应出现某些产业或企业长期获得超额利润或长期亏损的情况，从较长的时间看，产业的资本利润率应是比较均等的；

（3）较快的进步，主要指技术和产品的开发、革新等活动有效而比较充分；

（4）不存在过多的销售费；

（5）产品的质量和服务水平较高，并具有多样性，以适应提高大众福利和消费水平的要求；

（6）能够有效地利用自然资源。

（二）产业组织政策的内容

由于各国在不同时期的经济发展水平和具体产业特点不同，不同国家或一个国家在不同时期所采取的产业组织政策的侧重点也是不同的。但总体来讲，可以根据政策取向和政策对象的不同，对产业组织政策进行分类。

根据产业组织政策的内在含义，产业组织政策既要促进企业间的相互分工与协作，促进企业联合，使企业获得规模经济的利益，又要保护企业的竞争活力，防止企业因过度追求规模经济而形成垄断。从这一基本原则出发，产业组织政策可分为两大类:一类是鼓励竞争、限制垄断的竞争促进政策，如反垄断、反托拉斯和反不正当竞争行为的政策，主要着眼于维持正常的市场秩序；另一类是鼓励专业化和规模经济的产业合理化政策，它着眼于限制过度竞争，如出于资源的稀缺性或公共利益的原因而对某些产业（供水、供电、市内交通等）予以专营权的政策。这两类政策虽然取向不同，但它们都有法律依据，且在法理上是相容的。例如，一般产业的产业合理化政策须符合《反垄断法》的原则精神，而自然垄断产业中的限制竞争政策则是适用《反垄断法》的“例外原则”范围的。两者并不存在法律上的冲突。

上述分类是产业组织政策的主要分类方法，从这一分类意义上来说，产业组织政策作为试图缓和解决“马歇尔冲突”的一项经济政策，并不存在适合于任何产业的相同政策方案，只有根据不同产业的技术经济特点，形成不同的政策导向。这种政策导向上的现实性和灵活性正是其最重要的特色所在。^[20]

从政策手段来看，产业组织政策可分为市场结构控制政策和市场行为控制政策两大类。前者是从市场结构方面禁止或限制垄断的政策，如降低市场进入壁垒、控制市场集中度等；后者是从市场行为角度控制各种妨碍竞争和不公正交易行为的发生，又称之为产业竞争政策。

根据上述的分析，产业组织政策体系如图14－1所示。本节下面主要介绍产业组织合理化政策，关于反垄断政策的有关内容，可参见本书第十二章。

图14－1　产业组织政策体系

资料来源:丁敬平:《产业组织与政府政策》，经济管理出版社，1991年。

（三）产业组织合理化政策

产业组织合理化政策，是旨在促进规模经济形成、改善产业组织结构、建立大批量生产方式和增加产业利润、实现产业振兴的产业政策。产业组织合理化集中表现为产业组织的合理化和高效化，其基础是流通过程的改组，促进产品的规格化、标准化、定型化以及加工的专业化。^[21]产业组织合理化政策不仅在一些工业化国家发挥过重要作用，更是广大后起国家实施赶超战略必不可少的基本政策之一。

日本政府曾在石化、汽车、钢铁、造船和海运业都推行过旨在追求规模效益的产业合理化政策。通过引导和支持这些产业的骨干企业改组、联合和协作，扩大了生产规模，加强了专业化与协作的程度，从而增强了这些产业的国际竞争力。中国《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中也包含了产业合理化政策，即要按照专业化分工协作和规模经济原则，依靠优胜劣汰的市场机制和宏观调控，形成产业内适度集中，企业间充分竞争，大企业为主导、大中小企业协调发展的格局。通过上市、兼并、联合、重组等形式，形成一批拥有著名品牌和自主知识产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团，提高产业集中度和产品开发能力。实践表明，产业之间总是相互关联、相互制约、相互依存的。任何产业都不可能脱离其他产业的支持而持续稳定的发展。上述“产业合理化”政策虽然主要属于产业组织政策，但离不开“产业结构合理化”政策的支持和配合。

二、产业结构政策

（一）产业结构政策的含义

产业结构政策是产业政策最基本的组成部分之一，是指政府制定的通过影响与推动产业结构的调整和优化来促进经济增长的产业政策。产业政策由来要追溯到20世纪50年代的日本，1955年前后，第二次世界大战后的日本迎来了一个转折时期，工农业生产全面恢复到日本经济发展史上的最高水平，基本上摆脱了第二次世界大战后日本经济所处的窘境。当时，日本经济面临着如何选择经济发展战略的课题。自明治维新以来，以追赶欧美发达的工业国为国策的日本，怎样才能加快经济增长的步伐，实现赶超战略呢？产业结构政策便是这一问题的答案。

多年来，世界各国的发展实践证明，产业结构政策不仅是现代经济增长的内在要求，又是各国经济发展战略的体现。积极制定和实施产业结构政策，不仅是发展中国家实现赶超目标的必由之路，而且也是发达国家保持自身优势地位的重要手段。

（二）产业结构政策的理论基础

一个国家要获得经济发展，要获得经济增长的高速度，非常关键的一环是要具有适时适宜的推动产业结构演进的能力，即所谓的产业结构转化能力。毫无疑问，这种能力的高低和产业结构政策的有无、是否正确和强有力密不可分。这对于发展中国家、后起国家尤为重要。

日本在第二次世界大战前只不过是个中等发达国家，第二次世界大战后之所以能够跻身发达国家行列，其秘密之一就是迅速而顺利地实现了产业结构的转换。日本经济学家宫泽健一认为，第二次世界大战后日本产业结构转换靠两个因素:一是充分利用了后发优势，廉价而迅速地引进了欧美先进技术；二是构建了较强的产业结构转换能力。

产业结构的转换能力不仅对于后起国家重要，同样对发达国家也是重要的。20世纪20年代的英国便是这一论断的典型事例。曾横行全球的世界第一强国——英国，在20世纪20年代开始沉沦，经济长期陷入了停滞状态，造成这种停滞状态的原因，是英国受到了后起的德国、日本及其他国家迅速追赶的威胁，特别是英国的纺织工业，甚至受到印度纺织工业的挑战。如果英国当机立断将产业结构的重心迅速移向德国、日本等后起国家尚处于落后状态的重工业，特别是机械工业上，是有可能阻止经济增长率下降的趋势的。然而，由于顽固和保守，英国没有能够顺利地实现这个转换。

一个国家要具有较强的产业结构转换能力，重点是政府要制定正确的强有力的产业结构政策。没有国家对经济的有效干预，没有国家对幼小产业的扶植和保护，产业结构的转换只能放任自流，难以迅速实现。1965年日本政府经济企划厅的《中期经济计划》中曾提到，没有国家的干预，没有产业结构调整政策，单靠市场机制实现产业结构的高度化是难以做到的。日本政府曾采取财政、税制措施，通过国民收入的再分配促进战略产业的发展，甚至采取立法的措施促进企业兼并，强行推进技术改造和设备更新。日本的机械工业就是靠这种行政干预发展起来的。

20世纪70年代，资本主义世界经济全面进入停滞状态，经济增长率大幅度下降，出现了第二次世界大战后空前的经济萧条。造成这种萧条的原因之一，就是第二次世界大战后资本主义发达国家已经形成的产业结构走到了尽头。现在无论是美国、西欧还是日本，都在纷纷议论今后产业结构的前景。美国人说:“外国竞争使传统的大烟囱工业衰落了。”“汽车、钢铁、橡胶、造船等重工业一度是美国工业能力的同义词，现在这些行业正在迅速衰落”，“而技术却正在微电子学，激光、纤维光学和遗传工程之类深奥的领域创造无限的机会”，“制造业增长最快的部门将是那些技术要求高的半导体和计算机等行业”。^[22]欧洲共同体及其成员国也正在拟订产业结构的调整计划，由政府资助和扶持新兴部门的发展，改造传统工业，使之更进一步自动化和效率化，以实现产业结构的新转换。

（三）产业结构政策的基本内容

产业结构政策的宗旨是以技术进步来不断促进产业结构的优化。尽管产业结构政策的形式多种多样，但大致可以归纳为产业调整政策和产业援助政策两种基本类型。前者的目标是产业结构合理化，后者的目标是产业结构高度化。产业结构合理化是产业结构高度化的基础，而产业结构高度化又是产业结构合理化的高级表现形式。

各国产业发展的经验表明，技术创新是产业结构优化的根本动力。无论合理化还是高度化，都离不开技术创新的支持。没有持续的技术创新，产业结构的合理化和高度化就会失去动力和物质基础。因此，产业结构政策的核心和焦点无疑应当是推动技术创新。从具体内容看，产业结构政策通常包括:幼小产业保护政策、主导产业选择政策、战略产业扶植政策和衰退产业调整政策等。其中战略产业扶植政策和衰退产业调整政策是最基本的产业结构政策内容。

三、产业布局政策

（一）产业布局政策含义

产业布局政策一般指政府机构根据产业的经济技术特性、国情国力状况和各类地区的综合条件，对若干重要产业的空间分布进行科学引导和合理调整的意图及其相关措施。从本质上讲，产业布局合理化的过程也就是建立合理的地区分工关系的过程，两者分别从纵向和横向角度考察同一事物（产业空间分布）的两个具体方面。产业布局政策具有地域性、层次性、综合性等特点。需要特别指出的是，产业布局政策既是产业政策体系中不可或缺的重要内容，同时又是区域政策体系中非常重要的组成部分，而且后者更加侧重于建立和完善地区间的产业分工关系。

（二）产业布局政策的目标和内容

从根本上讲，产业布局政策目标可分为两大类:效率目标和公平目标。前者要求产业布局以追求最大效率地配置使用现有资源，并在一定时期内获得尽可能高的整体经济增长速度和效益为目的；后者要求产业布局以追求资源的配置有利于尽快缩小地区间经济发展的差距为目的。这两个目标之间既存在矛盾，又是统一的，协调好两者的关系，是成功实施产业布局政策的关键环节。

从产业布局政策的目标来看，产业布局政策往往与特定的国家经济发展程度相关联。也就是说，在经济不发达阶段，政府通常更强调产业布局的非均衡性，即强调优先发展某些地区，通过这些地区经济的超常规增长，带动其他地区以及整个国家经济的增长。并且，政府也往往倾向于以建立开发区或在某些地区实行特殊政策的方式，将某些在政府经济发展战略中负有重要功能的产业（如出口加工业）和高新技术产业相对集中，以令其有较快的增长，进而提高其对经济增长的贡献度。而当经济较为发达之后，政府则从维护经济公平和社会稳定等目标出发，偏重于强调地区经济的均衡性。此阶段，除了个别特殊产业（如对环境保护有较大妨碍的产业）之外，政府已不倾向于通过重点扶持某一地区的经济发展来带动国民经济增长，而往往对不发达地区经济给予较多的支持，甚至在某些经济发达地区或产业高度集中地区实行一定程度的限制进入政策。

产业布局政策主要包括地区发展重点的选择和产业集中发展战略的制定，具体为:制定区域发展规划；对重点地区实行倾斜，寻求聚集效应和高效率；通过提供财政援助和税收优惠等，发展基础设施，改善地区的经济发展条件，促进落后地区的发展等。如日本在实施其产业布局的几十年中，不仅在不同的阶段都有明确的目标，而且制定了详尽的发展规划以保证目标的实现。第二次世界大战后到20世纪80年代，为了实现充分发挥沿海地带区位条件和促进国民经济高速发展的目标，通过“太平洋狭长地带区”的计划及必要的财政、金融措施，使其沿太平洋狭长带很快成为世界上最为重要的重化工业带之一，为日本经济的高速增长作出了贡献。^[23]20世纪80年代以后，为解决工业布局过密、过疏的不协调问题，日本先后制定了四个全国性的综合开发计划，而且后一个计划主要是针对前一个计划执行过程中出现的问题以及不同的发展阶段产生的问题而制定的，使得区域政策具有连贯性和针对性，能够顺利地达到预期目标。

（三）产业布局政策的实施手段

从产业布局政策的实施手段上看，产业布局政策主要是规划性的，同时也包括一定意义上的政府直接干预。在地区发展重点的选择上，产业布局手段主要有:制定国家产业布局战略、规定战略期内国家重点支持发展的地区，同时设计重点发展地区的经济发展模式和基本思路；以国家直接投资方式，支持重点发展地区的交通、能源和通信等基础设施，及直接投资介入当地有关产业的发展；利用各种经济杠杆形式，对重点地区的发展进行刺激，以加强该地区经济自我积累的能力；通过差别性的地区经济政策，使重点发展地区的投资环境显示出一定的优越性，进而引导更多的资金和劳动力等生产要素投入到该地区的发展中去。

在产业集中发展战略方面，可供采用的产业布局政策手段大致包括:通过政府规制的形式，确立有关具体产业的集中布局区域，以推动产业的地区分工，并在一定意义上发挥由产业集中所导致的集聚经济效益；建立有关产业开发区，将产业结构政策重点发展的产业集中于开发区，既使其取得规模集聚效益，又方便政府扶持政策的执行。

四、产业技术政策

（一）产业技术政策内涵和起源

产业技术政策是指国家对产业技术发展实施指导、选择、促进与控制的政策综合。它以产业技术为直接的政策对象，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。产业技术政策是适应经济发展对技术进步的要求而产生的，技术的进步又不断对产业政策提出新的要求。20世纪90年代以来，各国产业技术政策总体上出现了三大趋势:一是政策的目标体系越来越丰富、完善；二是政策措施和手段越来越具体、务实；三是突出了增强产业国际竞争力的重要性。

根据日本产业技术政策问题专家吉海正宪考证，人类历史上技术与政策最早的结合源于古代统治者炫耀实力、开发兵器、积累财富等动机。与早期个别自发产生的技术不同，现代技术的发展主要是有组织的开发结果。18世纪首先发生在英国的产业革命，充分展开了技术对经济和社会的巨大影响力，并从质和量两方面给人类带来了划时代的变化。此后，政府对技术的直接和间接介入的机会大幅度增加，政策与技术的结合越来越密切，产业技术政策就是在这种背景下出现的。

此外，两次世界大战使各国当政者认识到了国家有组织的开发兵器的重要性，美国原子弹的问世，便是国家政策介入技术开发的典型例证。20世纪70年代的石油危机之后，西方各国普遍推行了以降低能耗、提高产品附加值为目标的高新技术开发政策。

（二）产业技术政策的内容和手段

一般而言，产业技术政策应当包括两方面的内容:一是确定产业技术的发展目标和具体计划，包括制定各种具体的技术标准、技术发展规划，公布重点发展的核心技术和限期淘汰的落后技术项目清单；二是技术进步促进政策，包括技术引进政策、技术扩散政策、技术开发扶植政策。技术引进政策是使后发国家通过直接引进别国成熟技术赢得后发优势的重要手段。但仅有引进技术是不足以摆脱技术落后状况的，必须在鼓励技术引进的同时，重视对引进技术的消化、吸收和再创新，这是日本的基本经验。

产业技术政策的手段可分为直接干预手段和间接干预手段两大类。直接干预包括政府依据有关产业技术进步的各种法规所实施的行政干预，如政府对引进技术实施管制、直接投资于产业技术开发和应用推广、主持和参与特定产业技术开发项目等；间接干预主要是政府对产业技术的发展前景、战略目标、项目重点等提供指导，以及对产业技术开发提供补助金、税收优惠和融资支持。