围绕数字出版产业政策进行内容分析，首先要对数字出版产业范围进行界定。
数字出版内容包含互联网广告、网络游戏、手机游戏、在线音乐、手机彩铃，这打破了原有出版内容的范围。因此，我们需要对数字出版产业按照产品形态使用程度和产业链中地位层级来做出界定，表现为三个层次:第一核心层，包括数字新闻服务、网络出版发行和版权延伸服务(包含数字报纸、数字期刊、网络原创文学、数据库出版物和教育出版物、手机报纸、手机小说、手机期刊等)；第二外围层，包括网络文化服务、文化休闲娱乐服务(网络地图、数字音乐、网络游戏、彩信、彩铃、手机游戏、互联网广告等)；第三相关层，包括阅读器终端、智能手机终端生产及技术服务系统支持运营以及数字印刷与按需出版。
一、政策内容分析总体描述
(一)研究问题和假设
数字出版产业政策有哪些侧重点，采用不同的政策工具达成目标效果如何？何时开始采用数字出版特定产业政策，它们如何发挥作用？通过对这些命题的思考，笔者试图探究政策制定者围绕数字出版产业政策的初衷与走向，利用何种政策手段达到什么目的，控制媒体内容还是控制结构[9]？数字出版产业政策是延续性政策还是创新性政策？管理的力量较为集中还是分散？
周格非(2012)认为目前我国数字内容的产业政策效力普遍不高，权威性不够强，对产业的调控作用偏弱。环境型政策工具使用最多达到85%，其次是供给型和需求型工具。[10]李建、高杨、李祥飞(2013)认为，在低碳基础政策工具中，环境型政策存在过溢现象，需求型政策工具应用频度较低。[11]
基于上述研究成果，可以假设数字出版产业政策工具中环境面政策工具使用比率最高，供给面政策数量较少，需求型政策工具应用频度较低。
(二)政策总体设计
根据国内数字出版发展的情况，可追溯到1997年数字出版前概念电子出版物领域相关政策，但由于有些政策进行修订，原政策已废止，因此统计时并未重复记入，实际统计的是2003年至2013年涉及数字出版发展的政策文本。可以参考的基本资料主要来源于国家各部委的网站，包括商务部、科技部、文化部、国家新闻出版广电总局、财政部、国务院等部门的官方网站，以及围绕文化产业政策、科技创新政策以及数字内容产业政策的研究文章涉及的政策文本。可以参考的次级资料，主要是围绕政策文本的新闻报道，对政策文本予以补充和验证。在这个部分，主要涉及的是国家级产业政策，围绕省市区的配套产业政策，我们在下一个部分单独进行政策目标、功能选择和政策工具的分析。政策总体统计自2003年至2013年年底共73个政策文本。
表3.1 政策总体样本量（2003—2013年）（根据总体统计得出）
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(三)分析单元类目建构
本部分根据上文论述的分析框架拟建构四个维度的政策分析类目，即工具轴、活动轴、效力轴和类别轴四大类。第一维度工具轴分为供给面(含5个三级类目)，包括人才资源、信息建设、技术指导、资金支持和基础服务；环境面(含4个三级类目)，包括财政金融、税收优惠、法规规制、策略措施；需求面(含4个三级类目)，包括政府采购、外包、贸易规制和海外机构设置。第二维度活动轴分为内容创造、生产活动、流通活动、消费活动。第三维度效力轴包括法规、部门规章、规范性文件、战略规划。第四维度类别轴包括结构政策、组织政策(含竞争促进和产业合理化2个三级类目)、布局政策(区域产业扶持和区域产业调整2个三级类目)和技术政策(技术引导和技术限制2个三级类目)。具体情况见表3.2:
表3.2 分析单元类目
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(四)编码与记录单位说明
首先，编码过程中根据显性编码找寻固定词汇，例如对新闻出版、数字出版、数字印刷、电子出版、音像出版、网络出版、手机出版、网络游戏、数字内容、数字文化等文本元素进行初筛；其次，通过隐性编码例如资质审核、鼓励数字化转型、走出去等相关工作环节、项目进展，以及财税调节方面相关条目动词、形容词界定来判定四维框架中分类情况。
工具轴编码过程中，有些政策文本会复合使用供给面、环境面和需求面类目内具体政策工具，此种情况在活动轴和类别轴中也存在。因此，统计过程中存在着内部频次总和超过政策总体数的情况，复合使用政策工具的文本并不存在总量占比的排他性。
其次，统计过程中大部分政策文本具有效力轴范畴属性，但有一些部委政策例如财政部政策只有政策编号，没有级别信息，所以这部分政策文本无法计入该属性数据统计，因此，只有“效力轴”内部具有互斥性，且具体条目占比总额不足100%。
(五)检验方法
信度方面，本研究编码由作者本人完成，在编码过程中，不断根据分析框架中的操作性定义进行界定，并统一进行了标准化编码和记录。在完成编码工作之后，由另外一名研究者协助，利用excel表格，通过“文本筛选”功能对四个分析维度中具体编码条目进行计数，根据将“文本筛选”标准化编码关键词结果和“文本筛选”包含的标准化编码中部分关键词结果进行对照的方法，核准编码标准化操作是否存在错误以及是否存在遗漏和编码归类矛盾情况。编码者同时进行二次编码核对，验证编码一致性，减少误差。
效度方面，本研究在相关研究基础上建立了研究假设，假设数字出版产业政策工具中环境面政策工具使用比率最高，供给面政策数量较少，需求型政策工具应用频度较低。在编码、归类和计算过程中，根据工具轴内部供给面、环境面、需求面政策频次总数进行统计，发现供给面政策频次总和85次、环境面政策频次总和100次，需求面政策频次总和仅为10次。与研究假设相验证具有模糊一致性。
(六)基本统计信息归纳
从图3.1统计政策总体分布年份情况可以发现，数字出版产业政策最早可追溯到2003年。当时政府颁布了关于修改《出版物市场管理规定》的决定，这主要是由于之前1997年《电子物出版管理规定》经修改后原政策废止，因此未重复统计计入。2003年正值文化体制改革正式试点的开端，经营性文化机构改制，故以此为我国数字出版产业政策的开端。
近十年来，数字出版产业政策颁布的两个高峰时间点是2007年和2013年。从2007年起，数字出版产业政策出台经历了一个缓慢减少的阶段，在2012年又开始出现政策发布增多的情况。2006年年底，原新闻出版总署发布《关于印发〈新闻出版业“十一五”发展规划〉的通知》，其中谈到要大力发展数字出版，积极实施“数字出版”战略。战略计划大力支持以科技开发为主的自主创新，鼓励、扶持以互联网、移动通信网和数字电视网为主要载体的图书、报纸、期刊、数据库、新闻、游戏、动漫、音乐以及电子书等各种数字产品的开发、制作、出版和销售，鼓励开展基于各种网络的出版、发行活动，到“十一五”末，建设4～15个数字出版产业基地，形成10～20个网络出版强势企业，积极推动用数字技术改造传统新闻出版业的生产、管理和传播方式，建设数字出版综合业务平台，提升出版产业的整体实力和核心竞争能力。[12]这一政策文本奠定了国内数字出版产业发展的基调和重点。2007年，原新闻出版总署出台了一系列鼓励音像和电子出版、网络出版物内容生产方面的规定，这在一定程度上与数字出版相关产业引入期生命周期需求有关。2012年，文化部出台了《关于“十二五”时期文化产业倍增计划的通知》，财政部出台了《关于重新修订印发〈文化产业发展专项资金管理暂行办法〉的通知》。[13]这些都是当年发布的最具代表性的产业政策。在2012年2月，《中国经济时报》等媒体也曾发表《国家政策利好，数字出版成为重要的经济增长点》一文，对数字出版产业发展的政策环境予以描述。[14]2012中国数字出版年会上，孙寿山曾表示，下半年总署将加快修订一系列法律法规和部门规章。[15]
图3.1 数字出版产业政策数量年份统计（根据总体统计得出）
从颁布主体角度来看，围绕着数字出版相关产业形态和产业链条，新闻出版广电总局(原新闻出版总署和原广电总局)涉及政策最多，达到55条。其次是文化部，共发布13条。第三则为财政部，共发布相关政策12条。另外，数字出版产业政策联合颁布情况比较明显，例如财政部共发布政策12条，联合颁布为11条。另外，国家税务总局、海关总署、国务院商务部、中国人民银行、银监会、证监会、保监会、外交部、中宣部、科技部、教育部、共青团中央、公安部、国家工商行政管理总局和信息产业部等政策发布均采用联合颁布形式。具体情况如表3.3:
表3.3 数字出版产业政策颁布情况
在政策效力层面，统计中仅涉及1个法规、5个部门规章、51个规范性文件和4个发展规划。规范性文件能够占到政策文本总数的66%。另外，还有12个政策文本仅有政策号令而无标记政策级别，例如《关于印发〈国家文化科技创新工程纲要〉的通知》(国科发高〔2012〕759号)和《文化产业振兴规划》(规划银发〔2010〕94号)。
二、工具轴频次与反映现象分析
在第一维度创新技术分析框架中，供给面、环境面与需求面的政策工具出现总量之比为1.1∶1.3∶0.13。从政策工具侧重角度来看，环境面政策工具使用总量最多，其次是供给面政策工具，而需求面政策工具出现频次最少。
(一)工具轴中政策工具出现频次比较
工具轴维度中，供给面政策工具涉及人才资源的出现频次为17；涉及信息建设的出现频次为10；涉及技术指导的出现频次为12；涉及资金支持政策工具的出现频次为18；涉及基础服务政策工具的出现频次为28，在供给面政策工具中使用最为频繁。环境面政策出现频次普遍较高，这尤其要引起我们的关注。其中，财政金融政策出现频次为22；税收优惠政策出现频次为18；法规规制性政策出现频次依然较大(体现在内容审核、资质审查和行政权限等方面)。而当下的策略措施政策工具较为频繁，带有软性和阶段性特征，出现频次为35。需求面政策工具使用量较少，其中政府采购政策值得我们关注，虽然在政策文本中出现频次较少，但在实际应用过程中仍然非常重要。如在政府采购公开信息中，我们能够对政府采购行为和情况有更清晰的了解。而外包政策工具出现频次为0，贸易规制政策出现频次为2，海外机构设置支持政策出现频次为6。具体情况如表3.4:
表3.4 第一维度工具轴分析
(二)现象分析
对工具轴的理解，要结合政府的作用来探讨，这样才能衡量科学的工具轴中政策功能的比例。并不是越多越好，越少就越不好，而是在把握政府和市场的关系以及具体政策目标的情况下才能作出准确的判定。凯恩斯认为，政府不仅承担着公共产品生产和供给职能，还担负着间接管理经济的职能，即政府通过经济、法律、法规、政策等手段影响和作用于微观经济主体的投入产出及价格，从而实现对经济的间接调控。[16]
1.环境面政策供给最多现象及其出发点
图3.2 工具轴各指标出现频次图
根据图3.2的统计信息，可以发现了一个共性问题，即环境面政策工具出现频次面积最大，其次是供给面，最小是需求面。产生这种现象的原因是什么呢？
环境面政策工具主要的作用是维护正常市场秩序，并建构数字出版产业发展战略环境。为了实现这一目标，就必须向两个方向政策功能拓展:一是策略性政策扶持以及财政金融和税收优惠，二是法规规制的控制和调整。这也能够与环境面角度策略措施政策出现频次最高，而法规规制政策出现频次居于第二位相印证。而财政金融和税收优惠政策出现频次居中，为22和18。
一般来讲，出于战略性考虑，有针对性的策略措施政策具有指导性和阶段性特征。例如2010年《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》中涉及的“三个一批”方案。有时，策略措施需要与财政金融政策和税收优惠政策配合起作用。例如2006年文化部《文化建设“十一五”规划》中涉及准入、融资方面的政策优惠，对新兴文化产业、外向型文化产业和具有示范性、导向性的重点产业项目，给予部分相关借款贴息和补助。另外，还包括通过项目和活动推广形式进行的策略支持。例如2008年原新闻出版总署发布《关于下发2008年重点“外向型”音像电子出版物选题目录的通知》，其中就涉及“中国文化走出去”对外推广活动，实施“新闻出版走出去”等策略推广措施。再例如2010年《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》中，建设国家重点数字出版工程项目库，扶持企业建设，开发以公共服务平台建设、内容资源数据库建设、数字出版软件产品开发以及相关技术研发为主的数字出版工程项目。[17]
(1)环境面政策工具——数字出版相关产业环节鼓励与倾斜
当下环境面政策工具使用频繁，其实涵盖了两个层面的含义，但其主要方面是对数字出版相关产业环节的鼓励与倾斜。主要体现在策略措施的项目、活动带动和财政金融加大投入和税收层面的优惠。而一般来讲，大部分财政金融和税收优惠的实施是以项目和工程为切入点的。孔建华(2010)曾指出我国文化产业要实施“带动战略”，以促进要素禀赋结构的升级；而重大文化产业项目和公共服务项目是实施相关战略的重要载体。[18]例如:2003年发布的《国务院办公厅关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》涉及相关条款:1.试点地区可安排文化产业发展专项资金，并制定相应使用和管理办法，采取贴息、补助等方式，支持文化产业发展。2.对政府鼓励的新办的报业、出版、发行、广电、电影、放映、演艺等文化企业，给予免征1至3年企业所得税的照顾。3.对试点报业、出版、发行、广播、电视、电影等文化集团，符合规定的可给予合并缴纳企业所得税的优惠政策。4.文化产品出口可按照国家现行税法规定享受出口退税政策，文化劳务出口境外收入不征营业税，免征企业所得税。2007年《财政部、国家税务总局关于宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》规定:自2007年1月1日起，将音像制品和电子出版物的增值税税率由17%下调至13%。依本通知第二条第一款规定退还的增值税税款应专门用于技术研发、设备更新、新兴媒体的建设和重点出版物的引进开发。[19]
一般情况下，财政投入和税收优惠经常同时使用，而在2009年后，建立与金融机构的战略性合作关系并陆续实施金融政策，建构积极投融资环境成为重要的政策手段。例如:金融机构应按照支持小微企业发展的各项金融政策，对互联网小微企业予以优先支持。鼓励创新型、成长型互联网企业在创业板等上市，稳步扩大企业债券、公司债券、中期票据和中小企业私募债券发行。探索发展并购投资基金，规范发展私募股权投资基金、风险投资基金创新产品，完善信息服务业创业投资扶持政策。通过加快建立信用监管制度和失信惩戒制度，进一步推动出版传媒企业与金融企业进行战略合作。例如2009年3月9日，文化部与中国进出口银行签订了《关于扶持培育文化出口重点企业、重点项目的合作协议》。合作采取“文化部组织推荐、专家组认真评选、进出口银行独立审贷”的方式，旨在解决文化企业融资难问题，进而共同扶持培育文化出口重点企业和重点项目。在五年的合作期内，进出口银行计划向文化企业提供不低于200亿元的人民币或等值外汇信贷资金。进出口银行将发挥其信贷资金规模大、融资期限长、资金来源稳定的优势，根据文化企业的融资需求和特点，在建立和完善风险控制机制和信用体系的条件下，利用对外优惠贷款、外国政府转贷款、出口买方信贷、出口卖方信贷、境外投资贷款、进口信贷、出口基地建设贷款、出口企业固定资产投资贷款、进出口租赁贷款、文化产品和服务出口信贷、文化旅游国际化贷款、国际会展服务设施建设贷款等多种贷款品种和国际国内结算、企业存款、对外担保等中间业务品种，扶持培育政府鼓励发展的文化出口重点企业和重点项目，为企业提供综合金融服务，并探索创新金融产品，满足企业融资需求。
据不完全统计，目前我国共有文化产业投资基金111只，资金总规模超过1 330亿元。[20]2011年7月6日，中央财政注资引导中国文化产业投资基金，这是第一家以“国字头”冠名的投资基金。这无疑会对文化企业资金运营具有重要扶持作用，降低融资难度和投资风险。而在2014年3月14日，国务院发布了《推进文化创意和设计服务与相关产业融合发展的若干意见》，加大了推动文化金融领域的扶植力度。
如何看待加大财政投入和税收优惠政策？彼得·斯旺(Peter Swan，2013)认为一般补贴(比如税收减免)在行政上相当简单，但却可以促进一系列额外活动产生，当然也包含不被鼓励的活动。特殊的补贴可以赋予特定领域，虽然程序复杂且耗费更多成本，但影响范围较为清晰集中。其能否发挥有效性关键在于能否促进额外性，是否可以从补贴中产生较大额外社会利好。近几年也有人持怀疑态度，指出补贴方案具有低额外性。[21]这种观点提供了一种判断依据，即补贴性质差别与效果的关系，以及是否会产生较大额外社会利好。
当下的财政金融政策和税收优惠政策，采用了多交叉、多层面的泛补贴性方式。应用较为频繁，投入力度较大，更多以组合拳形式出现。这主要是立足于产品形态，以丰富促进新技术形式、鼓励传统销售环节补益与研发数字化投入补贴、企业化转型扶持、资本运营战略保障、外向型市场拓展支持以及文化产业地位战略倾斜为目标。这实际上与当下数字出版相关产业发展战略格局以及多元政策目标混合有关。共同组合达成转换市场结构和产品结构，提升内部和外向产业竞争力以及实现后发国家赶超等综合目标。这种投入式和优惠式政策，能起到一些普惠性作用，但对这种复合型政策手段的效力评价就更加困难。经营性和非经营性性质、所有制形式的区别，产业活动环节差异、国内外市场涉及程度区分等“一事一议”政策最终会叠加成“多事多议”结果。这固然与企业经营和产业发展战略复杂性有关，但也同样造成社会利好额外性评价的难度，需要从发挥外部性和解决市场失灵的角度进行双重考量。
财政支持方面，目前主要有文化产业专项资金、国有资本金经营预算、财税政策等。根据中央关于实施重大文化产业项目带动战略的要求，中央财政于2008年设立文化产业发展专项资金，当年及2009年分别安排10亿元，2010年增加至20亿元。截至2011年年底，专项资金已累计安排60亿元，累计支持项目1 000多个。根据《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》(银发[2010]94号)，2010年、2011年连续两年，政府通过贷款贴息、保费补贴方式对部分文化企业进行扶持。[22]
2012年5月，财政部决定将文化产业发展专项资金规模从20亿元大幅增加至34亿元，同时重新修订出台了《文化产业发展专项资金管理暂行办法》(财文资[2012]4号)，进一步增强中央财政对文化产业发展的保障功能。新办法确定了专项资金的六大支持方向。[23]其中，与数字出版产业最为密切的是使现代文化产业体系向新兴文化业态倾斜，推进文化科技创新和文化传播体系建设以及实行文化企业走出去的方针。其他支持方向，间接地从体制、机制、资金渠道等方面为数字出版企业提供基础性支持。2013年11月，中央财政下拨2013年度文化产业发展专项资金48亿元，比2012年增加了41.18%。截至目前，文化产业发展专项资金已累计安排142亿元，有力地支持了文化体制改革和文化产业发展。[24]根据以上资金实施情况，2012年、2013年中央文化产业专项资金投入逐渐加大力度。具体情况下表3.5:
表3.5 2008年—2013年中央文化产业专项资金实施情况
(数据来源:财政部公布工作报告和数据情况汇总)
其中针对绿色印刷领域，2013年中央财政通过文化产业发展专项资金安排2.77亿元，支持中国铁道出版社绿色数字印刷、北方传媒全绿色印刷系统等43个项目进行环保印刷设备更新，推动印刷产业结构调整和转型升级。截至目前，绿色印刷从印刷过程扩展到出版、发行等新闻出版全产业链，绿色印刷涉及全国20%的出版社，其中370家印刷企业通过了绿色印刷认证。[25]
根据百度搜索“文化产业专项资金”的情况，据不完全统计，2010年—2013年部分申请获得财政部文化产业专项资金的新闻出版企业有武汉理工大学出版社、湖南出版投资控股集团有限公司、宁夏黄河出版传媒集团、科学普及出版社、河海大学出版社、中南出版传媒集团股份有限公司、中国海洋大学出版社有限公司、辽宁科学技术出版有限责任公司、江西日报、江西教育期刊、江西东方红女报红杜鹃、宜春日报社、哈尔滨工业大学出版社、西安电子科技大学出版社、上海市5家印刷和出版股份公司等。上述企业中，不乏多次获得专项资金支持的，例如科学普及出版社、河海大学出版社、武汉理工大学出版社。在资金支持额度方面，从100万到4 600万不等。在申请项目方面，多半集中在数字资源平台建设方面，除此之外还包括渠道建设和基地建设。关于数字化平台建设项目与投入数量较多的情况，其中比较有代表性的是中南国家数字传媒内容基地平台、数字出版网络传媒系统及应用平台。平台建设成为数字出版资金支持中的重点内容。
值得一提的是，2013年数字化印刷项目获得经费较多，上海5个公司的8个项目——绿色印刷项目柔性版水墨教科书印制基地建设、按需出版/印刷前端业务平台、胶转柔绿色印刷技术改造、绿色印刷设备购置和创新发展、绿色印刷设备购置及综合改造等获得4600万元资金支持。《江西日报》也申请了相应的数字绿色印刷项目。从这一点也可以看到数字印刷、按需印刷是当下资金支持中的重要方面。
2011年科学普及出版社未查到相关项目信息，除1个渠道建设和1个海外基地建设项目之外，余下12个大项目类目与数字出版建设相关，占到统计总数的80%。从项目名称中，还能够看到项目覆盖的专业性和教育性特征。例如，海洋科普全媒体出版与展示教育产业化平台建设、水利教育培训数字化出版工程、数学数字出版综合应用一体化平台项目、教育类图片资源库及其传播平台、电子信息类高等教育资源的新型服务系统以及国家电子书包应用与示范工程。这与出版社的定位有关，涵盖了专业出版和教育出版的相关领域。另外，国家电子书包应用与示范工程，也是目前重点推进的教育出版项目。具体情况如表3.6所示。(标记:据统计，自2012年年初至12月20日，中南出版传媒集团股份有限公司及下属子公司累计获得中央及湖南省文化产业各类补助资金4 411.49万元。[26]表3.6只统计当年该集团获得的中央专项资金部分。)
除表3.6统计的江西省项目获得的资金支持情况外，据统计，2010年以来，江西省共有25个项目(单位)获得专项资金支持，累计金额1.6251亿元。目前，该省已有41个项目进入国家新闻出版改革发展项目库，入库的数字出版企业项目累计获得中央文化发展专项资金1 900多万元；入库的报刊出版单位的17个项目中，有9个项目获得中央文化产业发展专项资金9 200万元。2013年江西省新闻出版单位获得资金支持5 000万元。[27]
2013年，53家中央文化企业被纳入第一批数字化转型升级项目支持范畴，项目支持的财政资金为1.6亿元。[28]
姜占峰(2013)搜集了近三年大约400个获得中央和地方财政资金支持的数字出版类项目，近100个近两年被列入了原新闻出版总署改革发展项目库的项目信息。统计分析结果显示，命名为“×项目”“×平台”“×服务”的最多，占比超过50%，分别占文化产业发展专项资金支持项目的34%、23%和14%，占列入总署改革发展项目库的20%、21%和12%。此外，还有的以工程、中心、网、库、基地、园、系统、实验室等作为项目关键词。[29]这与上面的不完全统计均印证了近几年来，中央和地方财政对数字出版项目的支持力度较大，在扶持对象上呈现出立足于技术、系统、平台开发建设等方面的特点。这既减轻了传统出版数字化转型技术投入的压力，又起到了数字化经营的引导作用。但需要注意的是，支持方式和侧重点应该兼顾共性需求和个性需求，在扶持时间周期以及侧重点转化方面，应该具有一定的弹性，渐进式扶持共性需求和差异化设计。另外，数字化转型过程中从投入与产出效率来看，技术、平台和内容时间的开发与侧重次序不同，应该从内容产生方式和整合方式上多下功夫。
与新闻出版相关的中央文化企业或集团共有72家，例如中国出版集团公司、中国文化传媒集团有限公司和中国数字文化集团有限公司和中国教育出版传媒集团有限公司等。2013年10月，中央财政下达当年中央文化企业国有资本经营预算资金8.3亿元，共支持39家由财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业实施的55个项目。资金重点支持三个方向，其中第二项与数字出版产业最为密切，即支持中央文化企业进行数字化转型升级、网络传播平台、移动多媒体等项目建设，研发拥有自主知识产权、有利于推动企业产业结构调整或升级的关键技术。其他两项则是在资本运作和开拓国际市场方面予以支持。2011年至2013年，中央财政已累计安排国有资本经营预算资金18.9亿元，共支持了65家企业实施的107个项目，切实发挥了财政资金的引导作用。[30]具体情况见表3.7:
表3.7 2011—2013年中央文化企业国有资本经营资金情况
而税收优惠的表现形式则更为多样，有增值税先征后退、营改增试点、所得税减免等。例如财政部和国家税务总局发布的《关于延续宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》规定，自2013年1月1日起至2017年12月31日，出版物在出版环节及印刷、制作业务等方面将实行增值税先征后退政策，退税比例为50%或100%；还规定，免征图书批发、零售环节增值税。[31]依据《关于印发〈高新技术企业认定管理办法〉的通知》(国科发火[2008]172号)和《关于印发〈高新技术企业认定管理工作指引〉的通知》(国科发火[2008]362号)的规定认证的高新技术企业，减免15%的税率征收企业所得税；文化企业开发新技术、新产品、新工艺产生的研究开发费用，允许按国家税法的规定在计算应纳税所得额时加计扣除。2005年的《国家税务总局关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》，对政府鼓励的新办文化企业，自工商注册登记之日起，免征3年企业所得税；完善高新技术企业认定管理办法，经认定为高新技术企业的互联网企业依法享受相应的所得税优惠税率；落实企业研发费用税前加计扣除政策，合理扩大加计扣除范围；积极推进邮电通信业营业税改增值税改革试点；进一步落实鼓励软件和集成电路产业发展的若干政策；加大现有支持小微企业税收政策落实力度，切实减轻互联网小微企业负担；研究完善无线电频率占用费政策，支持经济社会信息化建设。不同产品类型的增值税税率差别化以及低税率，可能会对新兴业态形式产品起到积极推动作用。另外，以税前间接优惠方式(加速折旧、投资抵免、税收抵免、税项扣除、成本扣除等)为主的手段和方式较少，致使现行税收优惠政策总体激励力度不大。如没有制定对数字出版等新兴出版发行业态、民族新闻出版、出版发行体制中的出版企业资产重组、出版单位文化体制改革中的不良资产处理等领域的税收优惠扶持政策，导致税收优惠政策激励内容不全面、不完善。[32]
(2)环境面政策的延续性和规制放松与激励趋势
第二个层面含义是管理方式的延续与突破。主要的立足点是法规规制政策。它发挥了两个层面的作用:一方面是管理方式的走向——规制类型的延续还是创新，从而判断其管理框架和管理制度；另一方面是放松规制和激励性规制的采纳，其重要作用在于刺激市场活力。其中规制的延续，主要是从内容质量、重大选题备案、审读和管理方式的角度来探讨的，还有就是从打击违法、侵权盗版等犯罪行为从而营造良好环境的角度；而规制的放松则涉及管理权限的调整，以及行政审批权的调整。
在73条政策文本中，有25条提及法规规制政策，占到政策文本总量的34%，这与传统出版、电子出版以及数字出版的选题、内容质量以及审批方式的法规规制政策具有一定的相似性和延续性。
在内容生产环节，传统出版物、音像制品、电子出版物和网络出版物均需要进行审读，对内容实施监管。要坚持落实重大选题备案制度、出版物“三审”制度和出版物阅评等制度，确保舆论导向正确。[33]在语言使用标准方面，《关于进一步规范出版物文字使用的通知》要求音像制品、电子书、互联网等各类出版物，遵守与践行语言文字规范化要求。在选题管理方面，传统出版物、音像电子出版物、电子书以及网络游戏均涉及选题规划和审核环节。而选题审批制带有一定的计划性特征，容易造成与市场需求的错位。要么叫好不叫座，要么因程序复杂而延误市场时机。[34]
在书号制度管理方式上，音像和电子出版物使用专用书号(ISRC)，非音像或电子出版单位配合本版出版物出版音像制品或电子出版物的同样需要申领ISRC。电子书也需申领和使用专用书号。自2009年起，书号网上实名申领在全国推广，虽进行了调整，但数量、结构控制并无实质改变。[35]而对于碎片化、模块化的数字出版产品与服务来说，其生产与消费周期具有较大差异性，其管理方式应该予以调整。
关于经营业务范围和资质，国家对电子出版物出版活动实行许可制度，涉及进口管理、委托复制、年度考核等方面。“印客网站”涉及提供相应在线浏览、阅读或下载的业务，必须取得互联网出版许可。电子书出版业务需要分流程领域获得相关资质审批，例如出版资质、复制资质、总发行资质和进口资质。
在首批获准电子书从业资质单位的名单中，中版集团数字传媒有限公司、人民出版社等4家单位获得电子书出版资质，中版集团数字传媒有限公司、汉王科技股份有限公司等13家单位获准电子书复制资质，北京方正飞阅传媒技术有限公司、上海盛大网络发展有限公司等8家单位获准电子书总发行资质，中国图书进出口(集团)总公司、中国教育图书进出口公司等5家单位获准电子书进口资质。[36]
从上述例子中，我们发现数字出版法规规制政策属于延续性政策，横向维度是围绕着传统出版企业产品谱系的数字化延伸角度展开的，纵向维度是围绕数字出版产品服务的流程环节，赋予不同阶段和环节以资质和许可而展开的。这种延续性政策的优势在于便于管理框架层面的微调和整合；而可能存在的问题是产品服务适用性的调节以及不同流程资质管理的复杂性和细分政策调节的公平度与倾斜度的平衡。
在产业经济学中，政府规制(government regulation)是指政府部门依据有关的法律、法规，通过支持、许可或禁止、限制的手段实施的直接或间接对企业的经营活动产生影响的行为。[37]从根本上说，政府规制是在市场经济条件下，政府对市场运转出了问题的一种纠正，其目的在于维护正常的市场秩序，提高资源配置效率，增进社会的福利水平。政府规制划分类型如表3.8所示:
表3.8 政府规制类型
资料来源:根据张新华《转型期中国出版业制度分析》[38]绘制
下面主要从细分规制类型的角度，分析一下主要的规制方式和需要解决的问题。
第一，间接规制强调法律依据的构建和遵循，2006年《关于印发新闻出版业“十一五”发展规划的通知》中，涉及较多间接规制，即从司法角度丰富不同介质产品、不同生产经营环节的管理条例，比如涉及作者环节、生产环节、网络传播环节等部分规则。2013年《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》提到，加强法律法规和标准体系建设[39]同样需要使用间接规制手段，例如推动修订商标法、消费者权益保护法、标准化法、著作权法等法律，加快修订互联网信息服务管理办法、商用密码管理条例等行政法规，促进新兴消费环境的健康有序发展。2009年《文化产业振兴规划》中，同样强调严厉打击盗版侵权行为。另外，原新闻出版总署推出的部门规章规定，对《信息网络传播权保护条例》第十八条列举的侵权行为，同时损害公共利益的，以及第十九条、第二十五条列举的侵权行为，使用行政处罚措施。[40]
直接规制中，涉及经济和社会性规制并举的情况。经济规制层面，在2011年《出版物市场管理规定》修订后，其他资本涉及发行活动的已规定不能超过30家连锁门店。这就涉及了进入规制和经营门店数量规制。除此之外，对音像、电子出版单位的资质，数字印刷企业的资质，互联网文化单位的主体准入、内容管理、经营规范及违法处罚等，修订后的《出版物市场管理规定》都作了具体规定。这些规制在本质上属于质量规制范畴。质量规制范畴体现在通过产品审读、进口产品审查和选题规划审查等方式进行质量和意识形态层面的管理。把好内容、编辑加工、装帧印刷环节的质量关，达不到标准的都将被撤销。
价格规制问题非常值得探讨，目前价格规制方式不多见，较常见的有传统纸质书籍的“印张定价”方式，还有稿酬标准和个税起征点等相关措施。而新型数字出版产品与服务很少涉及价格规制的方法。这种做法的益处在于，在新型数字出版产品与服务形态开发与拓展阶段，市场自发价格机制还没有完全成熟，需要一个自然的供需、成本、投入等市场要素的磨合期。但长久如此可能产生的问题是，在数字出版产品与服务中会形成价格主导博弈现象，而产业链格局中主体不平衡的现象比较集中。不同市场化程度的企业、不同核心要素的议价能力、不同资本的积聚程度、不同等量的企业规模程度，都会影响产业链中话语权的格局。造成这种现象的原因较为复杂，有历史原因、技术原因、资本原因、主营产业规模甚至是产业关联度的原因，当出现垄断等外部不经济行为时，是遵循市场自发机制调节，还是必要干预调节，这个答案肯定不能简单地用是与否来回答，而应从产业生命周期、相关数字出版产品与服务供给格局以及垄断形成方式入手来给出答案。在一定时间段内，数字出版产品和服务仍将处于引入期，传统出版社如何做好数字化整合、集约和产品服务分拆显得至关重要。但显然，不同出版领域在数字化整合、集约的难度和周期方面存在明显差异。
社会性规制主要通过重点图书、音像、电子出版物选题规划、少数民族语言文字类选题目录、重点外向型选题目录、民族网络游戏出版工程选题评选、中国政府奖评选等方式，对区域性文化、少数民族文化、优秀历史与现代文化进行鼓励。
规制的放松涉及管理权限的下调和调整，以及行政审批权的调整。例如，2012年原新闻出版总署发布的《关于做好第六轮新闻出版行政审批项目取消调整后续工作的通知》是最为典型的规制放松的表现。其中，涉及取消电子出版物制作单位接受境外委托制作电子出版物审批项，其中关于印刷活动的5项行政审批权被下放。这将减少行政审批环节，减少印刷环节管理权限等级。在规制部分，我们政府规制是核心主体，其他社会机构的规制性发挥较少。尤其是一些行业协会，应该促进这些主体的能动作用，发挥桥梁作用。在发展电子书产业方面，主导部门积极倡导电子书行业自律。希望适时成立电子书行业协会，鼓励内容提供商、技术提供商、设备制造商和渠道运营商等参与其中，共同规范电子书的生产和销售。这可看作是规制主体联合发展的新举措。
2.供给面政策和需求面政策比例差异问题
从统计数据中来看，供给面政策工具的出现频次实际略少于环境面政策，但与需求面政策比重之比为8.5∶1。单从比值来看，供给与需求功能性比例差异较大，需求面政策供给较少。
供给面政策从短期和长期两个角度，对具有正外部性的环节和机构予以支持，对负外部性环节和机构予以管理。需求面政策则包含用户导向型创新计划和领先市场行动计划等。[41]出版业产品是典型的外部性产品。[42]这也是数字出版产业供给面政策和需求面政策的基本出发点。
图3.3 工具轴内部三类工具频次比重分析
(1)供给面政策——兼具公益性与产业性诉求
目前，我国数字出版产业供给面政策往往具有这样的特征:强调人才、信息、技术、资金、基础服务等要素性作用。在人才、信息、技术、资金和基础服务等要素提供方面，主要发挥软性指导作用。根据之前的编码统计，涉及基础服务的政策工具出现频次最多，之后才是资金支持工具，第三是人才资源工具。而在基础服务和资金支持层面，也是公共服务与产业引导兼而有之，但主要是公共服务性。
具体来说，在人才资源培育方面，发挥带动作用，鼓励多种形式的人才培养和提高计划，包含领导干部培训、专业人员业务轮训、经营管理人才、翻译人才和技术人员的培养。在培养机制上，主要建立政府引导、新闻出版单位和社会各界共同参与的人才培养投入机制，形成总局、地方和新闻出版单位三级培训体系；实行新闻出版单位领导干部岗位培训和调训制度、专业人员业务轮训制度；在全国知名高校建设出版传媒人才培训基地。[43]另外，推动和鼓励出版传媒集团创新人才激励机制和选拔机制。通过实施“四个一批”人才培养工程、新闻出版名家工程、文化名家工程、翻译人才库工程等形式培养和凝聚人才。同时，倡导实施农村实用技术人才培训计划、完善图书馆人才政策、实行信息化人才技术培训、各地制定文化产业战略人才指导目录、设立人才培养专项资金等进行区域性、行业性的针对性提升计划。再以职业准入和岗位准入形式，依据新闻出版专业技术人员职业资格制度，提升基层人才队伍素质。
信息建设方面，从管理信息平台整合角度出发提升管理效率和效力，例如，建立传统出版物和数字化内容的动态监管平台。着手弥合其他供需信息“不对称”的互通活动和项目，有时信息资源建设工具与基础设施公共服务工具共同起作用。例如，建设出版物流通信息平台，统一信息标准，减少信息不对称造成的不必要的“不经济”现象。设立中国MPR注册中心，提倡公共信息资源共享和开发利用，实施网络文化信息内容建设工程，助力信息惠民政策。
技术指导方面，以具体技术形式重点支持语言文字技术、声音技术、图形图像技术、内容采集与处理技术、知识组织管理技术、协同编辑管理技术等新闻出版产业支撑技术的发展和应用。加快全媒体资源管理、语义分析搜索及自动分类标引技术、多介质多形态内容发布技术、彩色电子纸等新兴数字显示技术的研究，促进传统新闻出版产业的数字化转型升级，形成覆盖网络、手机以及适用于各种终端的数字出版内容生产供给体系[44]；研究数字印刷和绿色环保印刷技术，促进传统印刷设备的升级改造和节能减排；重点支持电子图书、数字报刊、网络原创文学、网络教育出版、数据库出版、手机出版等数字出版新兴业态，提升创新能力；研究数字版权保护关键技术，推动数字出版产业健康发展。关注网络信息集成传播技术及前沿引导技术，研究新兴网络文化创新服务模式，繁荣民间文学、影视、音乐创作与传播。
开发数字出版相关技术流程，涉及印刷数字化以及数字产品开发集成、制作、出版、销售环节和版权保护。扶持方式包括:鼓励与引导企业资本与社会资本合作、纳入科技创新攻关项目以及开展标准化工作；重点加强与新兴文化业态密切相关的数字技术、数字内容、网络技术等高新技术的研发；发挥科技项目支撑引领作用，把重大文化科技项目纳入国家相关科技发展规划和计划；安排实施文化产业科技项目，在文化产业发展专项资金、高技术产业发展项目资金、科技型中小企业创新基金中，加强对研发具有自主知识产权的关键、核心技术的支持；鼓励企业提升自身技术和产品水平，对环保印刷设备购置或改造、仓储物流设备更新升级、重点新闻网站软硬件技术平台建设等给予重点支持，并纳入重大项目管理；支持出版传媒集团建立相应科技创新体系。另外，协调与组织高等院校、科研机构对新闻出版业关键领域和关键技术的攻关，提升自主技术能力；围绕数字出版产业，积极发展纸质有声读物、电子书、手机报和网络出版物等新兴出版发行业态；开展“国家数字复合出版系统”研发工程、“中国知识资源数据库”出版工程、“中华字库”建设工程、“中华数字古籍全书”和“数字版权保护技术”研发工程等。
在资金支持方面，注意利用多种方式积极研发数字、网络等新媒体出版物。充分运用补贴、公益性基金和产业发展资金等方式提升公共数字文化服务和数字出版产业发展。一方面，运用好宣传文化发展专项资金、国家出版基金、民文出版专项资金、农家书屋工程专项资金、扶持动漫产业发展专项资金、“走出去”专项资金等财政专项资金；另一方面，加大对出版传媒集团改革发展资金的支持力度。通过贷款贴息、项目补贴、补充资本金等方式，支持国家级文化产业基地建设，支持文化产业重点项目及跨区域整合，支持国有控股文化企业股份制改造，支持文化领域新产品、新技术的研发，支持大宗文化产品和服务的出口。大幅增加中央财政“扶持文化产业发展专项资金”和文化体制改革专项资金规模。[45]
据财政部有关负责人介绍，“国家出版基金”自2008年实施以来投资逐年增加，2014年规模已达4.5亿元，累计投入达19亿元，资助出版具有文化传承与积淀价值的图书1200余项。这为提高出版社选题策划能力、提升产品质量水平、建立品牌意识提供了助力。[46]
在基础服务方面，有时与信息建设以及其他政策工具共同发挥作用。加强信息化资源建设，推进国家基础数据库、金融信用信息基础数据库等数据库的协同，支持社会信用体系建设；积极扶持农村出版物市场和连锁网点建设，建立以大城市为中心、中小城市相配套、贯通城乡的新闻出版产业流通网络；加大组织实施国家重大出版工程、少数民族新闻出版“东风工程”、农家书屋工程、全民阅读工程及文化环保工程等公共服务重大工程的力度，推动基本公共服务的均等化、数字化和现代化。[47]例如，推进数字农家书屋试点工作，构建农家书屋综合服务平台。一定公益性出版项目的实施，将极大丰富特殊优秀文化作品的保留与传承。另外，通过相应优秀产品的评选与推荐，提升围绕“三农”、少数民族、青少年等特殊对象和细分出版领域等问题的社会效应，尤其支持一些新兴介质、数字化和网络化产品与服务形态。文化信息资源的数字化建设包括公共文化数字资源基础库群、数字图书馆推广工程、公共电子阅览室建设计划等三大数字文化惠民工程。
(2)供给面政策与环境面政策存在连带效应
虽然，供给面政策并没有直接促进数字出版相关企业发展的要素聚合，但对数字出版市场中人才、技术、资金和信息要素都进行了观照。我们需要考虑环境面政策工具和供给面政策工具可能产生的连带效应。具体来说，二者在实施方式和战略载体方面，存在着一定的共性特征。二者都可以通过营造数字文化服务环境和数字出版产品体验等形式，间接促进图书馆等“组织市场”的活力，培养民众对相关文化产品的阅读和使用习惯，带动数字文化产品与服务市场的形成。但如何作用二者，以及怎样发挥更大的效力，还需要进一步的数据分析才能够论证。在德国文化政策实施过程中，曾出现过“迂回赢利”现象。这一现象与上述政策工具的连带作用有异曲同工之处。“迂回赢利”是由所有文化产业所带来的收益减去上缴给国家的一切支出(如税费、契约金等)所得到的利益。1988年德国信息中心计算得出，在德国，为文化事业支出8.77马克就会收到19.13马克的收益，也就是说，由“迂回收益”产生的纯赢利额是10.36马克。企业经济学研究表明，为文化花出的每1马克都会通过“迂回赢利”以最低1.4马克的回报重新流回公众手中。除了直接赢利额，如果加上与文化产业相关的行业所创造的价值，那么“迂回赢利”可达1.8马克。人们在调查萨尔茨堡音乐节和维也纳艺术周时，把被公共文化支出所带动的私人企业以及个人消费也算进去，发现“迂回赢利”竟高达4.2马克。[48]而这里的“迂回赢利”实际上产生了额外社会有用性和经济性，会产生“外部性回补”效应。当然，这种现象不可一概而论。因国家个体投入差异和相关事业与产业发展程度不同等主客观因素，都会影响各国连带效应的具体情况。
(3)需求面政策工具占比过小
需求面政策工具使用频次较少，这种现象值得我们关注。从需求面类目来看，出现最多的是海外机构设置政策，频次为6，其次是政府采购政策和贸易规制政策，各出现2次，而外包政策工具出现频次为0。
其中，海外机构设置工具对外向型海外市场拓展具有明显的调节作用。支持有竞争力的传统出版产品和多种形态的数字出版产品进入国际市场；支持有实力的出版传媒集团兼并、收购境外有成长性的优质出版企业；支持有条件的出版传媒集团通过独资、合资、合作等方式，到境外建社建站、办报办刊、开厂开店。列入文化出口重点企业和重点项目的，还可以获得出口卖方信贷、境外投资贷款等便利条件。按照相关资质要求还可以申请境外投资项目补助。政府采购政策虽然在政策文本中出现频次仅为2，但在实际数字化转型过程中却发挥了极大的作用。
从政府采购的公开信息中，可以了解其支持和投入的方向。例如涉及不同属性内容资源的关联标识软件，奠定了出版产品与服务的多元化与数字化的基础。除此之外，还有复合出版物生产和投送系统，希望通过此种形式实现传统生产和数字化生产的整合同步生产。按照达斯古普塔(Dasgupta，1987，1988)的观点，这属于纠正创新中的市场失灵的政策的一部分，即促进市场未能给予足够支持的活动的政府支出或采购。[49]
贸易规制方面，呈现出两个方向性:一个是关于音像出版进口内容管理规定，强调的是质量规制和进入规制；另一个则是对外文化贸易的促进政策。通过具体的活动和项目形式，有针对性地提供行政审批政策的便利和资金汇兑方面的便利。建构外向型企业信息、产品网络资源库、相关出口基地和服务平台，通过研发环节予以基础支持；另外通过奖励方式鼓励外向型产品的进一步推广。
(4)需求面工具导向需拓展
关于需求面政策工具，要考虑最本质的问题是刺激和调动哪方面的需求以及谁的需求。可以说，需求面政策工具的作用，有别于市场体系中的需求策略。政府主体作为需求面政策的实施者，一方面，可以作为特殊组织市场购买相关技术设备系统，推动创新性技术产品和服务的使用——提升公共服务或加速新兴产品与服务扩散；另一方面，出于国家形象展示策略和经济还原主义诉求的考虑，政府通过外包形式来补贴和资助相关企业，利用政府采购的方式向其他国家和区域市场提供本国文化产品内容。日本就曾采用类似的需求面工具，但数字出版产品是否具有类似可操作性不可一概而论。就目前我国需求面政策工具的使用情况来看，外包手段极为少见。在需求面政策中，贸易规制是非常重要的环节，应给予开拓海外市场的企业一定奖励与优惠。从上述分析来看，需求面政策工具主要是为了调动产品与服务的市场需求，调动与满足供给者需求。其立足点更多作用于企业主体，侧重于企业领先市场的行动目标，而对于用户导向创新和消费者政策涉猎较少。这一点在与产业活动交叉分析时也有明显的特征，表现在政策涉及消费比重与利好对象方面。在产业活动轴中，我们会进一步分析。经济合作与发展组织(OECD)于2011年出版了《需求面创新政策》报告，该报告强调该系列政策可包含公共采购、政策法规、标准政策、消费者政策、用户导向型创新计划以及“领先市场行动计划”等。[50]这种需求面的创新设计提供了一种新的导向拓展视角，即用户导向和消费者政策。
图3.4 针对创新链不同阶段的政策体系[51]
常静(2012)对技术创新过程的政策供给进行了阶段性思考，即从基础发展的不同阶段调整供给面和需求面政策，尤其在技术创新扩散阶段，需要需求面政策发挥巨大作用。[52]因此，需求面政策一方面需要进行导向拓展，另一方面也需要注意数字出版产业所处阶段。在数字出版产业相关技术引进、发展标准化之后，需要提高需求政策面工具的作用。但是数字出版产业之所以有别于一般产业，还在于它的内容和文化特质。因此，需求面政策与供给面政策的辅助作用，也应考虑经济属性、社会属性以及公益属性。
从上述分析中，我们可以看到，环境面政策比重较大，其基础性作用使其成为最主要的政策工具，但其他政策工具比例到底占比多少合适值得探讨。目前环境面政策比重较大，虽然扶持和鼓励性较强，但具体方式、手段和效果评析仍需要进一步细化。一方面，需要注意补贴方式可能存在的“连带效应”和“低社会额外性”可能；另一方面，目前的财政金融、税收手段具有一定的“泛惠”现象，是否会造成原有差异与不平衡的拉大，还是能够替代性地形成与引导市场要素配置的完善，需慎重考量。除此之外，数字出版产业的三种不同市场类型——大众、教育以及专业市场，其数字出版转型道路难易不均，需要提供更加具有针对性的弹性扶持政策。在环境面政策工具中，除了经济规制工具，还应该发挥社会规制工具的作用。通过一系列的文化性活动、创意性活动的开展，带动大众对数字出版产品与服务的认知，提高认可程度，促进使用习惯与阅读方式的培养。
对数字出版产品与服务的最初形式，内容、创意的最初提供者(例如作者群)，我们的观照略显不足。国外对文化创意产业的研究出现了一种新的现象，就是核心层的再认识。其中文学、音乐表演艺术和视觉艺术的核心文化表达方式是文化创意产业的中心。这回归了文化创意产业的核心要素，同样也回归到产生这些核心要素的人。他们既是个体性的，同样更应该是社会性的，与广阔的企业管理者、经营者之间存在着密切的联系。[53]这里就需要从多种角度调动和提升内容创意最初提供者们的积极性与创造力。比如说数字产品与服务中包含的信息网络传播权的有效实现，以及稿酬和税收起征点的调节问题。还可以通过一系列的社会活动、评选活动，予以作者群体或者设计者群体鼓励和奖励。2014年4月《教科书法定许可使用作品支付报酬办法》经国家版权局与国家发改委联合公布后正式实施，教科书选用作品“明码标价”，支付稿酬有了可以遵循的明确标准，这将有利于维护作家利益。[54]我们也需要考虑当下电子书所涉及的作家权益的计量方式和利益维护方式的实施细节。但需要注意的是，目前数字出版产品的开发并不具有普遍性，附加性开发或者复合型出版的意图较大。在这种情况下，间接规制和社会规制可能需要发挥更大作用，即在法律法规层面和行政管理层面予以内容提供者更多保障，也可以在信息建设和公共服务当中承担一定的基础性工作，例如版权时间、归属以及变更信息平台的搭建，促进信息的有效协调。另外，还可进一步发挥行业组织的作用，提供更多作者群或设计群交流与培训的机会。
三、产业活动轴频次与现象分析
产业活动轴是数字出版发展的基本面，从这一维度可以探讨政策工具使用的侧重点，比较它与企业市场需求之间的重合关系。通过编码统计发现，在生产环节，政策出现频次最多为50；在内容鼓励与管理环节，频次略少于生产环节，为49；在流通环节，政策出现频次为45；而在消费环节，政策频次出现最少，为生产环节政策的20%，仅为10。这种数量现象值得我们关注，即产业活动轴中的政策空洞的现象十分严重。具体情况如下图3.5:
图3.5 产业活动轴政策频次统计图
(一)内容环节社会性与技术性并重
数字出版产业是以内容产品或服务作为主要载体和依托形式的，因此，内容生成环节虽然与生产环节有一定的联系，但其侧重点仍有所差别。
内容环节包含社会性、技术性政策侧重。社会性方面，强调内容发展要立足于先进文化，以中华民族传统文化内涵为特色。在选题和内容资源选择上，一方面延续使用重大选题备案制度，规范使用标准书号和国家技术标准；另一方面，要注意内容导向和倾向，有广泛社会价值和意义的“电子书”“有声书”“音像电子书”可以适当给予经费补贴，并且形成推荐目录向社会公布。针对少数民族文字音像制品、电子出版物制作业务实行税收补贴，增值税先征后补。[55]另外，利用国家出版基金等，鼓励和丰富优质文化内容的传播。国家出版基金资助对象是坚持党的出版方针、政策，对推动社会主义先进文化建设，促进经济、社会和谐发展与文明进步产生重要作用的涉及古今中外社会科学、自然科学等学科门类和多种媒体形态的优秀公益性出版项目。资助经费应当专项用于资助项目出版物的编辑、稿酬、版权费、校对、排印装、复制、原辅材料及资料购置等直接成本费用支出。
技术性方面，强调应用高新科技，积极开展内容资源的数字化加工；丰富电子书内容资源，开发整合电子和网络数据库资源。内容环节政策，在选题把握管理方式和社会价值考量方面呈现出延续性特征；数字出版产业的内容政策要侧重内容资源的数字化、数字化内容的开发以及数字化内容资源的技术保障研发，还有数字化内容资源的整合形式、管理方式和可能售卖模式。对于内容资源序列次序开发情况以及适合数字化阅读和展现方式的产、学、研、管互动的内容涉及较少。
(二)生产环节系统革新与融合
生产环节，强调生产系统的革新与丰富，遵循各个环节的转换质量标准。涉及的人才问题，即提供原创内容的互联网出版单位要加强网络编辑专业队伍的建设。例如数字化流程再造和规范控制，技术研发与创新贯穿复制、印刷(按需出版)、开发、运营等环节。一方面，注意没收侵权制作设备，维护健康产业环境；另一方面，侧重传统生产经营方式和现代经营方式的深度融合，大力发展以网络出版、手机出版、云出版、动漫出版等为代表的新业态、新产业。改变一社(站、报、刊、厂、店)小生产模式，实行联合重组，打造全媒体产业链。
生产环节的政策引导，强调由封闭式生产模式向开放式生产模式转移，在内容产品与服务生产系列中，采用重组开发和领域拓展方式实现。为了有效促进传统出版单位的数字化转型以及现有出版产业的升级，《新闻出版总署关于推动科技创新驱动，加快新闻出版产业转型升级的指导意见》和《关于加强数字出版内容投送平台建设和管理的指导意见》先后出台；推动了一系列国家重点工程的实施，例如中华字库、数字版权保护技术研发、国家数字复合出版系统、数字出版内容投送平台及绿色印刷技术研发工程；加强多媒体印刷读物(MPR)标准、“中国出版物在线信息交换(CNONIX)”国家标准的应用推广。
生产环节存在有关技术政策的标准化现象。可以说，标准的建构和推广具有重要意义。原因在于:第一，标准化可以减少交易的规格，有利于发展专业化与劳动分工，提高创新度和生产率；第二，产品与服务同技术国家标准的实施相关，有利于国内产业发展有序化和形成国际竞争的话语权，并进一步向国际标准冲刺。但需要注意的是标准的开放性问题，即过于封闭的标准将成为进入者的障碍。而开放的标准，将有利于提高开放市场的竞争，增加小规模新进入者的附属产品创新，使生产者和用户更容易利用其网络效益。[56]
(三)流通环节一体化与差异化平台重构
流通环节是数字出版产业活动中非常重要的环节，将原来传统产品的出版环节和销售环节整合在一起，甚至由于新兴产品形式的应用，也将复制环节和发行环节贯穿起来。这种重合性特征体现在以下几个方面:传统渠道的巩固与延伸、线上线下营销渠道和销售渠道的整合。这使得出版企业在经营数字出版产业活动中，拓展原来的出版与发行渠道，尤其是利用一些新兴互联网传播方式，涉及传播渠道的网络化、数字化资源与服务平台的建设。而在这一点上，政策鼓励对平台建设给予重点支持。之前在政府财政投入的不完全统计中，我们也能够看到类似的现象，即对复合性出版、数字资源库运营平台以及数字印刷平台建设项目的支持。在传统出版企业转型过程中，搭建集编辑、复制、发行功能于一身的数字化平台的设想与做法屡见不鲜。其核心诉求是互联网传播附加价值的实现和用户黏性的维护。
这无疑对数字出版企业技术水平、管理效率和成本、费用分布方式提出了更高的要求。新型营销工具的运用、人力资源的配置、经费投入与效果评估都成了必须要解决的问题。而这一软性问题，将在很大程度上影响平台化建设等的实施效果和管理效率。但目前看来，无论是企业还是政策供给均对这一软性问题涉及较少。
已有平台化建设过程中，前端建设即生产系统的革新具有必要性，但也具有一定的特定性。数字出版的根本要求在于其内容的规模性和投入产出的补偿性。但并不是所有的已有出版内容均适合数字化，也并不是所有内容都适合数字化序列产品服务开发。另外，对于一般文学类性质的作品，其版权合同的时限问题也会成为制约其开发的重要问题，可能会出现投入与产出的不成比例。版权问题将成为影响数字产品开发的一个核心问题。另外，专业性和教育性内容可能更容易规模化和集聚，但目前的问题是，当下的数字化出版开发程度较低，其持续投入与维护也是需要考虑的成本问题。在重合平台建设过程中，同样面临着选择的困境，即B2C模式、B2B模式、C2C模式还是三者的综合体选择。对产品服务的定位、产业链合作主体的关系以及收益方式都会影响这些模式的选择。前端数字出版产品内容细分市场的刚需程度和集约化程度差异，决定了销售、营销、交易重合平台的效果。差异化平台建设需要差异化思路，一体化重合平台与多链条平台跳转都具有开发可能，重点在于如何获取产出与投入效益与优势的最大化。
除了要立足于本国市场，还需要开拓海外市场。政策鼓励传媒集团通过与全球性和区域性大型连锁书店合作，进行主流营销渠道建设，以及针对不同区域与国家建设立体营销网络和国际交易平台。主要以项目带动和“走出去”优惠方式予以扶持，立足于国家文化出口重点企业和出口重点项目，鼓励推动大型集团公司的组建和海外市场的开拓。这一点体现了通过优势企业与加强扶持的组合模式来提高产业集中度和竞争力的倾向。
对于一些具有较大社会价值的内容产品，政府相关部门应辅助产品进行展销和宣传活动，对获奖和入选重点选题目录的产品组织展销和进行集中宣传，对其中特别优秀、市场反应良好的及输出版权或出口的出版物还应当给予适当经费补贴。兼具公共服务与产品市场选择的倾斜性，这在一定程度上是相关部门对产品服务外部性的一种反馈。
另外，一些国家和地区也出台了相关的数字出版企业扶持政策，涉及技术研发、转让和出口方面。围绕发行环节，2014年年初，财政部和国家税务总局下文，免征图书批发、零售环节增值税。按照《中华人民共和国增值税暂行条例》，纳税人销售图书、报纸、杂志，税率为13%。从国有书店来看，江西新华发行集团总经理涂华认为，人口比较多的省份的大型新华书店，会减免不少成本。以平谷新华书店去年600多万元的销售额为例，按优惠可以减免13万元左右的增值税。对于生存更为艰难的民营书店来说，房租、税收、网店价格战是压在他们头顶的“三座大山”。但免税对一些二三线城市的民营小书店可能起不到太大作用。因为书店规模很小，税务部门采用定税制，每月也就交几千元的税，减免这部分税务，对他们来说是杯水车薪。这次免税也惠及网上书店，但京东集团副总裁石涛认为，减免的钱对于京东来说并不多。当当网市场部资深经理于萌表示，无论免不免，线上线下书店的利益冲突一直存在。线上线下经营理念不一样，不会因为免税就使双方的矛盾激化或缓和。[57]
例如，湖北省出台了7项税收优惠政策。对被认定为国家高新技术企业的，减至按15%的税率征收企业所得税。新创办的数字出版企业被认定为软件生产企业的享受获利年度计算优惠。对数字出版企业从事技术转让，技术开发和与之相关的技术咨询、技术服务业所取得的收入，按国家规定享受相关税收优惠政策。符合条件的数字技术转让，在一个纳税年度内，技术转让所得不超过500万元的部分，免征企业所得税；超过500万元的部分，减半征收企业所得税。对属于增值税一般纳税人的数字出版企业，销售其自行开发生产的软件产品，按照17%的法定税率征收增值税，对其实际税负超过3%的部分，按照规定实施即征即退。通过软件企业认定的数字出版企业取得的即征即退增值税款，由企业专项用于软件产品研发和扩大再生产进行核算，可以作为不征税收入。数字出版企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加以扣除；形成无形资产的，按照无形资产资本成本的150%摊销；对研究开发实际支出占当年销售收入比例超过5%的企业，企业所在地政府给予一定的奖励；数字出版企业的固定资产由于技术进步等原因，确需加速折旧的，可按照国家有关规定，缩短固定资产折旧年限或采取加速折旧的方法；出口数字出版产品经登记软件产品，在符合国家关税政策的前提下实行免税；数字出版企业从事离岸服务外包业务取得的收入可按国家有关规定，享受相关税收优惠。[58]按照达斯古普塔(Dasgupta，1987，1988)的观点，这属于纠正创新中市场失灵的政策的一种，即对研发活动及其他创新活动出现的正外部性进行补贴。[59]
(四)消费环节——供给者还是使用者的补贴选择
从频次统计图中，可以发现消费环节政策数量远远少于其他环节，这种现象值得我们关注。涉及产业活动的政策工具往往并不是均衡的，也不一定要平均用力。对于消费环节来说，更多的是需要市场环境供给与需求关系的互动作用。但在准公共性产品需求满足与产业转型产品扩散方面，相关政府部门需要予以政策供给。一般情况下，可以使用补贴的形式予以扶持与倾斜。但问题是具体形式如何，实施对象是谁。
1.供给者补贴占比较大
对于消费环节而言，相关政府部门主要影响的是公共文化服务建设提供、文化消费环境的营造以及针对不同主体的文化消费补贴。数字公共文化服务在很大程度上有赖于政府资金支持。除此之外，还需要倡导大众养成数字文化消费习惯。数字公共文化服务方面，政府应对数字农家书屋以及公共电子阅览室等给予一定补贴政策。另外，政府应集中向社会推荐展示农家书屋推荐目录。对于数字文化消费产品与服务的补贴，鼓励实施文化消费补贴制度，引导城乡居民文化消费，有条件的地方要为困难群众和农民工文化消费提供适当补贴。鼓励在商业演出中安排一定数量的低价场次或门票，鼓励网络文化运营商开发更多的低收费业务，侧重基础消费环节的优惠方式。更为主要的是作用于企业层面，通过多种形式例如文化产业发展专项资金、文化产业投资基金等予以扶持。文化产品不征收消费税。鼓励企业大力开发适宜互联网、移动终端等载体的网络文化产品，提升城市文化消费的质量和层次。同时，加强农村文化网点建设，扩大农村文化消费。除此之外，积极开发文化消费信贷产品，保证文化消费扩大。例如培育电子书消费市场，积极开展各种数字阅读体验活动，培养新型阅读习惯；鼓励企业开发面向大众和农村，面向教育的普及型产品，不断拓展电子书产业的市场空间[60]；支持和鼓励电子书企业“走出去”，拓展海外市场，提高我国电子书产业的国际竞争力。
2.使用者补贴是否是政策空洞？
之前的需求面政策工具主要调动与满足供给者需求，对用户导向创新和消费者政策涉猎较少，这一点在消费环节的交叉分析中更为明显。对供给者的补贴还是对使用者的补贴是核心判定问题。虽然涉及基础消费环节的优惠方式，但针对新兴数字出版产品与服务的使用者补贴很少见。
这是否属于政策空洞？对于新兴数字出版产品与服务使用者而言，是否需要补贴，是否需要以这种方式促进新兴产品服务扩散？目前，从新移动终端售卖和数字阅读习惯的调查来看，2014年第33次互联网发展状况统计调查显示:手机网民规模达5亿并且持续上涨，电脑和手机搜索新闻用户各占60.8%和58.3%，电脑和手机用户搜索阅读小说等文学作品各占37.7%和41.9%。[61]以手机为主的无线智能终端阅读杂志的中国用户已经超过1.5亿。[62]上述调查显示，新兴数字媒介产品具有一定的消费群体，虽然如此，出版数字化产品与服务仍可能要与其他音视频和游戏类文化产品共同竞争用户碎片化时间和注意力资源。这需要比较出版数字化产品与服务和其他类型文化产品之间的交叉弹性。另外，虽然具有一定的数字阅读使用群体，但付费情况如何，愿意支付的金额又是多少？可以说，产品与服务质量和价格性价比，是支付行为的出发点。这需要从两方面入手，一方面提升产品与服务质量的体验，另一方面建构体验价格体系或感知价格体系。在这种情况下，如果实行使用者补贴政策，可能会影响价格机制的形成。另外，如果实行消费者补贴政策，如何补贴也是一个复杂的问题，是发放书券还是类似家电下乡式的价格补贴，是针对特殊群体的基本消费环节，还是针对某种数字出版产品，这种选择与倾斜是否会造成竞争环境的不公平，都值得仔细考量。
其实除了补贴的思路之外，在消费环节刺激消费者需求，也可以从增强消费者利益角度出发。通过竞争机制的引入，确保消费者获得公平的利益分配，保护消费者利益，使之享受更加丰富的产品与服务。
(五)其他政策重心
企业投融资与研发领域也涉及一定政策优惠。民资也可融入网络建设降低成本等层面，解决资金难问题。这在此前的工具轴和流通环节进行了相应的分析。例如:金融机构可按照支持小微企业发展的各项金融政策，对互联网小微企业予以优先支持。鼓励创新型、成长型互联网企业在创业板等上市，稳步扩大企业债、公司债、中期票据和中小企业私募债券发行。探索发展并购投资基金，规范发展私募股权投资基金、风险投资基金创新产品，完善信息服务业创业投资扶持政策。
当下产业发展的环境正面临着巨大的变化，由企业化、市场化带来的治理方式和产业结构的变化以及由技术创新和数字化重组带来的产业关联方式的变化，需要共同重塑企业形态、产业边界、市场环境和政府管理制度。
除了上述提到的环节和领域之外，政策重心还涉及企业主体性质的优惠政策，即企业化、集团化以及国有资产管理等趋势。企业集团发展，包括企业经营管理、品牌和多元化经营、股权激励以及整合等方面的相关引导与扶持。“转企改制”相关支持性政策见2003年出台的105号文、2008年出台的114号文和2011年出台的19号文，优惠政策主要集中于土地、财税等方面，希望实现市场主体的本性回归，在产权明晰情况下，实现其资源流程的升值。在土地等方面，对经营性文化事业单位转制为企业，其使用的原划拨土地用途符合《划拨用地目录》的，经所在地县级以上人民政府批准，可仍以划拨方式使用；不符合《划拨用地目录》的，应依法办理土地有偿使用手续，经评估确定后，以作价出资(入股)等方式处置，转增国家资本；在财税方面，经营性文化事业单位转制为企业后，免征企业所得税；原事业编制内职工的住房公积金、住房补贴中由财政负担部分，转制后继续由财政部门在预算中拨付；转制后原有的正常事业费继续拨付，主要用于解决转制前已经离退休人员的社会保障问题；党报、党刊将其发行、印刷业务及相应的经营性资产剥离组建的文化企业所取得的党报、党刊发行收入和印刷收入，免征增值税。[63]这为释放出版机构活力、减少历史包袱、增强管理运营能力奠定了基础。
四、效力轴频次与问题分析
出版政策经常以国家机关制定和颁布的决定、决议、命令、规则、规定、意见以及通知、领导人讲话、会议纪要、号召等形式出现。出版法规一般都是在出版政策实施以后并取得一定经验的基础上确立下来的比较具体的行为规范。[64]
(一)基本情况
在这个部分，主要以法规、部门规章、规范性文件和战略规划等作为分析单元。在73个政策文本中，虽未统计具体法律内容，但仍然有相关法律需要关注，即《著作权法》第三次修改草稿，此次修订被视为是对《著作权法》的首次主动修改。《著作权法》曾于2001年和2010年进行过两次修订，均与世界贸易组织有关。2001年进行的第一次修订是为了满足中国加入世界贸易组织的需要，对《著作权法》与世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协议》不一致的地方进行修改或补充；2010年进行的第二次修订是为了执行世界贸易组织关于中美知识产权争端案的裁决，对著作权法进行的只涉及两个条文的小修改。[65]
冯晓青、付继存(2012)对“修改草案”提出见解，增加传播者相关权，完善著作权法体系结构。并建议对“私人复制”“网络服务者不承担信息审查义务”条款进行修改，增加“著作产权”与“获得报酬权”的概念界定、网络出版的法律规定以及简短表达了著作权法的保护内容。[66]
另外，有7个保护条例值得关注:第一，2013年3月1日进行相关修改的《中华人民共和国著作权法实施条例》。[67]第二，2013年3月1日进行修改的《信息网络传播权保护条例》:将第十八条、第十九条中的“并可处以10万元以下的罚款”修改为:“非法经营额5万元以上的，可处非法经营额1倍以上，5倍以下的罚款；没有非法经营额或者非法经营额5万元以下的，根据情节轻重，可处25万元以下的罚款”。[68]另外，还有2011年进行修改的《音像制品管理条例》、2011年3月施行相应修改的《出版管理条例》、2005年3月1日施行的《著作权集体管理条例》、2013年3月1日施行相应修改的《计算机软件保护条例》以及2011年施行的《印刷业管理条例》。
统计政策文本中，存在部分政策未标记政策效力情况，只有政策号。因此，虽然效力轴类型界定各项具有互斥性，但各效力层级占比总和不足100%。但从现有统计来观察，如下图3.6所示，我国目前的政策工具效力主要集中在规范性文件层面，规范性文件占比为66%，部门规章占比为6%，发展规划占比为5%，而行政法规只占1%。从政策效力层面来看，政策效力主要集中为各部委单独或联合发布的规范性文件，整体效力不高。
图3.6 效力轴政策频次统计图
法规层面:主要探讨互联网文化产品的规制层面，对经营性质的企业要进行网络文化经营许可证的备案；在内容方面，对违反相关规定的施行罚款等措施。
部门规章层面:以原新闻出版总署作为主要发布机关，单独和联合发布围绕出版物市场管理规定、文化产品和服务出口指导目录、电子出版物出版管理规定和著作权行政处罚实施办法等；对准入资质等环节实施行政审批和许可制度，对侵权行为的处罚范围进行相关界定；政策名称多使用“决定”“规定”和“办法”等词汇。
规范性文件层面:涉及政策文本数量最多。具体覆盖税收政策，音像、电子和网络出版等准入资质，内容审查、选题备案和整合目录方式，数字印刷经营活动，体制改革方案和新兴业态发展意见，标准化政策管理方式以及传媒集团化、财政金融扶持方式。在政策工具选择上，环境面政策工具较多，其次是供给面政策，且二者有交叉使用情况。政策名称中“通知”应用最多，其次是“若干意见”“指导意见”和“实施意见”。
发展规划层面:涉及文化建设“十一五”规划、“文化产业振兴规划”、文化部“十二五”时期文化改革发展规划、文化部信息化发展纲要以及全国公共图书馆事业发展“十二五”规划。从文化事业和文化产业双重角度健全文化经济政策。具体支持方式包括中央设立并增加对基层文化设施建设的补助专项资金和税收优惠政策，凝聚社会力量举办公益文化项目，在融资、用地、税费方面享有与国有单位相同的政策优惠；健全文化产业领域的准入、融资、税收等政策；为新兴出版发行的技术研发和设备更新改造以及项目带动方式培育产业示范基地，促进新兴出版发行业态。这些都具有促进国内产业规模提升和外向型市场拓展的双重导向。在发展规划政策中，有这样一个现象:工具轴政策工具不同类型细目混用，大多涉及供给面和环境面中多个政策工具，例如人才、技术、资金等供给面政策和财政金融、税收优惠、法规规制和策略措施等环境面措施的交叉使用。
另外，12个未标记政策效力的文本中，比较重要的是国办发[2003]105号对文化产业发展和经营性文化单位转制为企业的相关规定，在税收优惠、投融资、行政审批简化和资产处置方面进行了细致的规定。财政[2005]第2号中，转制为企业的出版发行单位的策略措施和新办文化企业可享受所得税3年优惠政策、出口退税等税收优惠。除此之外，还包括财税[2009]34号税收优惠，财文资[2012]4号专项资金管理办法，国科发高[2012]759号新闻出版全产业链技术创新与应用，国发[2013]32号扩大信息产品供给和丰富信息消费内容，包括数字出版等新兴文化产业，财税[2013]98号对动漫产业实施增值税和营业税政策。
(二)存在问题分析
1.政策效力整体不高
主要集中为各部委单独或联合发布的规范性文件整体效力不高。政策中直接规定使用经济性规制和少量社会性规制，经济性规制主要体现在进入规制、质量规制层面。间接规制上，目前需要加快新兴业态发展中的一些核心问题和争议的法律法规增补与界定问题。例如，涉及新渠道盗版、侵权行为认定等方面的法律和司法解释的完善。从其他国家对著作权法修改的频次来看，美国立法部门对著作权法修改十分关注，《千禧年数字著作权法案》出台后，几乎每年都有新的修正案提交国会，其中重要的有2005年《家庭娱乐与著作权法案》、2004年《著作权版税分配改革法案》、2004年《残疾人教育促进法案》等；“文学和艺术产权”一章是1992年《法国知识产权法典》的重要组成部分，随后近二十年间，法国依据欧洲联盟1996年关于数据库、2001年关于追续权、2001年关于信息社会版权、2004年关于知识产权执法等诸多指令以及世界贸易组织的《与贸易有关的知识产权协定》、世界知识产权组织的“互联网条约”适时进行修改，进入新世纪之后已四次修改著作权法，其中重要的有2009年《关于在互联网上传播和保护创作》《文学和艺术产权刑事保护》两部[69]；《日本著作权法》从1976年颁布至2009年止，为回应科技、经济、社会的发展变化，已经进行了26次修改；《韩国著作权法》制定于1957年，先后进行过18次修改，其中2006年和2009年完成了两次重要修改。[70]2014年3月14日，日本政府在内阁会议上提出新著作权法修正案，认定电子书籍拥有“出版权”，并允许出版社对盗版电子书籍提出禁止销售的要求。[71]
2.争议问题和核心问题在法律上存在真空
目前政策效力不够，存在着法律法规真空或待界定的几个重要问题。蔡翔、陆颖(2014)认为出版物负外部性可能产生的市场失灵缺乏基本的法律法规。[72]另外，缺少针对文化产业领域不正当竞争和市场化以及计划性垄断可能造成不经济现象的法律法规；缺少涉及文化产业反垄断法律，缺少针对可能危害国内、国际市场秩序和文化安全的法律法规。这可能与当下数字出版产业生命周期处于引入期阶段有关，更多采用的是调节战略性关系的方式来解决。
五、类别轴频次和注意问题分析
从类别轴政策频次统计图来看，产业组织政策出现频次最多为65次，其次是产业结构政策38次，再次是产业技术政策20次，最后是布局政策，仅为11次。
图3.7 类别轴政策频次统计图
(一)基本情况
产业结构政策，涉及产品结构和产业结构两个方面。产品结构侧重多介质出版产品开发与共存、出版教辅产品比例调整。产业结构方面，通过技术、产权、资本等方式再造产业融合与关联，提高数字出版相关产业比重。通过提高规模扶持、技术引导等方式提高产业集中度，调整新兴出版企业联合与强势企业集团重组、扶持传统出版企业数字转型。
针对产业内部格局进行有针对性的引导，例如音像电子出版领域，重点支持优势电子出版集团以及其他一体化机构，积极鼓励和支持跨媒体、跨行业、跨所有制组建公司，鼓励国有和民营企业在政策许可范围进行股份制改造或重组。鼓励出版传媒集团通过整合报纸、期刊、图书、音像制品、电子出版物、数字出版业务和出版、印刷复制、发行等资源，实现多媒体、全产业链发展；鼓励出版传媒集团对业务相近、资源相通的中央和地方出版企业进行兼并重组，实现跨地区发展；鼓励出版传媒集团兼并重组新闻出版领域以外的其他国有企业，实现跨行业发展；支持主业突出、具有品牌优势的专业性出版传媒集团走特色经营之路；鼓励和支持转企改制到位的新闻出版单位自愿加入各类出版传媒集团；在三到五年内，重点培育六七家资产超过百亿、销售超过百亿的国内一流、国际知名的大型新闻出版企业，努力打造具有国际竞争力的跨国出版传媒集团；鼓励电子书和数字印刷，扶持动漫产业和民族游戏。从国内外市场不同的侧重角度，通过文化企业“走出去”等形式扶持外向型市场拓展。[73]
产业组织政策，主要强调干预性手段协调市场结构和市场行为。产业组织政策可细分为竞争促进和产业合理化两个层面。二者侧重点不同，前者侧重于重点企业的促进，强调各种要素的鼓励和行政审批权的放松。例如对内容资源丰富、具备技术和其他条件的传统出版单位优先赋予互联网出版权；鼓励条件成熟的传统出版单位开发基于互联网、无线通讯网、有线电视网、卫星传输等各类移动终端的数字出版产品；鼓励传统出版企业与新媒体公司进行深层次合作。[74]后者则侧重规制性因素完善、规范市场行为以及一些特殊内容与细分对象的正外部性补偿。其中，产业合理化政策出现频次较多，是竞争促进政策的2.4倍。
产业布局政策包括区域产业扶持和区域产业调整两个层面，二者作用方向不同，目前主要侧重于区域产业扶持角度。《新闻出版业“十一五”规划》中谈到，到“十一五”末，建设4-15个数字出版产业基地，形成10-20个网络出版强势企业。积极推动用数字技术改造传统新闻出版业的生产、管理和传播方式，建设数字出版综合业务平台，提升出版产业的整体实力和核心竞争能力。在全国建立5-6个区域性出版物物流配送中心，积极构建现代物流体系。
重点发展少数民族语言文字出版、数字出版、版权创意等产业园区和基地，大力推进国家级产业园区和基地建设。鼓励西南、西北等地区发展具有鲜明地域和民族特色的出版产业群。支持珠三角、长三角和环渤海等特色印刷复制产业带建设，振兴东北印刷产业，促进中西部印刷产业的开发与崛起。[75]进一步贯彻落实关于推动经营性文化事业单位转制、扶持文化企业发展、支持文化产品和服务出口、鼓励技术创新的税收扶持政策。争取将文化产业列入《西部地区鼓励类产业目录》，西部文化企业所得税减至15%。继续争取财政资金、金融机构资金、产业基金等各种资金对新闻出版产业项目的支持。重点推进出版创意、数字出版、绿色印刷、音乐产业等基地(园区)建设，出台规范和指导新闻出版产业园区和基地发展的政策文件，提高规模化、集约化、专业化水平。启动“十三五”时期新闻出版重大项目的调研工作。
产业技术政策包括技术引导和技术限制两个方面，但基本以技术引导作为侧重点。国家鼓励科技创新以信息技术、语言计算技术政策为先导，以企业为主体。提高各环节领域技术水平，例如财办文资[2013]4号中涉及电子书生产技术水平、技术装备水平，对环保印刷设备购置或改造、仓储物流设备更新升级、重点新闻网站软硬件技术平台建设等给予重点支持，纳入重大项目管理范畴。产业组织、布局和技术政策具体类目频次如图3.8所示:
图3.8 组织、布局、技术政策具体类目频次统计图
(二)注意问题分析
第一，目前我国新闻出版产业进行产业升级调整，需要从产品结构、企业结构、产权结构和产业集中度等方面进行调节。但目前主要的产业政策工具是产业组织政策，尤其是产业合理化政策出现频次最多，带有规制性完善和规模性扩张两种意图，与产业结构政策有交叉混用的情况。这可能与当下产业发展阶段的要求有关，虽然目标是升级产业结构、提高产业竞争力，但数字出版产业仍需要较长阶段作为人才、资金、技术等其他要素禀赋的积累期。
第二，产业技术政策虽然数量不多，但与产业活动轴和工具轴技术结合分析发现，技术鼓励与扶持政策力度较大，倾斜方式较多样。目前，没有明显的技术限制政策，但存在落后产能向先进产能转换的现象。并且，关于技术标准化问题，多种数字出版产品与服务形态标准化工作正在推进，既要合理配置技术资源、提高技术研发积极性，又要避免标准化不当可能引起的技术限制。
第三，产业布局政策虽然出现频次最少，但在实际数字出版产业的发展过程中却成为典型的驱动政策和实施载体。目前，国家数字出版基地数量已经达到13个。具体情况如表3.9所示:
表3.9 国家数字出版基地布局情况
续表
基地建设仍然普遍面临着诸多困难和问题，如企业集中度低，资源配置不合理，资源分散和区域壁垒严重，传统业态向新兴业态转型迟缓，企业创新能力不足，数字出版人才队伍匮乏和经营管理水平较低等。[76]由于数字出版产品和服务呈现出过渡性和序列开发的特点，因此，很难仅从地理区域布局定位差异来减少同质化的可能。另外，对于数字出版企业的界定范围到底是什么，这是基地管理层和政策落脚点中需要解决的重要问题。不光是从产权形式来细分，传统出版单位的数字出版资质和民营技术企业的数字传播资质也要考虑进来。从新闻出版角度入手的话，传统出版企业的数字化转型是侧重点，有线和无线互联网出版内容提供涉及的其他产业链主体，是否属于数字出版企业，跨行业、跨产业管理如何实行，都需要更多细化的政策解释作为立足点。发展数字出版产品和服务的企业，也会对研发产品是否属于该类型存在界定上的模糊性。上海市《关于促进本市数字出版产业发展的若干意见》中第二条对数字出版企业进行了界定。为解决数字出版企业在工商登记时所遇到的问题，上海市新闻出版局和工商局在2009年联合发布了《关于本市从事数字出版业务工商登记有关问题的意见》(沪工商注(2009)284号)。这在全国是首创的。[77]
产业结构政策和组织政策侧重于规模化和集团化趋势，鼓励跨区域、跨行业、跨媒体经营；这一点如何和布局政策中的区域性集聚进行协调，是需要进一步解决的深层问题。优势企业跨区域集聚整合，优惠政策是否应该差异性设计，各数字出版基地之间有必要整合相关企业登记信息数据库。另外，数字出版基地中的企业，可享受一定的税收优惠、研发、设备用地等扶持政策。一方面，对引入期企业发展非常必要，但同样也需要注意借鸡下蛋情况和政策利益投机行为以及如何有效判定其产生经济收益与社会收益的正外部性。
目前，数字出版基地当中，有较多功能园区和区域园区的设计，它们之间如何调配才能既突出功能优势，又对企业区域调整给予一定弹性处理，这非常重要。另外，产业集聚是提高产业集中度和关联性，进而提高产业竞争力的必要阶段和方式。结合地理优势和企业优势产生的空间产业集聚现象值得细分，当下数字出版产业存在着实体产业集聚情况和虚拟产业集聚情况，即物理性区域产业布局集聚和虚拟网络空间产业关联集聚两种。我们对虚拟网络空间产业关联集聚关注不多。针对数字出版领域，既要关注物理性区域布局集聚的效力，也要关注虚拟网络空间产业关联集聚的效力，更重要的是二者之间的互动作用。更多O2O(online to offline)的服务形式出现，更多虚拟网络关联、合作关联形式出现，需要打造更多有价值的整合渠道(一体化渠道)或者多链条跳转平台。即使如此，也存在着虚拟网络外的实体生产线、存储库、展示厅、研发等环节，因此，需要对数字出版产业中客观存在的智力密集、技术密集和资本密集流程细化，在布局集聚中找到对接点。数字化产业群中哪些环节仍属于第二产业，哪些属于第三产业，可根据产业层级差异进行政策微调。
六、政策维度交叉分析
根据已有数据，通过SPSS软件对四个维度分析框架进行两两维度交叉分析，尝试归纳不同政策诉求维度之间的关联程度。
(一)工具轴和活动轴交叉分析
这种分析维度，有利于解读政策工具选择与产业活动侧重点的重合性，帮助判断重点环节和可能存在的薄弱环节。工具轴和活动轴交叉分析情况如表3.10所示，工具轴中供给面政策与活动轴中的内容环节交叉性最强，重合度为43.8%。而生产和流通环节与供给面政策的交叉性相同，消费环节与供给面政策交叉性最小。环境面政策更多关照的是生产环节，重合度为58.9%，其次是内容环节56.2%，流通环节53.4%，消费环节最少，仅为6.8%。需求面政策与活动轴交叉率普遍较低，更多侧重的是流通环节，尤其是面向国际市场的海外渠道。由此，也可验证上述单维度分析中消费环节政策偏重度较低的现象。
表3.10 工具轴和活动轴交叉分析表
百分比和总数都基于受访对象
(二)工具轴和效力轴交叉分析
这种分析维度展现的是政策工具选择范畴和实际政策强度的关联重合性。具体情况如表3.11所示，供给面政策主要是以规范性文件方式出台的，重合度为57.4%，发展规划重合度为6.6%，没有以更强的法规和规章形式出现。环境面政策主要也是以规范性文件出现，重合度为70.5%，其次是部门规章，重合度为8.2%，发展规划和法规重合度分别为4.9%和1.6%。需求面政策没有以法规形式出现的，主要是以规范性文件形式出台，重合度也仅为9.8%。这验证了需求面政策本身占比较少的现象，另外就是数字出版工具轴政策工具整体效力强度不高，法规形式占比均最少，总体重合度仅为1.6%。
表3.11 工具轴和效力轴交叉分析表
(三)工具轴和类别轴交叉分析
这种分析维度展现的是工具轴政策工具侧重点和产业政策类别归属之间的交叉关系，这种分析角度较为新颖，之前很少有从这个维度着手的分析。首先，环境面政策和类别轴整体重合性最高，重合度为87.7%。其中，与产业组织政策类别重合度最大，为76.7%。其次是产业结构政策，交叉重合度为49.3%。产业布局政策最少，仅占11%。从供给面来看，与产业组织政策重合度最高，为52.1%。其次是产业结构政策，为35.6%。再次是产业技术政策，为23.3%。最后是产业布局政策，为11%。需求面政策情况类似，与产业组织政策重合度最高，为9.6%。
这里出现了一个值得关注的问题，即目前数字出版产业政策工具与产业布局政策重合关联度整体不高。这似乎与目前普遍对产业布局政策的重要性认知有些矛盾。出现这种情况的原因，一方面是与统计角度选择有关，只考虑了国家层面布局政策，各实施地区政策没有被计入，因此可能未覆盖布局政策整体。除此之外，不排除编码归类认定范围存在狭窄的可能。而另一个原因，可能是政策工具供给与产业布局政策要求之间存在偏差，需要重新思考环境、供给和需求面对产业布局政策的对应性，另外，需要重新厘清产业布局政策的定位诉求和资源配置的关系。
表3.12 工具轴和类别轴交叉分析表
(四)活动轴和效力轴交叉分析
这种分析维度展现的是产业活动环节与政策效力强度的重合关联性。具体情况如表3.13:第一，产业活动轴各环节政策主体大部分为规范性文件。第二，在内容环节，法规、规章和发展规划重合度较低，主要为规范性文件，重合度为63.9%。第三，生产环节，规范性文件重合度最高为52.5%，发展规划、规章和法规重合度分别为4.9%，3.3%和1.6%。流通环节规范性文件重合度最高为39.3%，其次是规章，为8.2%，发展规划为4.9%，法规为1.6%。而消费环节规范性文件重合度最高，为11.5%，其次是发展规划，为1.6%，而法规和规章均不涉及该环节。
表3.13 活动轴和效力轴交叉分析表
续表
(五)活动轴和类别轴交叉分析
这种分析维度展现的是产业活动环节侧重与产业政策类别选择的重合关联性。具体情况如表3.14:第一，产业组织政策与活动轴整体的重合度较高，为89%。第二，生产环节与类别轴整体重合度最高，为67.1%，内容环节略微低一点，为65.8%，流通环节与类别轴整体重合度排第三，为60.3%。第三，产业结构政策与生产环节重合度最高，其次是流通环节。第四，产业布局政策与流通环节重合度最高。产业技术政策在各环节的出现次数比较平均，与流通环节重合度最高，为23.3%，其他依次为生产环节、内容环节和需求环节。
表3.14 活动轴和类别轴交叉分析表
(六)效力轴和类别轴交叉分析
这种分析维度展现的是政策效力强弱与产业政策类别选择的重合关联性。具体情况如表3.15:首先，规范性文件与产业政策类别轴整体重合度较高，为83.6%。规章和发展规划与类别轴重合度较为相似，分别为8.2%和6.6%。其次，产业组织政策与效力轴整体重合度较高，约为93.4%。
表3.15 效力轴和类别轴交叉分析表
建议做完效力轴、类别轴、工具轴、活动轴两两之间的交叉分要析后，有进一步地挖掘，而非简单呈现各种轴入具体所占比重，表格中均可看出来。
七、政策情境目标分析
从上述单维度和交叉分析中，我们构建出了当下数字出版产业政策的基本情境。数字出版产业政策主要是延续性政策，管理力量呈现待集中趋势，在跨产业领域可能有更多需要共同解决的问题。主要利用环境面政策手段对数字出版产品内容进行控制，在结构层面强调行政引导和市场共建，长远目标是产业结构升级和提升竞争力，但短期目标是必须先解决人才、资本、技术、信息等市场要素的禀赋积累问题。那么，数字出版产业政策要实现哪些目标呢？
(一)宏观目标指向
当下产业政策的宏观目标是发挥出版产业的外部性以及建构本国国际范围的“后发性优势”。对国际竞争力、产业成熟度与结构升级进行组织调整。要客观认识当下“市场失灵”现象的本质是有一定的历史原因和制度原因的，即产业内企业市场化运作时间成本不同，技术资金容量基础不同，主客观资源优势转化效率不同。针对当下的“市场失灵”，需要产、学、研、管四个层面共同分析与探讨市场资源自发配置可能存在的问题以及政策调控范围的切入点。另外，还要避免可能存在的“政府失灵”，避免扶持、倾斜对产业环境造成的不公平影响，发挥公共数字文化服务的高效率。例如，民营企业相应出版资质准入限制问题，可能产生消极影响。在维护国有出版企业垄断力量和运用市场机制促进产业发展之间，没有可长期保留的中间地带。[78]之前发行环节实施优惠税收政策，惠及网上书店，包括一些主要电商，传统书店担忧优惠政策可能产生“马太效应”。
(二)微观目标混合叠加发挥作用
当下的数字出版产业政策，并不是单项的数字化、信息化、技术化和融合化政策，而是多种微观政策目标叠加共同起作用的政策集。
第一，市场化、企业化诉求。数字出版产业发展引入期的经营性与公益性分开，转企改制规划实施存在时间重合性。这对企业主体资质发挥、管理运营水平提升、市场化运作方式提出更高要求。因此，作为打算和涉及开发数字出版产品的出版企业来说，也会享有转企改制相关的政策扶持。另外，微观层面，企业治理制度创新、国家出版管理制度创新和技术与产业市场创新带动多元互动的经济、政治、文化、技术环境。
第二，技术创新与研发转化。通过信息化重点项目、政府财政、税收、金融政策以及政府采购等方式，鼓励数字出版相关技术的研发和自主创新。通过高新技术企业资质认定所得税优惠、项目研发和信贷补贴等方式予以扶持，具有较强供给面政策和环境面特点。
第三，目前更加侧重传统企业的数字化转型以及传统出版领域的升级。通过产业布局政策、组织政策和结构政策予以调控。
第四，重点奖励和扶持重点集中型、外向型企业和集团，通过集团化操作、股份制改造等方式，提升优势企业和产业集中度。共同辐射国内市场和国际市场，享有财税、金融，尤其是出口和海外贸易的相关优惠政策。
第五，由市场化运作层面拓展到资本运作引导，通过专项资金、基金项目以及投融资扶持政策，解决高投入、缓收益的资金短缺问题。实际是为推动市场主体发展，从出资人制度、股权结构和经营者激励约束层面进行制度突破。[79]
第六，公共服务型和产业政策型交叉的区域性扶持政策。公益性数字文化项目与数字出版产业性项目的组合，可能存在连带效应，即社会效益的经济效益以及经济效益的社会效益互动。数字公共文化建设的投入，很大程度上也会带来社会效益和一定程度的经济收益。对于被纳入数字公共文化产品体系中的软件和硬件，这是值得进一步探讨的问题。
第七，在规制层面，经济规制、社会规制和间接规制程度与强度不均衡，质量规制和进入规制强度较大，间接规制待完善，效力待提高。
因此，数字出版产业政策辐射了上述政策目标，形成了“众事多议”型政策群。尤其是财政、税收层面，具有泛惠特征。
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