出版产业政策环境

出版产业投融资的运作是在一定的产业政策环境中进行的,成熟的产业投融资机制是出版业可持续发展的基础性条件。产业政策影响并引导着产业投融资的进程,制约着产业投融资活动的规模及结构。可以说,出版产业投融资的活跃程度和机制完善程度对于产业发展有着至关重要的意义。

出版产业投融资政策变迁

产业政策目前被经济学界认为是政府干预经济运行的第三种手段。产业政策主要可以分为两种类型,一种是产业组织政策,一种是产业结构政策。前者是指为解决同一个产业内部的规模经济和竞争效益问题的产业政策,后者是指为了影响产业间的结构变化和促进经济增长的产业政策。具体到出版领域,出版产业结构政策是指有意识地对出版产业的结构进行调整,通过这种调整来调节出版物的供求关系,促使供给结构更好地适应市场需求的变化。出版产业组织政策则主要用于指导出版产业的组织行为,维护正常的市场秩序等。

政府对出版产业投融资的宏观管理主要表现在,制定相应的投融资结构性政策和组织政策等。其中产业组织投融资政策主要表现在两个方面:一方面是针对企业兼并联合的资本规模的政策规制或对中小企业的资助扶持政策,另一方面是鉴于产业的特殊性而对产业投融资的资本结构作政策性规定,如内资外资的比例问题等。产业结构投融资政策则更多地体现在国家的财政、金融、关税等一系列调节产业间资本流向、规模和结构的宏观经济政策上。^[1]此外,政府对出版产业投融资的宏观管理还表现在运用经济手段,如利用税率的调节来引导资源的合理配置,促进出版产业的结构优化。笔者对近年来出版产业的投融资政策变迁进行了梳理,如表11所示:

表11　出版产业投融资政策变迁一览表

（续表）

（续表）

自20世纪90年代起,出版管理部门就确定了通过集团化推进出版业改革的战略部署。2001年发布的《中央宣传部、国家广电总局、原新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》提出:“鼓励出版集团、发行集团、电影集团跨地区经营。”2002年原新闻出版总署出台《关于新闻出版业跨地区经营的若干意见》,鼓励出版集团有组织、有计划、有步骤地实现跨地区强强联合。^[2]这一系列出版产业组织政策的出台为破除体制性障碍,释放出版生产力,促进出版产业的高速发展提供了良好的制度性铺垫。2003年文化体制改革试点工作正式启动以来,为了促进出版集团的发展,国家颁布了多项有利于出版集团发展的优惠政策,推动以增强产业集中度为目的的出版集团组建。

2003年原新闻出版总署出台的《关于规范新闻出版业融资活动的实施意见》(以下简称《实施意见》)提道:“发行集团设立的股份有限公司条件成熟时,经中央宣传部和原新闻出版总署批准,可申请上市发行股票募集资金。”^[3]这是出版管理部门第一次以“融资活动指导意见”的文件形式提出出版企业的上市问题。2004年原新闻出版总署发布了《关于进一步规范新闻出版单位出版合作和融资行为的通知》,该《通知》可以看作是对2003年《实施意见》的政策性完善和延伸,《通知》对一些融资环节出现的新现象做了进一步的规范及细化,其中“新闻出版企业在合作或融资活动中不得出让或变相转移,不得以合作等名义让出资方、合作方或个人承包或变相承包本单位的编辑部门;对违反规定进行合作和融资活动,或借合作和融资名义买卖书号、刊号、版号的新闻出版单位,依照《出版管理条例》等规定予以查处”等规定,都可以看作是对2003年《实施意见》的补充。

原新闻出版总署于2006年出台的《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》是根据中共中央、国务院2005年发布的《关于深化文化体制改革的若干意见》的相关要求和全国文化体制改革工作会议精神,结合出版发行业改革的实际制定的具体方案。在文化体制改革的大背景下,进一步解放出版生产力成为此阶段的重要命题。由于前阶段的出版体制改革采取的是分批进行的“试点式”改革,此阶段局部改革的成功经验开始被推广借鉴,以实施方案等形式发布。

2008年,原新闻出版总署以“一法五条例”(《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国著作权法实施条例》《出版管理条例》《印刷业管理条例》《音像制品管理条例》《计算机软件保护条例》)为原则,修订了《图书出版管理规定》《音像制品制作管理规定》《电子出版物出版管理规定》^[4],这一系列法规的出台对构建并完善出版行业的法治基础,加强出版业的规范化管理起到了很好的作用,有力地推动了统一、开放、竞争、有序的出版物市场的建设。

2009年,原新闻出版总署、中共中央办公厅、国务院先后发布了《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》,两个文件都围绕出版体制改革的主题,可以看作是对前一阶段出版发行体制改革进程的进一步助推。其中,原新闻出版总署在《意见》中提出,“支持条件成熟的出版传媒企业,特别是跨地区的出版传媒企业上市融资。在三五年内,要着力培育出六七家资产超过百亿、销售超过百亿的国内一流、国际知名的大型出版传媒企业”这样的具体目标;中共中央办公厅、国务院联合发布的《意见》提出的改革目标则相对宏观:“培育导向正确、主业突出、实力雄厚、核心竞争力强的大型出版集团公司,使之成为出版业的骨干文化企业和战略投资者。”

2010年发布的《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》针对数字出版产业的发展特别提出:“拓宽投融资渠道,引入战略投资者,实现投资主体的多元化。”此处的投资主体多元化,就是既要有业内投资者又要有业外投资者,既有国有投资者又有集体投资者和民营投资者,既有战略投资者又有普通投资者,既有机构投资者又有个人投资者,甚至可以有条件地接受外国投资者。通过完善相关政策和法规,明确各种不同的投资主体投资出版产业的范围、比例、条件和程序,使投融资活动有章可循、有法可依,投资者的合法权利和利益能够得到有效保护,增强其投资出版产业的信心,共同建设出版资本市场体系。数字出版产业作为当前出版行业实现快速可持续发展的经济增长点,在产业政策的制定和实施环节虽然处于“摸索—反馈”期,但同样也是出版业投融资实践环节最具开放性的一方“实验田”。

通过梳理近年来出版产业投融资相关政策的变迁,不难发现:关于出版业的投融资政策多内含于上述一系列政策性意见中,目前为止还少见以“投融资”为名目的政策法规。综观出版管理部门对于产业投融资行为的指导意见,其多属于产业组织型的投融资政策,而几乎没有产业结构型的投融资政策。这大概说明,出版产业的投融资实践目前还只是行业内的一个重要命题,并没有引起相关部门的足够重视。

政策拐点及意义解读

作为推动出版业快速发展的体制性保障,产业政策的变迁轨迹直接决定了传媒产业的结构化转型。2006-2010年,我国出台了多份旨在推动出版产业发展的政策文件。此阶段密集的产业政策犹如春雷,开启了出版传媒业的春天。

2006年7月,原新闻出版总署出台《关于深化出版发行体制改革工作实施方案》。该方案可谓一针强心剂,其明确提出:推动有条件的出版、发行集团公司上市融资;鼓励出版和发行集团公司相互持股,进行跨地区、跨部门、跨行业并购重组;鼓励非公有资本以多种形式进入政策许可的领域;正式提出出版业可划分为“事业型”(公益型)和“产业型”(经营型),前者以提供公共服务为基本思路,后者以产业经营为基本思路。这一划分为出版业改革和出版资本市场的发展提供了理论依据和实践基础。同年12月,《新闻出版业“十一五”发展规划》出台,明确提出要打破单一资本结构模式,积极推进投资结构调整,在出版发行企业和部分非时政类报刊社实行投资主体的多元化。

2009年被业界定义为我国出版集团发展的“政策年”,在这一年中,《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》《关于深化中央各部门各单位出版社体制改革的意见》《文化产业振兴规划》等一系列重大政策相继颁布,加快了出版业转企改制的步伐,确立了非公有出版工作室的地位,为出版集团股改上市,跨地域、跨媒体、跨行业、跨所有制联合重组奠定了基础。同时,2009年也是出版集团发展的“转折年”,在这一年中,出版集团的转企改制基本完成,其发展的主题也由转企改制转变为产业发展,出版集团进入产业化发展时期。^[5]其中,2009年4月原新闻出版总署发布《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》(以下称《指导意见》),强调社会资本对发展出版业的重要作用,强调资本市场的作用。《指导意见》提出,“鼓励和支持社会资本特别是国有大型企业参与出版传媒企业的股份制改造”,“积极支持条件成熟的出版传媒企业,特别是跨地区的出版传媒企业上市融资”,“在充分利用系统内国有资本的同时,开辟安全有效的新闻出版业融资渠道,有效地吸纳系统外社会资本和境外资本,实现以资本扩张带动业务扩张、规模扩张和效益扩张”。

事实上,很难找到一个具体年份来定义出版产业政策的“拐点”,由政策变迁导致的产业变革总是一个从量变到质变的过程。2003年起渐次展开的文化体制改革作为一种由政府主导的“强制性制度创新”,具体到出版产业投融资领域,表现为自下而上由行业实践引致的政策变迁。举例来讲,出版资本市场由最初的只允许经营业务上市,到后来鼓励编辑业务和经营业务整体上市,这样的制度创新使得出版产业与资本市场完成了对接,打通了出版产业的融资渠道;对于民营出版机构与出版企业的合作行为,由最初将非公有出版视作毒瘤,到承认其作为“新兴出版生产力”,为国有出版公司吸纳和重组非公有出版公司开辟了合法通道。在文化体制改革的大背景下,各改革试点出版企业也进行着“诱致性制度创新”。例如,作为出版传媒母公司的辽宁出版集团,其打破了民营出版的禁令,摸索出与知名民营策划人合作的方式,在取得一定业绩后,最终受到监管部门的认可,其成功经验被写入了2009年5月出台的《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》,上升为政府的强制性制度创新。^[6]这些体制创新的成果率先为上市出版公司所享有。从这个层面来讲,出版产业政策的变迁在很大程度上是依赖行业实践及创新驱动的;政策的拐点则更多地是一个量变引发质变的转折点,是试点经验成功后适当进行批量推广的契机。

政策规制对出版业上市投融资行为的影响

政策规制对出版业上市投融资行为的影响,在很大程度上属于政策绩效评价的范畴。对于投融资行为本身来讲,其“投入—产出”比例在具体的政策规制中是相对明确的,但对出版产业来说,则面临着与一般性公共政策在绩效评价时所遭遇的共同难题,即无法精准地匹配某条政策规制与某个产业行为的因果关联性(政策效力的发挥并非总是立竿见影的,很多时候需要在一定时段的持续期内才能测量出效果),只能约略地以历史时段划分产业行为的政策调控归属。为了确保研究结论的相对科学性,笔者选取其中一个年份作为样本,梳理该年度的政策规制对期间产业投融资行为的影响。目前,以“投融资”为名目的政策文件并不多见,主要集中在2003年、2004年,期间出台的《关于规范新闻出版业融资活动的实施意见》《关于进一步规范新闻出版单位出版合作和融资行为的通知》两个文件,可以说为之后的出版产业投融资实践搭建了一个框架性的指导方案,对后来的出版上市公司投融资行为意义深远。基于此,笔者选取2003年度新闻出版产业的投融资行为进行分析,以考量政策规制对于本行业的影响。

《2003年新闻出版业投融资大盘点》一文按照报业、图书出版业、期刊社、音像制品及电子出版物出版单位、印刷业的行业细分,对2003年度的新闻出版业投融资行为作了一番梳理。由于报业集团的产业化进程先于其他传媒行业,故其在投融资的理念及实践方面也较为超前。从2003年的报业投融资实践来看,凡在融资环节较为成功者,大多是将融来的资金投入创办新报或加大报纸的市场营销力度。这种将融资用于加快主业发展的做法既符合政策要求,又有利于报社自身建设。为了降低投资风险,大部分利润盈余较高的报社都将富余资金用于物业购置,如盖办公大楼、酒店、度假村等,既可以改善办公条件又可以增加收入,还可以随着房地产的增值而增值。但是,这种“圈地现象”也反映出报业投资思路的封闭性。^[7]其中,湖北日报报业集团通过资本运作取得了银行的授信贷款,于2003年先后投资证券、造纸、房地产业并跨地区建立印刷分厂等,为集团整体做大做强奠定了坚实的基础。此外,还有一些报业企业通过股权融资获得流动资金,如上海电视台下属的每周广播电视报、有线电视报将80%的广告经营权和广告收益权出售给上市公司东方明珠。

2003年度图书出版领域的投融资事件更多地集中在主业范围内,例如中信出版社在获得中信集团控股的中信文化体育产业有限公司2000万元的投资后,随即高价购买国外财经类畅销书的版权,使得中信出版社的出版物得以占据国内非小说类畅销书排行榜,同时财经类图书的销售额也跃居国内领先地位。^[8]此阶段单体出版社的投融资行为较为常见,以出版集团为单位的投融资实践还处于摸索阶段。其中“诚成文化”神话的破灭作为该年度的一个标志性事件,对后来的出版上市企业影响深远。2003年2月初,湖南出版集团以6396万元收购诚成文化11.3%的股权,并将其转让给了奥园发展,避免了一场被拖入股市泥潭的浩劫。由于该阶段资本市场环境、出版产业政策的局限性,图书出版行业的上市进程还未启动,投融资的实践也是跟随着产业政策的变迁而亦步亦趋。偶有诸如“诚成文化”这样的突破性创举,也终因种种外部环境的不完善及投融资理念的不成熟而夭折。综合2003年度图书出版领域的投融资情况发现,许多出版单位自诩有充足的闲置资金,且向银行贷款融资并不困难,所以对于融资行为并没有很强的内驱力。这种心态既反映了出版社的融资意识薄弱、资本经营意识淡薄,也反映了出版社所受政策性障碍较多,出于“观望”心态还不敢从事大规模的资本运作。^[9]从表面看,出版社似乎不缺乏资金,但是,对于行业内的兼并、重组来说,当前出版业的资金储备又显得杯水车薪。

2003年出台的《关于规范新闻出版业融资活动的实施意见》规定:“试点集团可以项目合作的方式,吸纳国有企事业单位的资金。投资方不得介入编辑业务,所吸纳的资金严格限制在经批准的项目内使用。”2004年发布的《关于进一步规范新闻出版单位出版合作和融资行为的通知》(下简称《通知》)又进一步指出:“在企业资本结构变化过程中,必须确保出版物的导向正确,不得改变党的领导和行政管理权,不得削弱国有方经营管理的责任。新闻出版事业单位一律不准搞融资活动和股份制。”此外,《通知》中关于“新闻出版事业单位一律不准搞融资活动和股份制”的规定尤为严厉,很有可能是对2003年某些出版单位投融资行为违规的一个警示。