出版产业政策法规

要研究出版产业政策体系，必须以严谨的理论体系为基础，方能深入进行研究。虽然当前出版学界对出版产业政策体系的研究涉及很多方面，但有关基础理论方面的研究相对较少，不足以为本书后续的研究提供坚实的理论支持。所以我们认为有必要在开始研究之前，构建一个科学的、完整的出版产业政策体系基础理论框架。我们认为应该运用成熟的公共政策与产业政策的相关基础理论来构建出版产业政策体系的基础理论。具体内容包括如下三个方面：一是运用公共政策和产业政策的定义、特点和功能分析来对出版产业政策的定义、特点与功能进行详细阐释；二是运用公共政策过程理论来分析出版产业政策形成过程；三是运用产业政策的分类方法对出版产业政策的分类及其体系构成进行详细分析。

公共政策、产业政策与出版产业政策具体的关系是公共政策包含产业政策与出版产业政策，产业政策包含出版产业政策。所以在构建出版产业政策理论体系之前，我们认为应该对公共政策的相关理论进行详细分析，其中涉及出版产业政策体系理论构建的主要包括两个部分的内容：一是公共政策的解析，主要是对公共政策的定义、特点和功能进行分析，目的是为定义出版产业政策提供理论支持；二是公共政策的过程分析，这是公共政策理论的重点部分，主要是分析公共政策的制定、实施与调整，目的是为出版产业政策的过程分析提供理论支持。

一、公共政策解析

公共政策解析主要包括公共政策的定义、特点与功能三个部分。

（一）公共政策的定义

自从美国著名政治学家、芝加哥大学教授Charles E．Merriam在20世纪20年代将哲学、心理学、社会学和人类学的研究方法带入公共政策的研究领域，就兴起了公共政策研究的热潮。[1]在对“公共政策”一词的界定中，很多学者从不同的角度给出了定义。

Thomas R．Dye对“公共政策”的定义是：“政府选择作为或不作为的行为。”[2]D．Easton认为：公共政策是“社会所从事的权威性价值分配”[3]。Harold Lasswell则认为：“公共政策是一个包含了目标、价值观，经过设计并准备付诸实践的计划。”[4]James Anderson认为：“公共政策是由一人或多人为应对一个社会问题而采取的一个有目的的行动过程。”[5]C．J．Friedrich认为公共政策的核心在于政府行为的目标。[6]

从上述各位学者对“公共政策”的界定中可以发现，其中Thomas R．Dye对“公共政策”的定义最简洁、最完善、最能涵盖其他学者给出的定义。D．Easton认为政策是一种权威性的价值分配，其分配是一种活动，这种权威性的活动也只有政府才能进行；Harold Lasswell，James Anderson，C．J．Friedrich三位学者定义“公共政策”时，强调了政策的计划性、目的性、目标等因素，实质是强调了政府在面对社会问题时选择有作为的行为，是公共政策的一部分，公共政策还有政府选择不作为的一部分，例如在处理国际问题方面，中国政府决定不参加“八国集团”，而依托联合国来进行讨论、处理。同时，需要对Thomas R．Dye的定义进行改进，他对“公共政策”的定义中的主体对象是指政府，但是有些非政府的政治性组织也参与行政事务，比如，我国的中共中央宣传部的主要职能就有一项是“指导宣传文化系统制定政策、法规”[7]。所以，我们认为公共政策的定义就是掌握公共权力的政治性组织选择作为或者不作为的行为。[8]

从上述对定义的讨论中，可以看出，公共政策定义包括如下几个关键要素：

（1）公共政策有确定的主体对象。并非所有的人或组织都可以制定公共政策，只有获得法律授权、享有公共权威的人或者组织可以制定、执行和评估公共政策，这里主要是指政府。

（2）所有公共政策的制定都是为了解决社会公共问题。公共政策是掌握公共权力的政治性组织对社会进行管理的一种方式，目的是保证社会公正、民主、和谐地发展；具体而言，公共政策就是为了解决已经存在的社会问题，协调与平衡公众的利益矛盾。

（3）公共政策都是主体与客体的统一，是掌握公共权力的政治性组织运用一定的资源进行公共管理的活动过程。由于个体与个体之间、个体与群体之间、群体与群体之间在社会中的分工、地位不同，由此会产生不同的利益需求，这些利益需求有些相互之间会产生矛盾，这样一来，社会问题就产生了，公共政策的客体也就出现了。然后针对这些社会问题即公共政策的客体，政府利用一定的资源制定合理政策来协调各方之间的利益需求。

（4）公共政策要呈现一定的表现形式。可以从其具体的表现形态和文字表现方式来看，具体的表现形态包括战略、方针、规划、计划、方案、项目等；文字表现方式有指示、会议纪要、决定、条例、章程、工作报告等。

（二）公共政策的特点

公共政策是掌握公共权力的政治性组织管理公共事务、提供公共服务的行动指南。可以从两个角度来看公共政策的特征：一是横向角度，从公共政策与政治系统、公共管理、社会公众三者的关系，可以看到公共政策具有辩证统一的四组特征，即政治性与公共性、稳定性与动态性、公平性与效率性、强制性与合法性；二是纵向角度，从公共政策的动态变化来看，可以看到其日趋复杂的特征。

1．从横向角度看公共政策的特征

（1）政治性与公共性。公共政策是政治系统运行的一个重要环节，是由掌握公共权力的政治性组织所制定的，必然要体现其利益，同时也要维护和巩固现行的政治统治，这反映出公共政策的政治性特征。阶级性是公共政策的政治性在阶级社会的具体表现，当统治阶级与被统治阶级的矛盾处于激化状态时，公共政策的这一特点表现得尤为明显。

公共政策的公共性是与其政治性相对的一个特性。公共政策的公共性要求掌握公共权力的政治性组织在处理社会问题时，维护社会公正，平衡各方利益，保证社会的稳定发展。因此，公共政策必须反映出社会中大多数人的利益，否则公共政策就会成为特殊利益集团牟取私利的工具，危害整体社会的发展。

公共政策的政治性和公共性有辩证关系，既有相互融合的一面，也有相互冲突的一面。如果掌握公共权力的政治组织能够将自身的利益与社会的整体利益结合在一起来制定和执行公共政策，那么公共政策的政治性和公共性就能很好地融合，反之，则会冲突。

（2）稳定性与动态性。公共政策的稳定性主要体现于掌握公共权力的政治组织制定和执行公共政策的主要目的是维护社会的发展和稳定，要实现这个目的，公共政策就要保持相对的稳定性，否则公共政策的有效性就会受到伤害，从而影响社会的发展和稳定。公共政策的动态性在于整个公共政策的制定和执行环境都是不断变化的，比如，人们教育水平的提高、科技的进步、国际环境的变化等，这就要求公共政策能适应环境的变化，适当进行调整。

公共政策的稳定性与动态性的关系也应该辩证地来看，公共政策应该稳中有变、变中有稳。如果公共政策与社会环境是相适应的，那么就应该维持大体稳定，这种稳定不是绝对的，适当的微调也是有必要的；如果公共政策与社会环境不相适应，那么就需要对其进行调整，这种调整也不是全部去推翻，而是要适当地保持政策的连续性。比如，人民币的汇率政策，要在国际汇率市场中保持适当稳定的状态，不能变动太频繁，也不能不调整，否则会有碍我国的经济发展。

（3）公平性与效率性。公共政策的制定和执行就是要维护社会的发展和稳定，如果没有相应的公平性，社会中的矛盾就会被激化，社会发展与稳定就难实现。公共政策的公平性体现在多个方面，比如，个人受教育的机会、个人收入、城市和农村的发展等。公共政策的效率性体现在投入资源效益最大化上，因为每项公共政策都有社会资源的投入，要使得公共政策有效率，就必须使得这些资源的投入效益最大化，在同等社会资源情况下，尽量地解决更多的社会问题。

公共政策的公平性与效率性也是辩证统一的：公共政策的公平性不是绝对的公平、平均主义，允许有适当的差别，这种差别是基于个人付出的，也只有这样，政策的效率性才能体现出来；公共政策的效率性是以公平性为基础的，没有公平作为效率的基础，政策必将成为社会少数人获取私利的工具。

（4）强制性与合法性。公众利益的差异性与多层次性导致了公共政策的强制性，因为社会中每个人的利益要求有很大的差异，比如，对于个人所得税的起征点，公众与政府之间、低收入人群与高收入人群之间就有差异，要消除这种差异，公共政策的强制性是必需的。公共政策强制性的保障是掌握公共权力的政治组织所建立的国家机器。

现代社会是法制社会，社会所有成员的行为都受到法律的约束，政府制定和执行的公共政策也不例外，必须在法律的框架中进行运作。公共政策的合法性体系包括四个方面：一是公共政策制定主体的合法性，是指公共政策必须由合法的组织制定和执行；二是公共政策制定程序的合法性，就是制定公共政策的每个环节都要遵循规定的程序和步骤来进行；三是公共政策内容的合法性，是指公共政策所规定的内容要符合公众的利益要求；四是公共政策形式的合法性，是指政府制定的公共政策在文字上、颁布的方式上都必须是规范的。

公共政策的强制性和合法性是统一的。只有在公共政策合法性的基础上，强制性才会为公众所接受；如果公共政策的主体、制定程序、内容、形式不合法，那么政策的强制性就会受到公众抵制，政策效率必然低下，比如，我国各个城市的自来水提价，就必须符合我国相关的法规，否则就会受到公众的质疑。

2．从纵向角度看公共政策的特征

随着社会的日益发展，现在的公共政策体系日趋呈现出复杂性，这种复杂性表现在两个方面。

（1）公共政策类型的日趋多样化。掌握公共权力的政治性组织通过公共政策对社会事务进行管理，日益渗透至人类社会的方方面面。从横向来看，国防、外交、教育、福利、税收、住房等问题都在其中；从纵向来看，大的可以涉及天文数字的国家年度预算，小到节日放假的时间。

（2）公共政策制定和执行中的复杂性。首先，是公共政策制定环境的日趋复杂。随着科技的进步，制定公共政策的社会环境中的各个因素相互依存度加大，一旦出现社会问题，必然会涉及社会的经济、政治、文化等各个方面；同时，由于国与国之间的交流更加频繁，相互的联系更加紧密，国内出现的社会问题含国际影响因素的现象越来越常见。其次，现代社会的生活节奏日益加快，社会问题的出现及其变化速率都要快于传统社会，这就加大了公共政策制定和执行中的难度，对其动态性提出了更高的要求。

（三）公共政策的主要功能

事物的功能是事物内部结构要素相互作用或事物整体与外界相互作用后表现出来的作用。公共政策的功能就是公共政策的内部结构要素相互作用后，对社会带来的总体效能与效用，是政策本质的具体体现。公共政策比较重要的几个功能有管制功能、引导功能、调控功能和分配功能。

1．公共政策的管制功能

公共政策管制功能产生的原因是掌握公共权力的政治性组织通过公共政策这一工具处理社会问题时会涉及多方利益，这些利益要求各不相同，甚至是相互冲突的，所以掌握公共权力的政治性组织需要运用这一工具对这些利益相关方进行协调。公共政策的管制功能主要有两种：一是积极的管制功能，就是政策的具体内容规定使得其管制对象自我约束其行为，比如，中华人民共和国新闻出版总署颁布的《图书质量管理规定》第五条“差错率不超过万分之一的图书，其编校质量属合格”[9]，这使得出版社在出版图书时必须遵守这一规定；二是消极的管制功能，就是政策管制的对象不遵守政策内容的时候，就会受到相应的惩罚，比如，对于不合格图书的管理，我国的《图书质量管理规定》第十七条对其相应的惩罚有明确的规定：“经检查属编校质量不合格的图书，差错率在万分之一以上万分之五以下的，出版单位必须自检查结果公布之日起30天内全部收回，改正重印后可以继续发行……违反本规定继续发行编校质量不合格图书的，由省级以上新闻出版行政部门按照《中华人民共和国产品质量法》第五十条的规定处理。”[10]

2．公共政策的引导功能

公共政策的引导功能是指掌握公共权力的政治性组织为解决因各方利益不同而产生的社会利益矛盾制定相应的行为准则，来规范和引导人们的行为。引导功能产生的原因是每个人在社会活动时都会产生有具体利益指向的行为，如此多个个体汇集而成的群体会形成一定的社会秩序，这种社会秩序也会有自身的利益诉求，具体反映在对社会资源的配置上，这种配置会决定整体的社会发展。个体或者群体的行为方式、社会秩序、社会资源配置、社会发展等形成彼此相互影响的整体，其中社会主体的行为尤为重要，它直接决定了社会的发展方向，所以掌握公共权力的政治性组织有必要通过公共政策去引导社会主体的行为，确保社会的发展方向。

引导功能通过两种途径来体现。一是通过目标，因为公共政策都有一定的目标指向，通过强制的方式来规定社会主体行为，从而使社会朝着一个方向有序发展。比如，新闻出版总署颁布的《新闻出版业“十二五”时期发展规划》提出新闻出版业在“十二五”时期的经济总量目标，具体是新闻出版产业增长速度达到19．2%，到该时期结束实现全行业总产出29 400亿元，实现增加值8 440亿元，[11]这种快速增长的目标会使得新闻出版业加大投资力度，促进全行业发展。二是通过价值，即通过观念的引导来反映社会主体的行为方式，比如，《新闻出版业“十二五”时期发展规划》中的重点发展任务有一项就是“传播社会主义先进文化，弘扬社会主义核心价值体系”[12]，这就反映出我国新闻出版业政策的价值主流，那么出版社在出版图书时内容上就要和这项政策保持一致。

引导功能从作用效果上看，有和政策所设定目标一致的作用，即正向的作用；也有和政策所设立目标不一致的作用，即非正向的作用，比如，我国政府在“协作出版”方面出台的政策——1985年1月1日，文化部颁布的《关于在协作出版中需要注意的问题的通知》和当年5月2日颁布的《关于开展协作出版业务的补充通知》都对“协作出版”做出了肯定和相关的管理规定，[13]但是政策的引导作用呈现出非正向的作用，导致了出版界“买卖书号”现象的兴起。

3．公共政策的调控功能

公共政策的调控功能就是掌握公共权力的政治性组织运用政策手段对社会公共事务出现的各种利益冲突进行调节和控制。正如上面所论述的，个体或者群体在社会活动中都会有一定的行为，这种行为表现为明显的利益指向，所以不可避免地会有冲突，此时需要公共政策来调节、平衡各方利益，从而控制社会矛盾，维持社会平稳发展。

公共政策发挥调控功能的作用类型有直接作用与间接作用两大类：公共政策对其政策对象调控功能的作用是直接的，而对非政策对象调控功能的作用是间接的。比如，新闻出版总署颁布《经营性图书出版单位等级评估办法》，直接作用是对经营性图书出版单位加强管理，优化出版资源配置；间接作用是对全行业的，具体来说，就是形成行业退出机制、优化出版产业结构、促进出版产业发展。

从公共政策发挥调控功能的结果来看，有积极的正面效应和消极的负面效应。如果公共政策制定合理，实施有保障，那么公共政策调控就能有积极的正面效应，促进社会的发展；反之，公共政策的调控就呈现消极的负面效应，不但不能解决社会矛盾，反而使其有加剧的趋势。

4．公共政策的分配功能

公共政策的分配功能是指掌握公共权力的政治性组织利用公共政策进行社会资源配置的功能。掌握公共权力的政治性组织在进行社会资源配置的时候，总是会遇到资源向谁分配、怎么分配等问题。在通常情况下，掌握公共权力的政治性组织会将社会资源配置给与政府主观偏好一致的社会主体大众。具体来说，公共政策的分配功能涉及效率与公平的价值取向。比如，在计划经济体制下，我国政府在公共政策的分配功能上实行的是牺牲效率的平均主义原则；而在市场经济体制下，我国政府的公共政策的分配功能实行的是效率与公平相兼顾的分配原则。比如，新闻出版总署于2009年1月7日颁布的《书号实名申领管理办法（试行）》就涉及对出版行业书号资源的配置。

二、公共政策的过程分析

很多学者做过关于公共政策的过程研究，其中以James Anderson，C．O．Jones建立的研究框架最为杰出，台北大学林水波与张世贤教授对其进行进一步整理，从而形成了更加合理的公共政策过程框架，具体包括：公共政策问题的认定、公共政策的规划、公共政策的合法化、公共政策的执行、公共政策的评估。[14]其中结合其他研究者关于公共政策过程的研究成果，在林水波和张世贤教授的公共政策过程模型中，添加了一个过程，称之为“公共政策的调整”，具体包括公共政策的修正、终止行为。

（一）公共政策问题的认定

古人云：“千里之行始于足下。”在公共政策过程中，公共政策问题的认定是整个过程的第一步，许多公共政策学者和其制定者，通常会花费很多精力在问题的认定过程上，有的学者和制定者甚至将公共政策的认定研究称为“公共政策问题分析之学”，从中可见公共政策问题的认定在整个公共政策过程中的重要地位。

公共政策问题的认定可以分为两大过程：一是公共政策问题的分析过程，主要是发现与界定问题，找到问题的性质、特征等；二是公共政策问题的政治过程，也称之为公共政策的议程，主要是掌握公共权力的政治组织选择哪些问题进行解决的过程。

1．公共政策问题的分析过程

公共政策问题的分析过程是重要的，因为不找准问题，了解问题的实质，那么后面所做的公共政策制定和实施就会成为无用功，从而耗费很多的社会资源。

（1）性质。在弄清楚公共政策问题的性质之前，有必要先解析“问题”“社会问题”“社会公共问题”“公共政策问题”几个概念。“问题”是客观存在与主观认知之间的矛盾。在这几个概念中，它的涵盖最广，无论从时间还是空间上来看，它始终存在，并且一直处于运动变化中。“社会问题”是指社会实际状态与社会期望之间的矛盾。它也是始终存在于社会的发展中，即使是在太平盛世，社会问题依然存在，只不过其严重程度相对较小。“社会公共问题”是为公众所关注的社会实际状态与社会期望之间的矛盾，它与社会问题的差异主要在于关注群体的数量上。比如，个体去复印书籍而不支付版税，这是一个社会问题，而大规模盗版印刷书籍而不支付版税，引起出版单位、发行单位与作者的广泛关注，这就是一个社会公共问题。“公共政策问题”则是指已经进入政策过程的社会公共问题。并非所有的社会公共问题都能成为公共政策问题，主要是因为社会资源有限，掌握公共权力的政治性组织不可能将所有社会公共问题纳入政策过程范畴，只能选择解决那些为公众所关注的主要社会矛盾，比如盗版书。如果没有进入政策过程，那它就是社会公共问题；反之，它就是公共政策问题。

图2－1　公共政策问题性质

根据上面的解析，从过程上来看，上述几个概念应该有如图2－1的关系。问题要成为社会问题，需要为社会个体或者群体所认知；而社会问题要成为社会公共问题，其社会个体或者群体的关注度要被进一步扩大，成为社会公众所普遍关注的问题；社会公共问题要成为公共政策问题，需要为掌握公共权力的政治性组织所关注，进入公共政策过程。

综上所述，公共政策问题的性质是产生于客观存在与主体认知之间的矛盾，为大众所关注，同时进入掌握公共权力的政治性组织管理的范围，并纳入了政策过程。

（2）特征。公共政策问题产生于客观存在与主体认知的矛盾，但是因为主体认识的不同，对同一个公共政策问题的认识有很大差异。比如，我国出版业内的图书价格问题，业内的管理者都认识到目前图书价格管理处于混乱的状态，需要进行治理，但对其认识差异很大，有的管理者认为要进一步加强政府对图书价格的管理，有的管理者则认为应该进一步放开对图书价格的管理，让其随市场变化而自由浮动。从这个例子可以看出公共政策问题的特征有客观性、主观性、人为性、依存性、动态性。

客观性是指任何公共政策问题都是客观存在的，是通过各种要素联结而成的。主观性是指公共政策问题是被公众所认定的，这明显带有一定的利益、价值和观念。人为性是指公共政策问题的认识和解决，都要通过人的行为来进行。依存性是指公共政策问题不是一个独立的个体，而是彼此相互联系的整体，比如，如果市场经济政策与国家性质相互联结的话，有社会主义体制下的市场经济政策和资本主义体制下的市场经济政策。动态性是指公共政策问题的各个因素都随着社会的发展，时刻在发生变化，特别是在信息技术飞速发展的今天。

（3）公共政策问题的发现。公共政策问题的发现，其逻辑结构图由问题察觉、问题界定与问题陈述这三个相互依存的阶段构成，具体可见图2－2。[15]从问题察觉到问题界定，需要决策人员或者政策分析人员利用自身的价值观念、意识形态等知识对问题进行分析，所以对同一个问题往往有不同的分析。比如，电子书的格式统一问题，有的研究人员认为这是电子书市场发展必经的一个过程，不需要政府介入，但有的研究人员则认为各个企业各自发展电子书的格式，会造成社会资源浪费，需要政府出台政策进行管制。从实质问题转换成制式问题，这实际上是一个问题标准化的问题，就是将问题的各个关键要素梳理出来，一般要借助问题陈述的功能来完成，也就是专业的问题分析方法和技巧，比如，统计方法、数学模型等。

图2－2　公共政策问题的发现

问题发现的渠道有公众意愿的直接表达、媒体的报道和政策主体的直接察觉。公众表达意愿的渠道很多，比如和政府领导直接交流、写信等方式；媒体形式多样，渗透面广，能及时发现社会中各类问题；政策主体发现问题可以凭借调研人员，定期了解社会问题。

2．公共政策问题的政治过程[16]

所谓公共政策问题的政治过程，就是公共政策的主体选择某个或某几个政策问题作为急需解决的过程。

（1）议程的种类。公共政策议程可以分成很多类，但是最基本的是系统议程与正式议程。系统议程是由不同层次的公众群体代表的社会权力系统所关注的公共政策议程，目的是追求群体价值和群体利益，它由一些抽象的项目组成，概念和范畴很模糊，处于问题的发生阶段。正式议程是执政党领导的由政府代表的公共权力系统所关注的政策议程，目的是对全社会的价值进行权威性分配，它由较为具体的项目所组成，是公共问题认定的最后阶段。过程还可以细分为：界定问题的议程，即通过讨论，慎重确定政策问题；规划议程，主要是讨论需要优先解决的政策项目；议价议程，政策关系人就价值标准与利益进行讨价还价的争论；循环议程，不断地接受科学评估和利益修正。[17]

比如，图书盗版问题，大众都已经意识到了它对社会的危害，并且通过媒体、座谈等方式表达了对图书盗版问题的关注，提出了相关的解决办法，这就是公共政策的系统议程；如果政府开始采取具体的措施将治理盗版问题纳入议程，那就是公共政策的正式议程。

（2）议程设立的条件。议程设立的条件具体包括问题的发起者、个人或者组织团体、沟通的途径和政治过程。问题的发起者是事件或者人引发社会问题，然后个人或者组织团体会因为各自的利益相互竞争，希望将自身所关注的公共问题纳入政策议程。当然问题被引发后，还需要沟通的途径与政治过程，将问题纳入议程，比如，人民代表将群众关注的问题带入人民代表大会议程。

（3）政府的角色。根据政府在议程中的积极程度，将政府的角色分为消极型和积极型：消极型政府虽有政府和大众的沟通渠道，但是他们不主动去发现问题，让大众自行界定问题、组织资源、设立目标，去寻求将公共问题反映给公共政策主体的途径；积极型政府担任更加主动的角色，帮助大众界定和表达问题，使得政府和大众之间的沟通渠道更加畅通，让政府能更容易发现社会公共问题。

（4）议程设立的途径。政策设立一般有六个途径：一是民意代表，他们将公众所关心的问题反映给政府；二是选举，通过选举公众可以表达其民意，能积极反映其民意者，公众通过选举进行支持，反之，则表示反对；三是利益集团，公众通过共同的目的结成团体，向决策者反映团体利益；四是政党，政党会针对整个社会公共问题，提出一整套方案，通过选举，成为执政党来实施整套方案；五是抗议活动，这是一种消极反映民意的方法；六是大众传播媒介，科技发展后，媒介在大众生活中扮演着重要角色，成为表达民意的一个工具。

（二）公共政策的规划

公共政策的规划是指针对未来，对公共问题提出切实可行的解决方案的动态过程。要理解这一过程，有必要详细了解公共政策规划的类型、介入者、原则、理论依据、方法和可行性分析。政策规划依据不同的标准可以被分成不同的类型：一是按照问题本身的性质来分，有经济问题、环境问题等；二是按照政策规划的时间长短来分，有长期规划和短期规划等；三是按照规划的参与人员来分，有行政人员、科研人员、利益团体等不同的规划。具体的规划原则有公正的原则、连续的原则、资源利用最大化的原则和紧急的原则。具体来看，公共政策规划有制定流程、确定目标、设计方案等环节。

1．公共政策规划的制定流程

公共政策规划的制定流程可以从宏观和微观两个层面来看。从宏观层面上看，经过对公共政策环境的分析，其中产生的各种因素，比如政策资源、政策主体行为等，开始进入政策制定过程系统中，这个进入过程也是一个价值分配的判断过程，是认可还是否定现有价值分配的过程。

从微观层面上看，公共政策规划的制定流程包括政策问题的诊断或政策问题的界定与确认、确立政策目标、拟定政策方案、政策决定等实际过程，这些过程是循环往复的。微观角度的政策规划流程是相当复杂的，它包含着一连串的小循环，是一个由多次反复循环构成的复杂过程。因为在这个流程中，政策主体会多次地诊断政策问题，反复地推敲政策目标。比如，新闻出版总署颁布《新闻出版业“十二五”时期发展规划》就是在分析我国整体“十二五”时期发展总体目标和我国新闻出版业发展基础之上开始规划的，形成初稿后，新闻出版总署以征求意见稿的形式下发到新闻出版业各个单位，然后将意见反馈到新闻出版总署，再对其发展规划进行修改。

2．公共政策目标的确定

如上所述，公共政策过程是一个环环相扣的过程，公共政策问题规定了政策目标的方向，目标方向又限制着政策方案的具体内容。所以要制定合理的公共政策方案，目标要明确而合理。

在目标确立的过程中，影响因素是应该仔细分析的。具体有如下主要因素：一是前期政策实施的情况，因为公共政策是连续的，先行政策或先前政策实施的结果是确定后续政策要达到目标的一个依据；二是公共政策可利用的资源，因为资源是公共政策的基本保障，是政策目标选择的基础；三是公共政策制定主体的风险态度，态度决定了目标的风险形态，具体分稳健的目标和有风险的目标；四是公共政策制定时的社会总体宏观情况，包括政治因素、经济因素、技术因素等。

在目标确立的过程中，还要考虑内部结构性问题。因为公共政策产生于社会公共问题，包含了多方的利益矛盾，这些利益矛盾决定了政策目标不是单一的，而是多目标组合而成的体系。从纵向上说，目标体系包含了多个子目标，只有下一层次的子目标得到实现，上一层次的子目标才能实现，具体可以细分为长期目标、中期目标、短期目标，最低目标、中等目标、最高目标等。从横向来考察，政策目标有显性与隐性之分，显性即政策目标要明确，隐性即政策目标要有一定的预留空间来应对实施过程中的不确定性。

3．公共政策的方案设计

公共政策的方案形成过程中，首先是政策各个利益相关方要达成共识，只有这样，政策最终才能出台。达成共识有三种具体的形式：一是交换，政策决策过程的结果就是要形成一定的规则，从而使公众利益得到平衡，在这个过程中，交换是主要手段与形式，具体表现为决策中两个或两个以上的决策者彼此调整立场和态度，以适应对方的某种利益需要，从而达成使各方都获得利益的协议行为；二是说服，指某一个决策主体以另一个决策主体为对象，试图证明自己在选择某一政策方案上所采取的立场，从而要求对方给予理解和支持的行为；三是强制，指某些决策者利用手中控制的权力、物质及其他优势，在选择政策方案时，迫使与自己利益不一致的决策者放弃原先所持的价值、立场、态度的行为。

达成共识之后，要开始对公共政策方案进行进一步的细化设计。其中要注意几个原则：一是方案的完备性，只有解决方案是完备的，才有解决问题的基础；二是方案的创新性，就是要有新的思路、办法去解决出现的问题；三是方案的可操作性，方案再好，缺乏实际的可操作性，也是行不通的。

（三）公共政策的合法化

C．O．Jones指出：“在任何的政治系统中，均存在着两个层次的政策合法化，第一层次为政治系统取得统治正当性的过程；第二层次为政策取得法定地位的过程。”[18]第一层次的合法性是指公共政策的主体通过大众的授权取得合法的公共权力，第二层次是指合法取得公共权力的政治性组织依据相关的法律制定合法的公共政策。所以，公共政策的合法化是指法定的政策主体为使选定的政策方案获得合法地位，而依据法定的权限与程序对政策进行审查、通过、批准、签署和颁布的过程。

依据定义，首先公共政策的合法化需要有一个合法化的公共政策主体，主体的设置、编制、职权、职责、活动程序和方法要符合法律规范，这里主要是指国家行政机构，包括中央和地方的行政机构。其次公共政策出台过程要合法，也就是政策合法化主体在自身合法权限内进行公共政策的审批、通过、批准。

（四）公共政策的执行

在经过公共政策的制定阶段后，公共政策开始进入执行阶段，即将一种政策付诸实施的各项活动，具体来说，就是负责执行的公共机关利用社会资源，化解社会矛盾，实现政策目标的过程。学界对这一阶段的研究非常重视，研究模式有很多，总结之后有三类：一是自上而下的分析模式，即从公共权力的中心开始，融合资源因素和环境因素，层层往下递推，实施公共政策；二是自下而上的模式，主要是产生于对自上而下的分析模式的批评，认为该模式忽略了底层执行者的意见，所以自下而上的研究模式修正了这一缺陷，将底层执行者对社会公共问题的意见作为政策执行的开始；三是两者的结合，构造一个循环结构的公共政策执行模式。在此阶段，决策层做出决策后，公共政策开始执行，中间融合了多方因素，实施后的结果会反馈到决策层，然后影响下一步的公共政策执行。[19]为深入了解公共政策的执行，有必要深入了解公共政策执行的性质和影响因素。

1．公共政策执行的性质

公共政策的执行是整个公共政策过程的重要阶段，它是政策执行者有选择的、有组织的、复杂的行动过程。选择性体现为政策执行与执行者的能动性有关，同时也是基于利益的选择；组织性体现为政策实施必须有专门的组织来负责，政策执行必须有序地进行；复杂性体现为政策实施是一个精心操作的过程，涉及众多因素。其包含的重要性质如下：

（1）公共政策执行是公共政策规划的连续。公共政策规划与公共政策执行两者相辅相成，前者是后者的基础，后者是前者落实的保障。公共政策规划得当、目标明确，那么执行起来会事半功倍；在执行过程中，政策得到了完全的或比较好的执行，制定政策时确定的最为重要的目标才能得到落实，同时执行过程完善，对政策规划的反馈功能才能发挥作用，进而对公共政策规划的修正起到作用。

（2）公共政策执行是由一系列行动构成的过程。众所周知，公共政策的执行并不是通过一次行动就能达到政策规划目标的，它包含着政策执行者一连串的自觉与不自觉的、偶然的与必然的行动，具体来说有制定政策执行的计划、建立政策执行组织、招聘和培训政策执行人员、筹集和配备必要的物资和经费等。比如，新闻出版总署实行“书号实名申领”制度，这项政策实施需要对在岗的编辑人员进行培训，同时筹集资金建立信息网络等。

（3）公共政策执行是有组织的活动系统。执行政策是有组织的活动系统。研究公共政策执行的组织理论研究人员C．P．Snow曾经说过，将观念转化为行为的关键就是组织，他们将问题细化为具体、可以管理的工作项目，再将这些工作分配给专业化的人员来执行。[20]以上述“书号实名申领”为例，新闻出版总署颁布该项政策，下行至各省市的新闻出版局，再下行至各家出版社，出版社则依托总编室建立单位的“书号实名申领”制度，所有行为构成了一个有组织的活动系统。

（4）公共政策执行是一种利益协调。公共政策执行过程，从本质上看，就是政策执行主体与政策目标群体通过相互作用对利益加以选择的过程。在公共政策的执行过程中，政策的制定者、政策的执行者及目标群体等组织和团体，归根到底都是由个人构成的，非常关心自身利益。比如，新闻出版总署鼓励有条件的出版单位进行跨地区经营，这其中就会牵涉到所跨地区自身的利益，会有利益的重新调整。

2．公共政策执行的影响因素

影响公共政策执行的因素有三大部分：一是政策问题的可控程度，主要是与所处理社会问题的特点有关系；二是政策本身具有的条件；三是政策之外的条件。[21]

（1）政策问题的可控程度。政策问题有难易之分，对公共政策执行的影响自然不一样，容易解决的问题，公共政策执行起来相对容易，反之亦然。比如，出版行业内的出版职业资格与盗版问题，两者相比较，前者明显容易解决。

问题的可控程度与如下具体因素相关：一是有效的技术理论和技术，比如，治理电子图书盗版问题，就与电子图书的加密技术紧密相连；二是政策目标团体的行为及其个体数量，个体越多，行为越复杂，政策执行的难度就越大；三是政策目标团体的合作程度，因为团体在形成过程中，会逐步发展出自身的一套行为模式，而政策的制定与实施会改变相对固定的行为模式，所以政策的绩效与团体的合作意愿直接相关。

（2）政策本身所具备的条件。具体包括：一是政策前期制定的情况，如果政策前期制定有合理的规划，目标清晰，同时符合国家法律规定，那么政策执行自然就会容易；二是政策资源，如果公共政策执行过程中经费充足、执行人员的素质高、整体过程信息共享充分，对政策执行人员而言也会大大降低政策的执行难度。

（3）政策本身之外的条件。具体包括公共政策目标人群的协作程度、经济和技术环境、组织间的沟通情况等。如果公共政策目标人群的协作程度高、社会的经济与技术发达，则有利于决策者、执行者、目标人群的沟通，那么就会有利于公共政策的执行。

（五）公共政策的评估

公共政策无论大小，一旦制定和执行，因为利用了一定的社会公共资源，公众就有必要知道公共政策的合理性与有效性，这个必要的过程就是公共政策的评估。公共政策的评估就是基于系统和客观资料收集与分析，来判断公共政策投入、产出、效率与影响的过程，从而为公共政策的调整提供科学的依据。

1．公共政策评估的本质

学界对公共政策评估的研究有很多文献，综合来看，主要观点是认为公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应进行判断、评定，从而决定公共政策变迁的活动。从这个定义中可以看出，公共政策评估具体涵盖四个环节的内容：一是规范，即通过收集公共政策制定和执行的相关资料，来建立科学的评估标准和程序；二是测度，对收集的信息进行分类整理，建立合理的测度体系；三是分析，利用评估标准，对政策执行的结果进行评定；四是评判，就是根据评估的结果对公共政策的调整提出相应的建议。

公共政策评估的作用可以从两个方面来看：一是对改进公共政策的积极作用，就是利用评估标准对公共政策的投入、产出效率进行评价，然后决定政策是否终止或者政策是否改进，从而提高公共政策的科学化、民主化水平，实现政策资源的有效配置；二是消极的作用，就是不合理地利用公共政策评估来达到个人或者团体的利益，比如，规避责任、骗取社会公共资源等。

2．影响公共政策评估的因素

公共政策评估需要大量的信息，这些信息来源于政策制定和执行过程中，来源于政策的整体环境中，其中一些直接影响到公共政策评估的质量：一是政策评估的目标，如果没有明确的目标，那么就很难建立科学的评估标准；二是明确的评估指标，目标清晰后，需要用指标对其进行量化，来对公共政策成功与否进行测定；三是政治影响，从某种意义上说，公共政策过程就是一种政治过程，公共政策的评估直接影响到某些政治家或者政治团体的利益，所以在评估过程中，他们基于自身的利益，会或多或少地施加影响；四是评估的成本，评估的成本如果占用政策项目太多的资源，那么政策评估就很难被通过。

3．公共政策评估的步骤

公共政策评估过程包括准备、实施和总结三个步骤。

（1）公共政策评估的准备。首先是确立评估对象。有四类公共政策可以作为评估的对象，具体有：正在执行的较为成熟的政策、实施效果与环境变化之间有明显因果关系的政策、评估的结论有代表性并有推广价值的政策、负面效应突出的政策等。然后是制定评估方案，具体包括五个因素即评估主体、评估对象、评估目的、评估标准、评估方法。最后是组织和设备准备，具体包括成立评估机构、选择评估人员、提供相关的物资准备。

（2）公共政策评估的实施。首先是对收集到的公共政策实施信息进行整理，可以采用座谈、问卷等多种调查方法，要求数据是系统的、精细的和准确的。然后要对评估信息进行定性和定量的统计分析。定性分析时，要将信息分成充分肯定、基本肯定、部分否定、基本否定四个级别；定量分析时，要把信息分解成多个单项指标，并对每个单项在综合指标体系中的权重做出合理规定。无论是定性还是定量分析，都要运用科学的评估方法。

（3）公共政策评估的总结。这一阶段主要包含两项工作内容：一是提交总体公共政策评估报告，包括对政策的制定与实施进行总体的评价和对政策的调整提出建议；二是对公共政策评估活动做出整体总结，包括对评估结构的效率、资金使用的效率、评估过程设置的合理程度等进行总结。

（六）公共政策的调整

公共政策评估之后，对于公共政策的整体实施效率有了明确的认识，就应该对公共政策进行适当的调整：一是对于评估结果好的政策，需要进行维持；二是对于评估结果一般，其中有许多需要改进的政策，需要进行修正；三是对于评估结果很差的公共政策，需要终止其运作。

1．公共政策的修正

公共政策的修正是指针对不能很好解决政策问题的现行政策内容进行修改的行为。公共政策修正的具体原因有：一是公共政策的制定者或者决策者活动的政策领域正在逐步扩大，比如，图书盗版问题，随着数字技术的发展，图书盗版范围扩展到数字图书领域，那么治理图书盗版的政策也应该进行及时修正，延伸到数字图书领域；二是公共政策的某些部分会出现社会负效应，比如，稿酬制度，随着社会的发展，稿酬标准制定过低会影响作者的积极性，就有必要对稿酬标准进行调整。

2．公共政策的终止

公共政策的终止是指一项公共政策已经失去了其功用，掌握公共权力的政治性组织采用强制性手段对其加以取消的行为。一般来讲，在如下两种情况下，公共政策会被终止：一是公共政策的客体，即政策问题已经解决，目标已经实现，该政策应该自动被终止；二是制定出来的公共政策在实施后，经过评估，不能解决政策问题，并且已经耗费了一定的社会资源，在这种情况下，政策的决策者应该取消原有政策，重新进行政策规划。总体来看，政策终止是政策周期中的一个环节，它既是一个政策的结束点，也是一项新政策的起点。

公共政策终止的作用具体体现在两个方面：一是节省社会资源，政策的制定、实施总是需要耗费一定的社会资源，无论问题能否得到解决，原有政策继续下去只能浪费社会资源；二是促进政策优化，原有政策出现的问题可以作为新政策的借鉴，从而优化政策内容。

产业政策是公共政策的一个组成部分，侧重点在于产业经济方面，它是政府[22]对产业发展选择作为或者不作为的一种行为。在学界，产业政策是产业经济学的一个组成部分，它是产业发展理论、产业结构理论和产业组织理论在公共政策领域中的实际应用；反过来，产业政策在实践中的经验也成为产业经济学的研究基础。所以，总体来看，产业政策是以公共政策学和产业经济学为基础在产业经济发展中进行实践的结果。

产业政策理论涉及出版产业政策理论构建的内容，主要包括如下两个方面：一是产业政策的解析，目的是为出版产业的定义、作用提供分析理论；二是产业政策类型，目的是为出版产业政策体系的构成提供分析理论。

一、产业政策解析

产业政策的解析主要包括三个部分：一是产业政策的内涵，主要包括对产业政策的定义与其存在理论的分析；二是从历史角度对产业政策起源进行分析；三是产业政策的作用分析。

（一）产业政策的内涵

1．产业政策的定义

“产业政策”一词来源非常明确，它是日本通产省的代表在1970年的经济合作与发展组织（OECD）大会上正式提出的[23]，但是有关产业政策的具体含义，学界却少有统一的说法，有的学者认为产业政策是后进国家在努力赶超发达国家时采用的政策总称，有的学者认为产业政策就是为了加强本国产业的国际竞争力，还有的学者认为产业政策是政府出台有关产业政策的总和……总之，学界有关产业政策的定义，分歧还是很大的。

笔者认为，要清晰定义“产业政策”，首先有必要对“产业”一词有清晰的界定。有关“产业”定义，各家观点如下。复旦大学芮明杰教授认为，“产业经济学中的产业概念有广义和狭义之分。广义的产业概念是指国民经济中的各行各业……狭义的产业概念专门指工业或称为制造业内部的各种工业部门或行业”，“广义的产业概念和狭义的产业概念在本质上并无区别，在使用中，只要注意这种产业是以什么样的特征而区分决定的企业集合便可……本质上看……是一些具有相同生产技术或产品特性的企业集合”。[24]徐传谌、谢地认为，“产业是指具有某类共同特征的企业集合”；产业分类法方面，有马克思的两大部类分类法，“马克思在分析社会资本简单再生产和扩大再生产的实现条件时根据产品的最终用途，把社会物质部门分为两大部类，即生产生产资料的第Ⅰ部类和生产消费资料的第Ⅱ部类”，还有农轻重产业分类法，“……是在前苏联及其他社会主义国家的经济系统中经常采用的一种产业分类法。它是将经济活动中的物质生产部门划分成农业、轻工业、重工业……”等。[25]史忠良认为，“一个产业是具有某种同一属性的经济活动的集合……对产业划分形成了若干层次……以同一商品市场为单位划分的产业是第一层；以技术、工艺的相似性为根据划分的产业是第二层；大致以经济活动的阶段性为根据将国民经济划分为若干大部分所形成的产业是第三层”[26]。从上述观点可以看出，产业就是具有同一经济属性的企业集合，具体的分类可以依据不同的标准而有不同的划分方法。

在“产业”含义界定的基础上，来对“产业政策”一词进行界定。复旦大学芮明杰教授认为，“产业政策的涵义可以界定为：针对市场经济运作中可能出现的市场失灵和错误导向，政府为修正市场机制作用和优化经济发展过程，对产业发展、产业结构的调整和产业组织所采取的各种经济政策的总和”，“广义的产业政策是指政府对产业经济进行干预的各种政策的总和。按照这一理解，可以说随着农牧业的出现和国家政权的产生，产业政策就开始发挥它的作用了。据一些学者研究，在我国春秋战国时期、古埃及和古巴比伦的历史记载中就都已经出现了产业政策的雏形”。[27]徐传谌、谢地认为，“产业政策是政府为了实现一定的经济和社会目标对产业活动进行干预而制定的各种政策的总和……产业政策的实质，是针对产业活动中出现的资源配置的市场失灵情况而实行的政策性干预”[28]。史忠良认为，“产业政策是政府将宏观管理深入到社会再生产过程之内，对以市场机制为基础的产业结构、产业技术、产业组织和产业布局变化进行定向调控，以实现某种经济和社会目标的一系列政策的总和”[29]。总体来看，上述学者的观点差异不大，只是对产业政策的定义角度不同：产业政策可以从宏观和微观两个层面来定义，宏观层面就是政府对产业经济进行管理的各种政策总和；微观层面阐释了产业政策的具体内容，即为弥补市场机制的运作缺陷，政府对产业的发展、结构、组织各层面采取政策的总和。

从本质上看，产业政策是政府干预市场经济的一种手段，目的是促进整体经济的健康发展。

2．产业政策产生的理论依据

产业政策产生和存在的理论依据主要有三种，即“市场失灵说”“赶超战略说”“国际竞争说”。

“市场失灵说”源起欧美和日本。欧美研究者认为市场机制在其资源配置的过程中，有自身的缺陷，应该用产业政策来加以弥补。尽管有这样的认识，但是他们对产业政策的有效性还是保持怀疑态度，认为产业政策的实质就是计划机制，所以总体看来，他们还是信奉自由市场机制，政府只是对少数产业通过产业政策进行管理。相对于欧美政府，日本对产业政策的运用要积极得多，日本政府设立了专门的产业政策机构来进行系统化的产业政策制定。日本研究者认为，产业政策的核心就是政府为使经济达到最优化运行而实施的干预行为，如日本通产省经济研究所原所长小宫隆太郎就认为产业政策的核心是为了应对市场在资源配置方面的失败[30]，他们认为产业政策不但有效，而且在实际的经济运行中还非常必要。

“赶超战略说”源于政府部门的官员，特别是不发达国家的政府官员，他们认为政府需要采用产业政策这种积极干预经济的手段，将本国的后发优势发挥出来，赶超发达国家。日本经济学家并木信义就持这样的观点，他认为：“产业政策就是当一国的产业处于比其他国家落后的状态，或者有可能落后于其他国家时，为了加强本国产业所采取的各种政策。”[31]

“国际竞争说”认为政府采用产业政策来发展本国优势产业，是为了满足更好地参与国际竞争的需要。美国学者约翰逊就认为：“产业政策是政府为了取得在全球的竞争力，在国内发展或限制各种产业的有关活动的总的概括。作为一个政策体系，产业政策是经济政策三角形的第三条边，它是对货币政策和财政政策的补充。”[32]

（二）产业政策的起源

如上所述，产业政策起源于政府对产业经济进行干预的行为。从这个角度看，人类社会很早就有了产业政策，据相关的文献记载，在我国春秋时期、古埃及、古巴比伦的历史记录中都出现了产业政策的雏形。

现代意义上的产业政策源于工业化飞速发展的西欧。[33]17世纪英国的重商主义者在政府进行经济管理方面，着重强调政府应该利用公共权力的强制力，全面干预经济发展。到了19世纪，产业政策理论与实践得到了进一步的发展。在众多研究者中，德国经济学家李斯特的观点广受瞩目，他认为世界上各个国家之间的经济实力是不平衡的，这就注定其竞争也是不平衡的，其中经济落后的国家就需要政府出台政策对本国的产业进行保护。[34]同时期的美国政府则遵循自由市场的理念，对其产业发展采取了自由竞争的发展策略，任其发展，当然，其间也出台一些辅助性的产业政策，比如，采用关税保护本国弱小产业，完善公司所有权制度来加强公司的正规化管理。

日本经济在现代化过程中，其产业政策功不可没。自明治维新开始，日本政府就积极利用产业政策这一手段来促进产业的发展。比如，在1870年日本政府设立了工部省，其主要职能就是系统地制定和实施产业技术政策；1886年日本政府颁布《兴业意见书》，第一次系统地制定出产业发展的具体政策措施。[35]

从1949年中华人民共和国成立后到1978年，我国政府在这一历史阶段都是实行计划经济体制，国内所有的产业发展都是由政府统一进行规划的，这个阶段的产业政策有其实而无其名。在20世纪80年代，我国政府开始正式提出产业政策，这个时期是我国开始进行改革开放的时期，目的是全面建设社会主义经济，此时，政府开始采用产业政策来发展产业经济，而且对这一手段非常重视，一直延续到现在。比如，政府发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，其中第三篇“转型升级，提高产业核心竞争力”、第四篇“营造环境，推动服务业大发展”、第五篇“优化格局，促进区域协调发展和城镇化健康发展”的具体内容都属于产业政策的内容。[36]

（三）产业政策的作用

产业政策的作用主要体现在弥补市场机制不足、加快经济发展速度、优化产业发展等几个方面。在弥补市场机制不足方面，首先政府通过产业政策可以克服市场垄断造成的资源配置不完美的情况，在市场出现垄断情况后，市场机制很难自我调整进行修复，只有通过产业政策的引导和调节来达到社会资源最优配置；其次是加快经济发展速度，德国经济学家李斯特认为工业化起步晚的国家，可以通过产业政策来培育自己国家的优势产业，从而加快经济发展速度，赶上发达国家，产业政策的这一点作用在日本战后的经济发展中体现尤为明显；再次产业政策在优化产业发展方面，能够调整产业结构，使产业均衡发展，同时还能够鼓励产业新技术的发展等。

当然，产业政策和其他公共政策一样，不是十全十美的，也有自身的局限性。具体体现在：一是市场有失灵的时候，政府也是一样的，也会有机制失调的情况，其出台的产业政策可能不但不能弥补市场机制的不足，反而使产业发展情况更糟糕，因为政府在出台产业政策的时候，由于受信息、资源等方面的限制，很可能导致产业政策和产业发展中的问题不匹配；二是产业政策在发展产业方面，并非对所有产业都有效，根据相关学者研究，产业政策对那些产出弹性大、生产效率好的产业有明显的效果[37]；三是产业政策在其实施过程中要耗费大量的资源，如不能很好地控制政策的“投入—产出”效应，就会造成社会资源的浪费。

二、产业政策类型

产业政策根据不同的分类标准，有不同的分类。如果根据产业政策作用对象来分，可以分为农业政策、工业政策、服务业政策等；如果根据产业政策的时效来分，可以分为长期产业政策、中期产业政策和短期产业政策；如果根据产业的不同发展周期来分，可以分为产业形成期政策、产业成长期政策、产业成熟期政策和产业衰退期政策；如果根据产业政策的内容来分，可以分为产业发展政策、产业组织政策、产业结构政策。

本书的产业政策分类将按照产业政策的内容分类来进行，但是学界依据这个标准来对产业政策进行分类，也有不同之处：有学者将产业政策划分为产业组织政策、产业结构政策、产业技术政策和产业布局政策，比如，徐传谌、谢地主编的《产业经济学》一书中就是采用这种分类[38]；也有学者将产业政策划分为产业结构政策、产业组织政策、产业布局政策和产业发展政策，比如，史忠良主编的《新编产业经济学》一书中就采用这种分类[39]；也有学者将其划分为产业组织政策、产业结构政策、产业发展政策，比如，芮明杰主编的《产业经济学》一书中就采用这种分类[40]。

上述学者的划分方法，在产业结构政策和产业组织政策上的分类是统一的，只是在产业发展政策、技术政策和布局政策上有分歧，我们认为将产业技术政策和产业布局政策纳入产业发展政策，并将产业发展政策进一步扩充为产业外贸政策、产业金融政策和产业可持续发展政策等，将使得整个分类更加完整、简洁且具有更强的逻辑性。所以本书采用了芮明杰等人的划分方法，将产业政策划分为产业发展政策、产业结构政策和产业组织政策，具体可见图2－3。

图2－3　产业政策的内容分类

（一）产业发展政策

1．产业发展政策的概念与特点

产业发展政策主要源自于“经济赶超说”，主要是日本和韩国在“二战”后国家经济发展过程中，政府广泛应用产业政策所取得的实践经验。芮明杰将“产业发展政策”的概念界定为：“一国政府为特定产业的结构调整和升级，全面提高产业国际竞争力，以技术创新、组织结构合理化、优化空间布局等为手段，满足消费者需求，促进产业持续健康发展，所制定或采取的各种政策总和。”[41]史忠良认为：“产业发展政策是指为了促进产业形成和发展而制定的一系列具体政策的总称。”[42]这两位学者对“产业发展政策”的定义所选取的角度不同，芮明杰强调了产业发展政策所采取的手段，史忠良则强调了产业发展政策的功能。结合起来看，产业发展政策就是政府为促进产业发展，通过刺激产业技术创新、优化产业空间布局、扩大产业进出口等手段而采取的一系列政策的总称。

产业发展政策的特点主要体现在如下两个方面：一是目标的多元性，产业发展政策与产业结构政策和产业组织政策的目标指向单一不同，针对产业发展的具体目标是多元的，它具体涵盖了产业技术创新要求、产业空间布局要求、产业进出口贸易要求等；二是产业发展的指导性，即产业发展政策所采用的刺激产业发展的手段是以指导性为主的，也就是说，政策在资源配置方面还是以市场配置为基础，不采用直接干预的方法。比如，印刷业的数字技术政策，政府在制定和实施的时候，不会强制否定传统印刷技术，而是通过资金支持、税收优惠等间接调配手段来鼓励数字技术在印刷业的运用。

2．产业发展政策的内容

产业发展政策根据产业政策的目标取向不同，可以进一步细分为产业技术政策、产业布局政策、产业外贸政策、产业金融政策和产业可持续发展政策。

（1）产业技术政策。产业技术政策是指政府对产业技术发展实施指导、选择、促进与控制的政策的总和，它的主要目的是保证产业技术的科学发展。发展产业技术政策主要是因为单凭市场机制来发展产业技术是有限的，而且现代技术日益呈现高精尖的特征，开发成本巨大，单一企业难以支撑，所以政府有必要通过政策手段提供相应的技术支持。

产业技术政策的主要内容包括如下两种。一是产业技术研究与开发援助政策，主要是指政府对依靠本国的科研机构进行新产业技术、工艺的研发与推广行为给予支持的政策，具体是通过知识产权保护、资金支持等手段来进行的，比如，我国的《国家“十二五”科学和技术发展规划》，该规划提出在“十二五”期间，我国政府要加大对新兴产业的科研投入力度，实施一部分科技重点项目；同时要攻关涉及产业升级的核心技术。[43]二是新技术引进政策，主要是指通过注入资金、合资等多种方式鼓励引进发达国家先进技术的政策，因为各国在发展过程中，由于历史的因素，形成了各国的技术优势，所以处于技术劣势的国家可以通过技术引进的手段来发展本国的产业。

（2）产业布局政策。产业布局政策是指政府在一定时期为实现产业的合理布局而采取的调整产业空间结构的政策总和。实施产业布局政策是因为国与国之间、地区与地区之间有自然资源、资本和人口等要素的空间差异，从而造成了产业发展之间的不平衡，为使整体产业更好发展，就有必要实施产业布局政策，使得不同的国家和地区依靠自身的优势资源进入产业发展过程，从而带动整体产业的平衡发展。

产业布局政策具体包括了三个层次的内容：一是中央宏观总体布局政策，主要是指产业发展的重点区域选择、区域主导产业选择以及产业分工与协作关系的协调；二是地方局部布局政策，主要有制订和实施地区产业发展计划，从而确定该地区在产业内的比较优势和竞争优势；三是微观层面的企业个体布局政策，即政府通过对个体企业经营中的厂址选择、生产布局、服务网络布局的具体干预，从而促进企业布局合理化的一种政策。

（3）产业外贸政策。产业外贸政策是指一个国家的产业在对外贸易过程中，政府所采取的限制性或者保护性的政策总和。具体来看，产业外贸政策可以分为两类：一是进口限制政策，实质是保护本国的产业发展，特别是当本国产业处于发展初期，比如，新闻出版总署于2011年4月6日开始实施的《音像制品进口管理办法》第七条就明确指出，“国家对设立音像制品成品进口单位实行许可制度”[44]；二是出口扶持政策，政府一般是采用税收、金融、货币政策直接或者间接扶持、引导企业出口。

（4）产业金融政策。产业金融政策是指一国的产业在发展过程中，政府利用金融手段来调整产业发展的政策总和。具体而言，金融政策是与其他的产业政策相互交融的，即通过产业布局政策、产业技术政策和产业外贸政策来实现的。对于产业而言，良好的产业金融政策有利于产业的平稳发展。

（5）产业可持续发展政策。产业可持续发展是一种新型的产业发展模式，要求产业在发展过程中，尽量消耗较少的能源，注重产业现代与未来发展之间的平衡性和协调性，产业可持续发展政策就是鼓励这种模式的产业发展。此类政策的提出，与现代产业发展中对资源掠夺性的发展所带来的人类环境恶化相关。比如，新闻出版总署颁布的《新闻出版业“十二五”时期发展规划》中对于印刷业的规划就有可持续发展政策的内容：“……大力推动绿色印刷发展，以数字印刷、数字化工作流程、CTP和数字化管理系统为重点，在全行业推广数字化技术……”[45]

（二）产业结构政策

1．产业结构政策概述

芮明杰对产业结构政策的定义是：“产业结构政策是指一国政府依据本国在一定时期内的具体情况，遵循产业演进的一般规律和一定时期内的变化趋势，制定并实施的有关产业部门之间资源配置方式、产业间及产业部门间比例关系，以促进产业结构向协调化和高度化方向发展的一系列政策措施的综合。”[46]从这个定义可以看出产业结构政策的目标主要是促进产业结构的合理化，具体来说，一是促进产业间结构的合理化发展，即根据本国的实际情况，选择主导产业，培育支柱产业，保护幼稚产业，调整衰退产业；二是促进产业内部结构的合理化发展，即因为技术或者市场的变化导致产业内部的子产业分裂为传统产业和新兴产业，在稳定传统产业的同时，应该积极发展新兴产业。

2．产业结构政策的内容

根据上面分析的产业结构政策目的，可以从两个角度来划分产业结构政策的内容：一是产业间结构角度，即选择主导产业，培育支柱产业，保护幼稚产业，调整衰退产业；二是产业内部结构角度，即稳定传统产业，发展新兴产业。

（1）从产业间结构角度来划分产业结构政策。

①选择主导产业。主导产业是指在一国经济发展的某阶段，若干产业部门对产业结构和经济发展具有主导作用的产业。主要特征有：一是具备良好的发展前景，由于主导产业引入了创新机制，使得产业技术更新较快，从而提高了产业生产率，同时也通过创新机制进一步创造新的市场需求，有发展前景；二是具有产业扩散效应和关联效应，即主导产业能够通过自身的发展带动上下游产业的共同发展。

主导产业的选择标准有如下几个：一是需求收入弹性标准，这是由日本的经济学家筱原三代平教授提出来的，即产业产出的需求增长率除以国民收入增长率，不同的产业在不同的发展阶段，其需求收入弹性是不同的，弹性越高，成为主导产业的可能性越大；二是生产率上升标准，同样是由日本经济学家筱原三代平教授提出来的，即产业的生产率增长越快，证明该产业的市场潜力越大，越有发展前景；三是产业关联度标准，罗斯托教授认为主导产业应该选择关联效应强的，通过其后向、旁侧和前向的影响，带动其他产业的发展。

主导产业选择好了以后，就要通过一定的支持为主导产业的发展提供良好的环境，加大对产业的扶植和保护力度，积极推动产业技术创新。

②培育支柱产业。支柱产业是指在国家经济发展中占有重要地位的产业。具体的特征：一是其产值占国民经济比重大，同时该产业的产品需求收入弹性大；二是该产业的市场份额大；三是产业技术发展成熟，且水平较高。只有具备了以上三个特征才能成为一国的支柱产业。

培育支柱产业主要从两个方面入手：一是积极提高支柱产业的技术研发水平，在提高产业生产率的同时，延长产业的生命周期；二是加快主导产业向支柱产业的转变，因为主导产业虽然前景广阔，但还不是对国家经济贡献最大的产业即支柱产业，这种转变也不是必然的，政府应该通过税收优惠、价格补贴等手段，增大转变的可能性。

③保护幼稚产业。幼稚产业是相对于发达国家的同类成熟产业而言的，它是新建立的对于一国经济发展所必需的，同时处于幼稚阶段的产业。

在幼稚产业的保护方面，政府可以采用两大类措施：一是国际贸易保护政策，主要包括关税保护和非关税保护措施，其中后者主要有进口配额、许可、投资和贸易方面的歧视性要求等；二是国内生产扶持政策，主要包括财政税收扶持政策、金融扶持政策、技术扶植保护、直接规制扶植保护等。

④调整衰退产业。从产业生命周期理论来看，衰退产业是指经历了产业形成期、成长期、成熟期之后，进入衰退阶段的产业。其产业具体的特征是，产业所生产的产品在市场上的销量急剧下降，同时其产业技术无创新趋势，进而无法创造新的市场需求量；另一方面，具有替代作用的新兴产业产品在市场上的需求量和销量都呈上升趋势。

调整衰退产业的政策方向是创造合适条件让衰退产业进行有序撤退，同时引导资本存量向高增长率产业部门进行有效转移。具体的调整政策有：一是加速设备折旧，采用促进折旧的特别税制，同时对因设备报废而产生的损失提供部分补偿来加速设备折旧；二是促进转产，政府对衰退产业的相关企业，提供新生产技术与工艺、资金，加速产业转换过程；三是提供管理援助，主要是对衰退产业的生产剩余人员进行合理安置。

（2）从产业内部结构角度来划分产业结构政策。

从产业内部结构角度来看，产业结构政策可以分为稳定传统产业与发展新兴产业的政策。该划分是以产业内部的技术更新为标准的，由于社会科技的不断发展与持续的市场压力，产业内部对于生产技术也是持续更新的。量变引起质变，当技术更新到了一定程度的时候，其产业内部开始分化为传统产业与新兴产业，此时，产业政策应该对传统产业进行稳定维持，对新兴产业进行积极支持。

传统产业是指在管理方式、生产技术与生产工艺方面比较落后的产业，产出效率较低，同时市场前景较差。因为一个传统产业所占有的社会资源巨大，在短期内让其转换为新兴产业的可能性较小，所以此时的政府应该提供技术改造、资金支持来稳定传统产业。新兴产业由于有新技术的支撑，市场潜力较大，政府应该积极提供资金、人才等支持，鼓励其迅速发展、壮大。

（三）产业组织政策

1．产业组织政策概述

芮明杰将产业组织政策定义为：“产业组织政策是政府为达到维护有效的市场竞争的目的而制定和采用的调整市场结构、规范市场行为的产业政策。”[47]实质是促进市场内企业的有效竞争，维持正常的市场秩序。

有关产业组织政策的具体目标，美国经济学家贝恩曾提出六个要素：“一是企业应达到并能够有效地利用规模经济，市场的供给主要应由达到经济规模的企业承担，企业应有较高的开工率；二是不应出现某些产业或企业长期获得超额利润或长期亏损的情况，从较长时间来看，各产业的资本利润率应是比较均等的；三是较快的技术进步，主要指技术和产品开发、革新活动有效且比较充分；四是不存在过多的销售费用；五是产品的质量和服务水平较高，并具有多样性，以适应提高大众福利和消费水平的要求；六是能够有效地利用自然资源。”[48]

产业组织政策的分类随着标准的不同而有所不同。从政策内容的角度来看，产业组织政策可以分为三类：一是反垄断规制，主要是通过相关法律来限制市场垄断，提高市场运行效率；二是经济规制，主要是利用行政方式对企业的经济行为进行限制，比如，企业的价格、产量、市场准入方面等；三是社会规制，主要针对产业在运行过程中对社会安全、环境、公民健康方面产生影响所进行的管理。从政策的价值取向角度来看，可分为两大类：一是促进产业内部竞争的政策，主要是反对市场垄断、不正当竞争行为，目的在于维持正常的市场秩序；二是鼓励专业化和规模经济的产业发展政策，目的在于限制产业内的过度竞争。从政策对象的角度来看，也可以分为两大类：一是市场结构控制政策，主要是从市场结构方面禁止或限制垄断的政策，比如，降低市场进入壁垒，控制市场集中度等；二是市场行为控制政策，主要是从市场行为角度控制各种妨碍竞争和不公正交易行为的发生。

具体的产业组织政策手段针对不同的产业组织政策类型而有所不同。反垄断规制，主要是利用法律手段；经济规制的手段比较多，比如，控制市场价格、控制产量、控制企业的进入与退出等；社会规制主要是建立相关的行业标准。

2．产业组织政策的核心内容

（1）反垄断和反不正当竞争政策。反垄断和反不正当竞争政策源于垄断企业利用其市场地位侵害消费者利益，从而造成市场运行的低效率。反垄断政策的具体内容有如下两类：一是对形成的垄断企业进行分割，比如，1984年美国司法部依据《反托拉斯法》拆分AT＆T，分拆出一个继承了母公司名称的新AT＆T公司（专营长途电话业务）和七个本地电话公司，使得美国电信业进入了竞争时代；二是限制企业的并购，比如，2009年3月18日，中国商务部根据《中华人民共和国反垄断法》禁止可口可乐公司收购汇源公司，其理由就是避免饮料市场形成垄断。反不正当竞争政策的具体内容有限制企业间的价格共谋行为、禁止非法的价格歧视、禁止搭配销售和排他性交易、禁止欺诈行为等。

各国的反垄断和反不正当竞争政策由于各自国情的不同，而形成了具有自身特点的反垄断和反不正当竞争政策体系：一是美国，美国是世界上最早建立反托拉斯法的国家，政策体系是以三大核心法规为基础的，即《1890年谢尔曼反托拉斯法》《1914年克莱顿法》《1914年联邦贸易委员会法》，还包括了一些修正案、法规和判例作为补充，目的就是最大化地维持美国市场的充分竞争；二是欧盟，欧盟的反垄断和反不正当竞争政策体系是以1957年的《欧盟经济共同体条约》为基础的，目的就是通过一体化的竞争政策来推动欧洲共同市场的发展，从而促进欧洲联盟内部一体化经济的发展。[49]

我国也在历史探索中逐步形成了自己的反垄断和反不正当竞争政策体系：1993年9月，中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《中华人民共和国反不正当竞争法》，并于当年12月1日实施；1997年12月，中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国价格法》；2007年8月30日，中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国反垄断法》。

（2）经济规制。经济规制的目的是对企业竞争进行直接管制，改变资源配置的低效率，从而确保产业内部的合理竞争。经济规制的具体内容有：一是直接的价格管制；二是对市场经济主体进入或退出市场的条件进行限定；三是对市场经济主体的运营进行监督；四是直接的数量管制，即以政府规定的数量为准，限定经济主体提供产品和服务的数量；五是对生产质量的控制，即政府确定产品或服务的质量标准，以保证产品的质量和消费者的安全；六是制定企业生产的环境保护标准，以减少企业在生产过程中的污染，促进经济长期可持续发展。

本节的论述将以上文的公共政策和产业政策的理论为基础，结合我国出版产业的实际情况，来界定出版产业政策的内涵，主要包括解析出版产业政策的定义、特点、功能与其具体的过程。

一、出版产业政策解析

我们认为在定义出版产业政策之前，有必要先详细解析“出版产业”的范畴，因为只有在准确定义出版产业的基础上才能对出版产业政策进行定义，所以本部分包括两个方面的内容：一是“出版业”与“出版产业”的辨析；二是出版产业政策的定义。

（一）“出版业”与“出版产业”的辨析

在研究过程中，我们发现有不少学者认为我国“出版产业政策”的提法近几年才出现，将改革开放以后有关行业发展的政策都纳入“出版产业政策体系”之中是不妥的。我们认为在定义出版产业政策之前，有必要辨析一下“出版业”与“出版产业”。我们将从历史角度和词语内涵两个方面来看这两个词之间的联系与区别。

从历史角度来看，“出版业”一词出现得比“出版产业”一词早，以中国知网的搜索为例，“出版业”一词出现的最早文献是1935年刘涛天在《职业与教育》上发表的《出版业经营家王云五传略》一文，而对“出版产业”有比较系统论述的最早文献是1991年《中国出版》上发表的一篇郭毅青的访谈文章《著名经济学家厉以宁谈出版产业的性质与特点》。所以从这个角度看，两者出现的时间还是有差异的。

从词语内涵的角度来看，正如在上文第二章第二节“产业政策理论”中所论述的，根据产业经济学对产业的定义——产业是指具有某类共同特征的企业集合，“出版业”与“出版产业”的区别不大，两者都可以定义为“参与出版过程的企业集合”；唯一的区分就是“出版产业”更加强调其经济属性。

从产业分类法的角度来看，两者也没有差异。为了统一各国国民经济统计标准，联合国在1971年颁布《全部经济活动国际标准产业分类索引》，该索引将全部经济活动分为十大类，在大类之下又具体划分了若干中类和小类，其中出版业属于“3－4造纸与纸制品、印刷与出版”。[50]在国家统计局颁布的《三次产业划分规定》中，出版产业属于第三产业中的“R文化、体育和娱乐业”中的小类“88新闻出版业”。[51]从上面两个标准可以看出，其标题都是用“产业”，而分类都是用了“业”，两者没有区别。

综上所述，从产业经济学的角度看，“出版产业”与“出版业”在内涵上没有本质上的区别，只是随着市场经济的逐渐发展，为强调行业的经济属性，“出版产业”的提法才逐步增多。

（二）出版产业政策的定义

根据上述对“出版产业”和“出版业”的论述，加上前文“产业政策理论”中的论述，可以知道“出版产业政策”一词出现得很晚，但是依据产业政策的内涵，出版产业政策很早就有了，比如，中国古代封建王朝设立的专门官家修书机构。

那么出版产业政策怎么定义呢？我们认为广义的出版产业政策可以定义为，政府对出版产业发展进行干预的各种政策总和。具体来看出版产业政策的界定，我们认为可以依据资源配置的方式而有所不同：计划经济体制下，出版产业政策就是政府为实现计划经济而对出版产业发展、出版产业结构和出版产业组织所颁布的各种经济政策总和；市场经济体制下，出版产业政策就是政府为优化市场经济发展而对出版产业发展、出版产业结构和出版产业组织所颁布的各种经济政策总和。

针对市场经济发展的不同阶段，市场机制下的出版产业政策可进一步细分定义：一是在出版市场化程度较低的阶段，出版产业政策主要是政府为加强出版产业的发展，积极引入市场机制，对出版产业发展、出版产业结构和出版产业组织所颁布的各种经济政策总和；二是在出版市场化的成熟阶段，针对出版产业发展过程中的市场机制失灵，政府为弥补市场机制的不足，对出版产业发展、出版产业结构和出版产业组织所颁布的各种经济政策总和。当前，我国出版产业的市场化程度不高，市场机制还在进一步完善之中，产业政策的主要目标不是去弥补市场机制的不足，而是进一步积极引入市场机制。有关当前的产业政策的主要目标，后面会有详细的论述。

从这个定义中，可以看到出版产业政策的三个关键要素：一是产业政策的制定主体是涉及出版产业管理的党政部门，主要是指我国新闻出版行政管理部门；二是出版产业政策的目的是解决出版产业在发展过程中的问题，这个问题依据出版市场化的程度分成了两个阶段，即积极引入市场机制和弥补市场机制不足；三是具体的政策类别有产业发展政策、产业结构政策和产业组织政策。

二、出版产业政策的特点与功能

（一）出版产业政策的特点

出版产业政策是公共政策的一种，因此它也具有公共政策的如下特征：一是政治性与公正性，即出版产业政策反映了掌握公共权力的政治性组织对出版产业的利益要求，同时也反映了整个产业发展的利益要求；二是稳定性与动态性，即出版产业政策要在一定时期内保持政策的稳定，不能朝令夕改，成为产业发展的阻碍，同时出版产业政策在稳定的前提下，要依据环境的变化，适当地进行变化；三是公平性与效率性，就是出版产业政策为产业内每个成员创造发展机会，但这种机会不是绝对的平均主义，是以产业内各个成员的发展条件为基础的；四是强制性与合法性，即出版产业政策出台后，产业内的成员都必须遵照执行，同时这种强制性必须以国家的法律为基础，即出版产业政策出台要合乎国家相关的法律规定。

（二）出版产业政策的功能

依据出版产业政策的定义，出版产业政策在市场化程度的不同阶段有不同的功能。

在出版市场化初始阶段，由于出版市场化还处于发展状态，计划配置资源的方式还处于主导地位，此时的出版产业政策尤为重要，因为此时出版产业的发展基本都依靠政府的指导，具体的形式往往是以政策来体现的。所以，出版产业政策在此阶段的主要功能就是积极引入市场机制，具体而言就是将出版市场供求机制、出版物价格机制、出版市场竞争机制引入，优化出版市场的资源配置。

在出版市场化的成熟阶段，出版市场机制已经在发挥积极的作用，同时弊端也逐步体现出来，所以此阶段出版产业政策的功能主要有：一是弥补出版市场机制不足，即政府要增强出版市场的竞争能力，控制市场垄断和不正当竞争行为；二是优化产业发展，主要是通过调整出版产业结构，使产业均衡发展，同时还能够鼓励出版产业新技术的发展等。

三、出版产业政策过程分析

根据公共政策的过程，一个完整的出版产业政策过程如图2－4所示，可以分为四个阶段，即出版产业政策的制定阶段、出版产业政策的执行阶段、出版产业政策的评估阶段和出版产业政策的调整阶段。

图2－4　出版产业政策过程

（一）出版产业政策的制定

依据公共政策的过程分析，出版产业政策的制定过程可以分为出版产业政策的问题认定过程、规划过程和合法化过程三个方面。出版产业政策的问题认定主要是指政策调查人员发现产业发展中存在矛盾的过程。出版产业政策的规划主要是指政策制定人员针对出版产业中存在的矛盾，结合产业发展中的实际环境，确立政策目标、拟定政策方案、进行政策决策的过程。出版产业政策合法化包括两个过程，首先出版产业政策的制定机构要合法，其次制定机构在制定产业政策过程中，要符合国家的相关法律，即过程要合法。比如，新闻出版总署于2009年4月28日颁布的《新闻出版总署立法程序规定》在第三条规定了适用范围，其中隐含了制定过程：“本规定适用于新闻出版总署编制新闻出版立法规划和计划，从事新闻出版法律、行政法规、规章、规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释、修订、废止和编纂等活动。”第五条中规定了其法规司的权限，主要的职责包括如下三个方面：一是对于立法规划和年度立法计划进行编制、组织和监督实施；二是对于立法工作的全面组织、协调与审核；三是对于法规进行审查、解释和清理工作。[52]

（二）出版产业政策的执行

出版产业政策的执行是指实施出版产业政策的过程，具体是出版行政管理部门利用社会资源制定出版产业政策执行计划、建立政策执行组织、招聘和培训政策执行人员、筹集和配备必要的物资和经费等。具体的手段和产业政策一样有两大类：一是间接干预，指出版行政管理部门利用财政、金融、政府采购等经济杠杆对产业发展进行引导；二是直接手段，指出版行政管理部门依据国家的相关法律对产业发展直接进行行政性的干预。

比如，新闻出版总署为执行“‘十二五’时期（2011—2015）国家重点图书、音像、电子出版物出版规划”，采取了以下主要措施：一是加强组织领导，各级新闻出版行政部门和出版单位主管部门、各有关出版单位要分工负责、加强监督和管理；二是为了有效推动“规划”的实施，国家出版基金、新闻出版业发展项目库、民族文字出版专项资金、古籍整理出版专项经费、经典中国国际出版工程等将提供资助；三是为了保证高质量完成出版规划，各级新闻出版行政部门和出版单位主管部门，对于项目的实施要有一定的配套措施，在资金、人力、时间上给予充分的支持；四是加强监督管理力度，建立淘汰机制，以保证“规划”的国家水平。[53]

（三）出版产业政策的评估

出版产业政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应，进行判断、评定，从而决定政策变迁的活动。其过程的具体内容包括出版产业的政策评估规范、测度、分析、评判。主要的评估标准就是看是否有利于提高出版产业的生产力，是否有利于提高出版产业的综合效益，是否有利于提高出版产业的国际竞争力。

比如，在稿酬政策方面，1984年10月19日文化部批准出版局《关于试行〈书籍稿酬试行规定〉的报告》和《书籍稿酬试行规定》，这两个文件对1980年5月中宣部批准的《书籍稿酬暂行规定》进行了评估，认为该政策存在需要改进的地方：一是基本稿酬偏低；二是体现优质优酬的精神不够；三是印数稿酬太少。[54]

（四）出版产业政策的调整

在出版产业政策评估之后，对于出版产业政策的运行效率有了深入的了解，然后需要对其进行调整。评估之后，结果会用一定的形式表现出来，比如，分级为优良、合格、不合格的出版产业政策。对于优良的出版产业政策，需要维持其继续运行；对于合格的出版产业政策，需要改进；对于不合格的出版产业政策，需要废止，重新制定新政策。

比如，上例所讲稿酬政策，在评估之后，文化部和出版局认为需要对稿酬政策进行调整，具体的调整办法是：“（1）将基本稿酬标准提高一倍（著作稿每千字由3—10元，提高到6—20元；翻译稿由2—7元，提高到4—14元）。（2）基本稿酬增加了古籍整理、词书条目、书籍编选费、编辑加工费、审稿费、校订费等的计酬标准。（3）对印数稿酬做了调整，对一般书籍和有重要学术理论研究价值而印数较少的专著实行两种印数稿酬标准。此外，还增加了对已故作者稿酬继承办法、由中文译成外文以及根据他人著作改编和缩写的书稿付酬办法、在书稿发排后可预付一部分基本稿酬等办法。”[55]

四、出版产业政策体系的构成

依据本章前面的论述，可以从两个角度看出版产业政策的体系构成：一是经济体制视角下的出版产业体系，具体来说由两部分组成，即计划经济体制下的出版产业政策体系和市场经济体制下的出版产业政策体系；二是产业视角下的出版产业政策体系，具体包括了出版产业发展政策、出版产业结构政策和出版产业组织政策。

（一）经济体制视角下的出版产业政策体系构成分析

如图2－5所示，出版产业政策体系依据经济体制的不同，可以分成计划经济型出版产业政策体系和市场经济型出版产业政策体系，两者都包括了出版产业发展政策、出版产业结构政策、出版产业组织政策三个部分。改革开放后，我国出版产业政策体系由计划经济型出版产业政策体系向市场经济型出版产业政策体系逐步转变，在下文中将从历史角度进行详细分析。

图2－5　出版产业政策体系分析

1．计划经济型出版产业政策体系

计划经济一般具有如下四个主要特征：一是公有制经济占据主导地位，我国在1956年完成了社会主义的改造，意味着我国实现了公有制为主体的所有制结构，经济的调节方式以计划方式为主；二是政府对经济活动的管理以指令性为主，具体表现为政府成为国家经济运行中的核心，而具体的企业只执行政府规定的生产计划；三是对社会资源进行计划配置，核心机制在于政府用行政命令手段替代价格机制；四是产业结构呈现明显的二元结构，由于历史原因，采用计划经济体制的国家在产业发展战略上采用“赶超型发展战略”，对城市工业和重工业发展投入较大，对农业投入不足，从而导致产业结构严重失衡。从上述特征来看，政府要实现国家计划经济的运作，产业政策的制定与实施是其中关键一环，以发展公有制经济为例，政府要全面规划国有企业的生产、销售，同时也要对非公有制经济进行严格控制，这些都需要依赖产业政策的制定与实施。

计划经济型出版产业政策体系也为实现我国出版计划经济发挥了重要作用。比如，在1949—1952年国民经济恢复时期，出版总署为实现向出版计划经济的过渡，采取了一系列产业政策：一是根据总署1950年3月25日颁布的《关于统一全国新华书店的决定》，将分散在全国各地的新华书店，从组织上、管理上进行统一，建立新华书店总管理处；二是调整公私出版业关系，其中重要的政策依据就是1950年政务院颁布的《中央人民政府政务院关于改进和发展全国出版事业的通知》；三是统一全国书价，比如，在教科书售价方面，教育部、出版总署在1950年颁布《关于1950年秋季教科书减低并划一售价及供应办法的决定》。在1953—1957年我国第一个五年国民经济计划时期，出版总署为响应国家的要求，于1952年颁布《实行出版计划化的初步办法》，这是新中国建立后的第一个全国性的出版事业发展规划，使得出版业开始进入“有计划”的发展轨道。[56]

计划经济型出版产业政策体系主要包括出版产业发展政策、出版产业结构政策、出版产业组织政策。出版产业发展政策主要包括了出版产业技术政策、出版产业金融政策、出版产业外贸政策等。在出版产业技术方面，主要是提高我国当时的印刷技术，比如，文化部在1958年召开了报纸书刊印刷工作会议，成立了中国印刷总公司，其中一项重要的职能就是“组织印刷技术经验交流和相互协作”；文化部在1964年召开了全国书刊印刷工作会议，提出“大力提高印刷质量，追赶国际先进印刷技术水平的奋斗目标”[57]。出版产业金融政策，主要是按照计划经济要求对行业内资金进行管理，比如，1951年5月5日出版总署颁布了《关于加强货币管理并逐步建立划拨清算制度的指示》。在出版产业外贸政策方面，比如，政务院于1951 年12月21日颁布《国外印刷品进口暂行规定》。此时期的出版产业结构政策主要是依据所有制的不同，对公有制企业进行大力扶持，发展计划经济型出版产业，比如，1951年出版总署发布《论人民出版事业及其发展方向》的报告。出版产业组织政策主要是取消市场自由竞争，将企业的生产、销售权集中到政府手中，统一进行调配管理，比如，对私营企业进行限制，1950年12月16日出版总署颁布《关于联营书店由政府投资改为公私合营的通报》，1952年出版总署颁布《关于中央一级各出版社的专业分工及其领导关系的规定（草案）》。

2．市场经济型出版产业政策体系

市场经济是以商品价格机制作为资源配置的主要方式的，具体来说就是市场上的消费者和企业根据市场价格来进行消费和生产，政府对企业的经营决策不进行直接干预。其具体的特征有如下四点：一是市场经济中的资源产权有明确的界定，这是市场经济运行的前提条件之一，新制度经济学家认为商品的交换从某种意义上说是该商品产权的交换，所以产权的不清晰会导致市场的低效率；二是市场经济运行的核心是价格，价格在市场经济中具有重要作用，指导消费者消费和企业生产；三是企业是市场经济的主体，其经营绩效直接影响到该企业在市场经济中的竞争状态，反过来，其竞争状态决定了该企业在市场上的生存状态；四是政府在市场经济中的主要作用是维护竞争规则。依据上述这四点特征，市场机制在经济体制中运行是最有效率的，但它也存在着一些缺陷，比如，调节具有局限性，对于市场结构的调整，市场机制显得软弱无力。市场经济型产业政策体系为市场机制的发展与完善发挥了非常重要的作用，主要是发挥市场优势，维持竞争规则，弥补市场调配资源的缺陷。

市场经济型出版产业政策体系为出版由计划经济向市场经济转变、逐步完善市场经济发挥了积极作用。以自办发行为例，其中有几个政策起了积极的作用，首先是1980年国家出版局发出的《关于试行出版〈出版社和书店业务关系的若干原则规定〉和〈出版社与印刷厂签订合同的原则意向〉的通知》，其次是1981年6月17日颁布的《关于改善出版社自办发行的意见》，最后是1982年7月10日文化部颁布的《关于图书发行体制改革工作的通知》，该文件对图书发行体制改革的目标提出了明确要求。

市场经济型出版产业政策体系主要包括了出版产业发展政策、出版产业结构政策、出版产业组织政策三大核心政策，其具体的内容和产业视角下的出版产业政策体系构成的部分内容是一样的，所以这里不详细论述，具体内容可参见下节。

（二）产业视角下的出版产业政策体系构成分析

产业视角下的出版产业政策体系依据产业经济学的相关理论，可以分为出版产业发展政策、出版产业结构政策和出版产业组织政策，具体如图2－6所示。

图2－6　出版产业政策的内容分类

1．出版产业发展政策

出版产业发展政策是指政府为促进出版产业的结构调整和升级，以创新出版技术、优化空间布局等手段，来促进出版产业健康发展的政策总和。具体可依据出版政策目标的取向不同，进一步细分为出版产业技术政策、出版产业布局政策、出版产业外贸政策、出版产业金融政策和出版产业可持续发展政策。

出版产业技术政策是指政府对出版产业技术发展实施指导、选择、促进与控制的政策总和。具体的方式有两种：一是对出版产业技术研究与开发进行援助的政策，比如，在实行绿色印刷方面，我国新闻出版总署于2011 年10月8日颁布《关于实施绿色印刷的公告》，其中在第七条“实施绿色印刷的配套保证”中明确提出了对发展绿色印刷技术的支持，具体内容是新闻出版总署、环境保护部门以及其他政府部门将联合出台政策对绿色印刷技术进行支持，鼓励实行产学研相结合的绿色印刷模式，对于表现突出的部门和企业进行奖励；[58]二是新技术引进政策，即政府鼓励出版企业在生产和销售上引进国外先进技术，并给予一定的政策扶持。

出版产业布局政策是指政府在一定时期为实现出版产业的合理布局而采取的调整出版产业空间结构的政策总和，包括宏观的总体布局、地方的局部布局与微观的出版企业布局。目前的出版产业更多的是侧重宏观的总体布局，即对东部、中部、西部的出版产业实施不同的政策扶持，使得整体出版产业能够平衡发展。比如，新闻出版总署与重庆市政府于2010年4月26日颁布《推进重庆新闻出版业统筹城乡改革和发展署市合作框架协议》，该协议的目标是将重庆建成城乡统筹的新闻出版强市和长江上游的新闻出版中心，同时将第二个国家数字出版基地正式落户于重庆市北部新区。[59]

出版产业外贸政策是指政府对出版产业在外贸方面所采取的限制或者保护性的政策总和，具体包括了进口限制政策与出口扶持政策两大类。例如，在进口出版物方面，新闻出版总署于2011年3月25日颁布《订户订购进口出版物管理办法》，其中对于订购单位资格，在第六条中规定：“可以订购限定发行范围的进口报纸、期刊、图书和电子出版物的国内单位订户由新闻出版总署确定。”[60]

出版产业金融政策是指出版产业在发展过程中，政府利用金融手段来调整出版产业发展的政策总和。比如，中宣部、中国人民银行、财政部、文化部、广电总局、新闻出版总署、银监会、证监会、保监会于2010年3月29日颁布《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，其中强调了金融政策对文化产业的支持。

出版产业可持续发展政策要求出版产业在发展过程中，注重产业在现代与未来的发展之间的平衡性和协调性。比如，网络游戏产业不能因为当前的暴利，而以牺牲青少年的健康发展为代价，所以新闻出版总署开发并实施了“网络游戏防沉迷系统实名认证”，目的就是促进网络游戏产业的可持续发展。

2．出版产业结构政策

出版产业结构政策是指政府遵循出版产业演进的一般规律和一定时期内的变化趋势，制定并实施的有关出版产业内的资源配置方式，以促进出版产业结构向协调化和高度化方向发展的一系列综合政策。

产业结构政策可以依据不同的标准划分为不同的类别，常用的划分标准有技术分类标准和出版物分类标准。根据技术分类标准，可以将出版产业结构政策分为两大类：一是传统出版产业政策，主要是稳定传统出版产业，同时积极引导技术升级；二是数字出版产业政策，主要是鼓励数字产业发展，为其提供资源支持。比如，新闻出版总署于2010年9月15日颁布《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》，其中对我国传统出版业升级的具体内容为“加快推动传统出版单位数字化转型、加快推动音像电子出版单位数字化升级、加快推动传统印刷复制企业数字化改造”，其中对我国数字出版产业的支持为“加快推动音像电子出版单位数字化升级、加快国家数字出版重点科技工程和重大项目建设、加快推进数字出版相关标准研制工作、推动数字出版产业聚集区建设、支持非公有制企业从事数字出版活动、推动数字出版‘走出去’”。[61]

出版物分类标准是根据出版物内容或形式来分。根据出版物内容来分，以纸质图书为例，根据其功能，出版产业政策可以分成大众类图书政策、教育类图书政策和专业类图书政策。以出版物媒介形式来划分出版产业政策，可以分为图书出版产业政策、音像出版产业政策、数字出版产业政策等。总之出版产业结构政策的分类标准有很多。

3．出版产业组织政策

出版产业组织政策也随着市场体制发展的不同可以有不同的定义：在计划经济体制下，出版产业组织政策主要是为了实现计划经济而对企业市场行为进行规范的政策总和，比如，教育部和出版总署于1950年12月25日联合颁布的《关于1951年春季教科用书的售价及生产供应办法的决定》；在市场经济体制下，出版产业组织政策是政府为达到维护有效的市场竞争的目的，而制定和采用的调整出版市场结构、规范出版市场行为的政策总和，比如，文化部、国家广播电影电视总局、新闻出版署、国家发展和改革委员会、商务部于2005年7月6日联合颁布的《关于文化领域引进外资的若干意见》。

从政策内容的角度来看，出版产业组织政策可以分为三类：一是经济规制，主要是利用行政方式对出版企业的经济行为进行限制；二是社会规制，主要针对产业在运行过程中对社会安全、环境、公民健康方面产生影响的管理；三是反垄断规制，主要是通过相关法律来限制出版市场的垄断，提高市场运行效率。

[1]The University of Chicago：The University of Chicago Faculty．http：／／www．lib．uchicago．edu／e／spcl／centcat／fac／facch15＿01．html．

[2]Thomas R．Dye：Understanding Public Policy，10th ed，Prentice Hall，2002．

[3]D．Easton：The Political System，Knopf，1953．

[4]Harold Lasswell：Power and Society，Yale University Press，1970．

[5]James Anderson：Public Policymaking：An Introduction，Houghton Mifflin，1990．

[6]C．J．Friedrich：Man and His Government，Mc Graw－Wall Co．，1963．

[7]《中共中央宣传部主要职能》，（2011－04－20），http：／／cpc．people．com．cn／GB／64114／75332／5230610．html。

[8]林水波、张世贤：《公共政策》，台湾五南图书出版股份有限公司2006年版，第7—9页。

[9]新闻出版总署：《图书质量管理规定》，万方数据知识服务平台，法规。

[10]新闻出版总署：《图书质量管理规定》，万方数据知识服务平台，法规。

[11]《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，（2011－05－11），http：／／www．chuban．cc／ztjj／shierwu／xgbd／201105／t20110511＿88158．html。

[12]《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，（2011－05－11），http：／／www．chuban．cc／ztjj／shierwu／xgbd／201105／t20110511＿88158．html。

[13]黄先蓉：《出版物市场管理概论》，武汉大学出版社2005年版，第223—225页。

[14]林水波、张世贤：《公共政策》，第47—57页。

[15]林水波、张世贤：《公共政策》，第40页。

[16]关于公共政策问题的政治过程，很多学者在其研究中，有不同的界定方式，其中最常见的是将其划为“公共政策议程”，这里采用林水波教授、张世贤教授的划分方法，将公共政策议程确立与政治过程合二为一，逻辑性更强，过程更加简洁。

[17]林水波、张世贤：《公共政策》，第104—107页。

[18]转引自林水波、张世贤：《公共政策》，第173页。

[19]［美］小约瑟夫·斯图尔特、戴维·M．赫奇、詹姆斯·P．莱特斯：《公共政策导论（第三版）》，韩红译，中国人民大学出版社2011年版，第98—103页。

[20]转引自林水波、张世贤：《公共政策》，第234页。

[21]［美］小约瑟夫·斯图尔特、戴维·M．赫奇、詹姆斯·P．莱特斯：《公共政策导论（第三版）》，第100页。

[22]公共政策的制定和实施主体是掌握公共权力的政治组织，包括政府、议会、执政党等，其中政府是制定和实施公共政策的主要组织，因此下文中，除非特别说明，一般用“政府”来作为“掌握公共权力的政治组织”的主要代表。

[23]芮明杰：《产业经济学》，上海财经大学出版社2005年版，第457页。

[24]同上，第6页。

[25]徐传谌、谢地：《产业经济学》，科学出版社2007年版，第3—9页。

[26]史忠良：《新编产业经济学》，中国社会科学出版社2007年版，第1页。

[27]芮明杰：《产业经济学》，第455—456页。

[28]徐传谌、谢地：《产业经济学》，第311页。

[29]史忠良：《新编产业经济学》，第406页。

[30]芮明杰：《产业经济学》，第454页。

[31]芮明杰：《产业经济学》，第454页。

[32]芮明杰：《产业经济学》，第454页。

[33]同上，第456—457页。

[34]芮明杰：《产业经济学》，第457页。

[35]徐传谌、谢地：《产业经济学》，第312页。

[36]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，（2011－03－16），http：／／www．gov．cn／2011lh／content＿1825838．htm。

[37]芮明杰：《产业经济学》，第464页。

[38]徐传谌、谢地：《产业经济学》，第311—338页。

[39]史忠良：《新编产业经济学》，第429—460页。

[40]芮明杰：《产业经济学》，第453—520页。

[41]同上，第470页。

[42]史忠良：《新编产业经济学》，第451页。

[43]《国家“十二五”科学和技术发展规划》，（2011－07－04），http：／／www．most．gov．cn／mostinfo／xinxifenlei／gjkjgh／201107／t20110713＿88230．htm。

[44]中华人民共和国新闻出版总署，政府信息公开，（2011－04－20），http：／／www．gapp．gov．cn。

[45]《新闻出版业“十二五”时期发展规划》，（2011－05－11），http：／／www．chuban．cc／ztjj／shierwu／xgbd／201105／t20110511＿88158．html。

[46]芮明杰：《产业经济学》，第484页。

[47]芮明杰：《产业经济学》，第502页。

[48]同上，第503页。

[49]赵伯祥：《国外反垄断与竞争政策的演进及对我国的启示》，《未来与发展》2007年第8期。

[50]徐传谌、谢地：《产业经济学》，第6—8页。

[51]《关于印发〈三次产业划分规定〉的通知》，（2003－05－28），http：／／www．chinaacc．com／new／63／74／2003／5／ad52563340111415300223478．htm。

[52]新闻出版总署，部门规章，（2009－04－28），http：／／www．gapp．gov．cn。

[53]《关于实施“十二五”时期（2011—2015年）国家重点图书、音像、电子出版物出版规划的通知》，（2011－04－13），http：／／www．110．com／fagui／law＿379335．html。

[54]方厚枢：《新中国稿酬制度50年纪事》（三），《出版经济》2001年第1期。

[55]方厚枢：《新中国稿酬制度50年纪事》（三），《出版经济》2001年第1期。

[56]《当代中国的出版事业》编辑委员会：《当代中国的出版事业（上）》，当代中国出版社2009年版，第44—54页。

[57]同上，第70—71页。

[58]《关于实施绿色印刷的公告》，（2011－10－10），http：／／www．zhb．gov．cn／gkml／hbb／gwy／201110／t20111013＿218252．htm。

[59]《新闻出版总署重庆市市政府共建西部新闻出版高地》，（2010－04－27），http：／／www．cq．xinhuanet．com／2010－04／27／content＿19629388．htm。

[60]《订户订购进口出版物管理办法》，（2005－01－24），http：／／www．sinobook．com．cn／guide／newsdetail．cfm？iCntno＝2708。

[61]《关于加快我国数字出版产业发展的若干意见》，（2010－09－15），http：／／www．gov．cn／gongbao／content／2011／content＿1778072．htm。