国家现行报刊出版政策法规概述

第二节　国家现行报刊出版政策法规概述

国家现行报纸出版法规又称新闻出版法规，是国家实施新闻出版行政管理的依据。我国现行的新闻出版法规，按法律的权威性可以分为法律、法规和规章。

我国还没有出台有关新闻出版方面专门的法律。与出版有直接关系的法律有《中华人民共和国著作权法》。新闻出版的相关法律规定主要散见于其他法律中，如《中华人民共和国宪法》第三十五条，第三十八条，第五十一条；《民法通则》有关名誉权及相关权利的规定，《刑法》、《保密法》、《广告法》、《未成人保护法》等，涉及的法律范围相当广泛。

目前有关新闻出版的规范性文件约有500余件，其中有关报纸出版的规章或规范性文件近百件。法规以国务院颁布的条例为主。目前主要有三个条例，即《出版管理条例》、《印刷业管理条例》、《音像制品管理条例》。其中《出版管理条例》（1997年颁布，2001年12月修订）是建国以来的第一部全面、系统规范新闻出版工作的专门法规。它对出版物的出版、印制、发行和进口等方面都作了详尽的规定，是我们从事新闻出版活动的重要准则，也是政府部门制定规章或规范性文件的基本依据。规章主要是政府部门颁布的规定或规范性文件。

在《出版管理条例》公布前后，国务院公布或经国务院批准公布的有关新闻管理的行政法规有：《关于严禁淫秽物品的规定》（1985年）、《关于严厉打击非法出版活动的通知》（1987年）、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》（1990年）；新闻出版署制定发布的部门规章有《期刊管理暂行条例》（1988年）、《报纸管理暂行规定》（1990年）、《报社记者站管理暂行办法》（1992年）、《关于出版单位的主办单位和主管单位职责的暂行规定》（1993年）、《关于严格禁止买卖书号、刊号、版号等问题的若干规定》（1997年）、《出版管理行政处罚实施办法》（1998年）、《内部资料性出版物管理办法》（1997年）、《报刊刊载虚假、失实报道处理办法》（1999年）以及同中宣部联合发布的规范性文件《关于建立违纪违规报刊警告制度的意见》（2000年）等，形成了相对系统的法律体系。

总之，我国新闻出版业的法律法规体系正在形成。新闻出版行政管理方面基本有法可依，有章可循。

一、研究报刊出版政策法规的重要性

加入WTO以来，我国的报刊市场格局发生了重大的变化，报刊管理工作也随之发生了许多变化，主要表现在以下几个方面：

首先，建章立制，对原有的法律法规进行调整、修改和完善是当务之急。当前，新闻出版总署和国家版权局正按“一法四条例”，（即《中华人民共和国著作权法》、《出版管理条例》、《音像制品管理条例》、《印刷业管理条例》和《计算机软件保护条例》）确定的原则，抓紧部门规章和规范性文件的立、改、废工作，将进一步建立完善出版物发行许可证制度、党和国家重要文献以及中小学教材专营制度、年检检验制度、执业资格和岗位培训制度等。

其次，转变观念，承认报社的独立法人资格，是参与市场竞争的主体，党政部门不办报刊，行政权力不参与经营，报刊再也不是行政权力的附属品。报纸是产品，报业是产业，党政机关不再搞摊派，用市场经济来调节报业市场，用经营的理念和方法来运作报纸，按照经营规律实现内容、发行、广告之间的互动，达到社会效益和经济效益的最大化。这些观念的转变，要求报刊行政主管部门按照现代企业制度的特点，充分尊重报刊社的经营自主权，依法行政，建立党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位自主经营的宏观管理体制。

第三，政企分开、管办分离是有效行使新闻出版管理部门职能的措施。新闻出版总署目前正根据党中央、国务院的要求，积极与直属企事业单位脱钩。不仅中国出版界的“国家队”要脱钩，全国省级新闻出版管理部门也要脱钩，目前，有的单位已经实现了政企分开和管办分离，有的正在积极推进这项工作。

第四，新闻出版改革试点工作全面展开，先期进行改革试点的26家报业集团、6家出版集团和4家发行集团相继成立。目前，改革已从试点阶段进入到整体推进阶段。行业、区域壁垒被打破，推动了报业跨区域、跨媒体的经营，大力推进报业集团、出版集团、发行集团建设，提高骨干集团多种媒体的综合经营能力。

鉴于报刊出版业发生了如此大的变化，加强对报刊出版业政策法规的研究就显得尤为重要。首先，对报刊界出现的新情况、新问题的密切关注和研究，可以为行政主管部门制定新的政策、法规提供参考意见，为报刊出版业提供行动指南；其次，有利于加强依法行政，促使行政主管部门从原来的以行政手段为主的行业管理转向面向市场的社会监管为主，从微观的管理转向宏观的调控，改革传统的计划经济的管理思路和管理方式，建立有利于履行宏观调节、市场监管、公共服务职能体制。第三，有利于推进报刊业法制化、秩序化进程，为报刊业创造一个良好的市场竞争环境，有力地促进报刊业的快速发展，尽快与国际市场接轨。

二、我国报刊管理的政策法规体系

全国人大常委会和国务院先后修订颁布的“一法四条例”已构成目前中国新闻出版和版权管理的基本法律、法规框架。除此之外，依据我国《立法法》的规定，我国各个位阶的法律法规都有与报刊管理相关的内容，具体的是：

（一）宪法

关于新闻出版广播电视事业为人民服务、为社会主义服务的规定（第22条）；关于公民的言论、出版自由（第35条）；关于对国家机关工作人员的批评和建议权等（第41条）；关于公民进行科学研究、文艺创作和其他文化活动的自由等（第47条）。

（二）法律

《刑法》——对新闻传播活动的约束和对新闻传播活动犯罪的制裁，在现行刑法中有20多种罪名与新闻传播活动有关；如：内幕信息交易罪（第180条）；侵犯著作权罪（第217条）；侮辱罪和诽谤罪（第246条）；制作、贩卖、传播淫秽物品罪（第363条）；泄露国家秘密罪（第398条）等；

《民法》——调整新闻传播活动中公民作为受众、被报道对象、作者等不同身份时与新闻媒介之间发生的关系，主要是被采访对象人身权利保护的问题，包括保护被采访对象的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权等。

司法解释——最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解答（1993年）、最高人民法院关于审理名誉权案件若干问题的解释（1998年）、《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》、（2001年）

（三）其他法律

关于重要信息的发布——《统计法》、《防震减灾法》、《证券法》、《气象法》，这些法律表明：涉及我国重要的政务信息（执政党和国家领导机关的重大决策、重要会议和时间、重要文件以及有关领导人的重要公务活动等）、灾害性信息（汛情、疫情、震情、核事故等）、证券信息、气象信息（台风、寒潮、大风、暴雨雪、冰雹等灾害性天气预报）、地图等必须使用国家权威机构发布的信息，记者和媒体不得随意发布。

关于保护国家安全、保守国家机密——《保守国家秘密法》、《军事设施保护法》、《国家安全法》、《档案法》，这些法律对国家秘密等进行了严格的界定，并将国家秘密划分为绝密级、机密级、秘密级三个层次，规定了严格的解密程序等，这些都是新闻工作者必须掌握的常识。

关于新闻传播活动中的知识产权——《著作权法》，2002年经过修订的著作权法将著作权中的财产权扩展为复制权、发行权、出租权、展览权、表演权、放映权、广播权、信息网络传播权、摄制权、改编权、汇编权以及应当由作者享有的其他权利，从而能够更加严格地保护作者应有的权利。

关于新闻传播活动中的广告活动——《广告法》，是规范我国广告活动的基本法律，它规定了广告法的立法宗旨、基本原则、调整对象、行为规范、法律责任，是广告业其他法规、规章的立法依据。

关于以行政处罚制裁尚不构成犯罪的传播非法内容的行为——《治安管理处罚条例》。

关于互联网安全方面的——《关于维护互联网安全的决定》。

（四）行政法规

管理各类传播媒介的专门行政法规——《音像制品管理条例》、《电影管理条例》、《出版管理条例》、《广播电视管理条例》、《电信条例》、《计算机信息系统安全条例》、《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》。

关于新闻出版方面——《关于严禁淫秽物品的规定》、《关于严厉打击非法出版物的通知》、《外国记者和外国常驻新闻机构管理条例》。

（五）地方性法规

有关规范报刊出版活动——《云南省出版条例》、《上海市图书报刊市场管理条例》、《安徽省图书报刊市场管理条例》。

新闻管理方面——《河北省新闻工作管理条例》。

（六）行政规章

关于印刷媒介的管理——《期刊出版管理规定》、《报纸出版管理规定》。

关于互联网的管理——《互联网电子公告管理规定》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行办法》。

关于禁止淫秽色情内容——《关于认定淫秽和色情出版物的暂行规定》、《关于鉴定淫秽录像带、淫秽图片有关问题的通知》。

关于贯彻保密法的规定——《新闻出版保密规定》。

（七）特别行政区法规

香港的《诽谤条例》、《版权条例》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》。

（八）国际公约

《世界版权公约》、《伯尔尼保护文学艺术作品公约》、《经济、社会、文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》。

三、十年来影响报刊业的十大法规

（1）1997年3月10日，国家新闻出版总署发布《关于期刊业治理工作的通知》。根据此通知，新闻出版总署着手转化内部期刊，压缩行业、社团组织期刊，控制期刊总量，优化期刊结构，重新划分期刊发行管理类别等项工作、重点对期刊业进行治理。期刊治散治滥工作以此为标志正式展开。1997年底，全国有28个省、自治区、直辖市完成或基本完成治理任务，压缩期刊413种，占期刊总数的5%。在压缩的413种期刊里，有社科类期刊238种，占社科类期刊总数的6.2%。同时，全国有6 165种内部期刊停办或转化内部资料，占全部内部期刊总数的60.1%。

（2）1997年12月30日，国家新闻出版总署出台《内部资料性出版物管理办法》。该办法明确规定内部资料性出版物的内容、印制、发行、广告等要求，将其和市场化报刊严格区分。

（3）1999年8月29日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《关于调整中央国家机关和省、自治区、直辖市厅局报刊结构的通知》。该通知表明了政府压缩行业报刊、取消省市行业报刊，彻底解决公款订报刊和行政摊派等问题的态度。

（4）1999年9月8日，国家新闻出版总署发布《关于严格期刊刊号管理问题的通知》。该通知主要针对少数期刊违反出版管理规定，以一个刊号出版两种或两种以上期刊的情况；还有的期刊以不同版别或者增刊的方式，变相进行“一号多刊”的出版等严重违规现象。该通知使一批“一号多刊”的刊社受到处罚，进一步规范了期刊刊号的管理，维护了正常的出版秩序。

（5）1999年10月12日，国家新闻出版总署发布《关于进一步加强期刊刊期变更审批管理的通知》。该通知针对当时有少数期刊出版单位违反管理规定，通过增加刊期的方式出版多种期刊版本，实际上是以一个刊号变相出版另外的期刊，“乱增刊期，一号多刊”的情况。根据通知，总署对“一号多刊”的违规出版问题进行了严肃的处理。

（6）1999年11月11日，国家新闻出版总署发布《关于落实中央“两办”30号文件调整报刊结构的意见》。根据该意见，总署决定对全国报刊结构进行必要的调整，调整的核心是“适应建立社会主义市场经济体制和政府职能转变的要求”，使行政行为与出版行为分离，解决公款订报刊和行政摊派等问题，减轻群众负担，提高报刊质量。

（7）2001年12月25日，国务院颁布《出版管理条例》，1997年1月2日国务院发布的《出版管理条例》同时废止。如今期刊管理的主要准则即是援引该条例。

（8）2003年3月17日，新闻出版总署、对外贸易经济合作部联合发布《外商投资报纸、期刊、图书分销企业管理办法》。根据该办法，书报刊零售、批发领域分别自2003年5月1日和2003年12月1日向外资开放，中国期刊发行业的竞争将更市场化、国际化。

（9）2003年7月30日，国家新闻出版总署出台《治理党政部门报刊散滥和利用职权发行实施细则》。其中规定，报刊治理的主要范围是：各级党的机关和政府组成部门直属机构、办事机构等主管主办的报刊，省级和省级以下行业组织主管主办的报刊，以及利用职权摊派发行报刊的各种行为。经过努力，治理报刊散滥和利用职权摊派工作取得了阶段性的成果，基本实现了“停办一批、划转一批、管理分离一批”的目标，有效遏止了摊派发行现象，减轻了基层和农民负担。到2004年1月，677种报刊停办，325种从党政部门划转到报业或出版集团，310种实行了管办分离，94种公报政报改为免费赠阅，停办的报纸减少发行约12亿份，停办的报刊加上实行免费赠阅的公报政报，减少发行3.4亿份，直接减少全国基层和农民年报刊征订费用18亿元。

（10）2003年9月1日，国家新闻出版总署出台《出版物市场管理规定》。与四年前颁布的《出版物市场管理暂行规定》相比，新规定最大的突破在于对出版物发行单位市场准入的放开。该规定的出台表明，十六大精神已经贯彻落实到出版领域，在打破行业垄断，推动行业发展上迈出了可喜的一步，也为创建良好的出版物发行市场竞争环境、发展中国发行产业提供了政策保障。业界普遍认为，这是二十年来发行领域市场法规最重要的突破，将给出版发行业带来转折性的变化，可谓是中国发行业改革的里程碑。